国有土地使用权司法拍卖行为探索及其规范路径.pdf

中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 97 国有土地使用权司法拍卖行为探索及其规范路径 袁启忠 广州开发区土地开发储备交易中心，广东 广州 510000 摘要：摘要：作为土地市场系统的重要组成部分，土地二级市场在振兴现有建设用地和促进土地高效集约利用方面发挥着重要作用。目前，土地二级市场常常涉及通过司法拍卖转让国有土地使用权。然而，国有土地使用权是排他性权利，代表着对公共资源利用的特许权，属于公法领域。同时，这些权利还承担着行政法下的各种义务，对应着行政机关的责任。因此国有土地使用权在遭受侵害时，不是直接提起诉讼，而应优先寻求行政机关的保护，这也意味着该项权利的转让必须受到规范以及限制。关键词：关键词：国有土地使用权；司法拍卖；转让；公共资源特许使用权 中图分类号：中图分类号：F301.2 1 问题提出 在实践中，存在这样一种常见情况：一家公司通过公开竞标方式取得国有土地使用权。然而，由于债务或其他原因，所取得的国有土地使用权通过法院拍卖处置。拍卖结束后，法院要求地方自然资源部门协助执行，配合完成转让登记手续。根据民事诉讼法相关规定，如果在执行过程中需要进行财产权证书的转让，人民法院有权发出通知要求相关单位协助执行，相关单位必须配合执行程序。因此，自然资源部门必须遵守这一要求。对于这个问题，存在不同的观点。一些人认为自然资源部门不应协助执行，因为他们认为司法拍卖是一种强制性的转让，法院通过其司法权力代表权利人转让国有土地使用权，而法院的权力不应超过土地使用权人的权利。因此，如果司法拍卖违反了房地产管理法中关于国有土地使用权的转让限制，那么这类拍卖就是不合法的。也有人提出自然资源部门应该协助执行，但司法拍卖收益超出土地出让金的金额扣除税费后需全额上缴财政。还有人提出在受让人无法履行国有土地使用权转让合同相关条件的情况下，自然资源部门有权终止国有土地使用权出让合同并收回土地。这一争论的背后反映了一系列问题，国家宪法允许土地使用权依法转让，是否意味着为了公共利益，可以通过立法等方式对国有土地使用权转让进行限制？这些限制性规定是否适用于司法拍卖？如果自然资源部门在土地使用权转让合同中规定了对国有土地使用权转让的限制，并明确规定国家可以在开发商无法偿还债务并继续开发时收回国有土地使用权并退还土地出让金及利息，这些限制是否能阻止法院进行司法拍卖？在司法拍卖过程中，自然资源部门和法院应该负责执行与土地使用权转让相关的限制性规定和竞买资格要求？解决这些问题主要有 3 方面，是否应对国有土地使用权的转让进行限制，如何合法实施这些限制，由什么机构来执行。2 国有土地使用权性质探索 国有土地使用权作为公共资源特许使用权的一种，具备独特的排他性使用权形式，同时具备以下特点：首先，“公共资源特许使用权授予了权利人一种特殊情景下的行政机关权力，这种权利首先涉及到行政机关的义务，具有公法的性质，并受制于公法下的特定限制。只有当它在民事领域具有某些民事权利属性时，才能符合物权法对使用权的定义”。其次，这种权利不能简单地被归类为民法下的使用权，也不能被认为是既定且稳定的财产权。在许多情况下，它是一种未确认和不稳定的权利，可能随时受到限制，因为资源具有公共性质或为了满足公共利益的需要。因此，尽管它具有一定的经济价值，但它与一般财产权（如土地使用权证书、采矿权证书）有着显著区别，不能自由抵押、转让或出租，也不会成为行政机关或法院的强制执行对象。权利的转让或设立抵押权需要行政机关的同意。即使允许设立抵押权或对其执行，对抵押权的实现或相关的执行行为也将受到适当限制，对于公共资源特许权的转让必须不得中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 98 通过抵押权的执行来规避限制。第三，这种权利具有一定的义务性质。作为对公共资源的独占性商业利用形式，公共资源的特许使用不仅无法为公众提供服务，还可能对某些公共利益造成一定损害，如产生邻避效应、增加环境负担、加重周边市政道路的负担等，所以在行使公共资源特许使用权时，权利人也需要根据法律或协议承担相应的义务，例如支付补偿费用或按照国家或行政合同要求提供广泛且持续的服务。当权利人未能按照约定履行这些义务时，行政主管机关可能会限制甚至终止其行使权利。如闲置土地的处理上，如果受让人未能履行法律或出让合同相关义务，行政机关将不得批准受让人的土地使用权利转让。3 国有土地使用权转让应当收到的限制 3.1 国家拥有优先回购权 为确保公共资源的合理利用并实现公共福利目标，国家拥有优先回购权以维护权属人的利益。在这方面，法院不得通过司法拍卖处置公共资源使用权特许权，而是应该由负责公共资源管理的相关职能部门行使优先回购权。这是因为公共资源所有权和收益都归属于国家，所以比如在国有土地使用权的出让合同中，国家有权终止合同，或者在一定的条件下行使优先回购权。这类合同一般具有行政行为的特点，属于行政合同范畴，所以自然资源部门在行使优先回购国有土地使用权的权利可以有效在一定程度上阻止司法拍卖的开展，维护国家利益。换言之，法院也不能直接对国有土地使用权进行司法拍卖，而应向自然资源部门提出司法建议，以行使重新收购或优先回购权。3.2 取得公共资源主管部门同意后方可进行司法拍卖 在权利人转让公共资源使用权特许权或其通过法院进行司法拍卖之前，必须获得有权的公共资源管理部门的同意。这是由以下原因所致：（1）公共资源使用权特许权的设立通常基于行政机关的行政裁量权。其内容、范围和限制取决于对权利人状况以及特许权对公共利益的影响等各种因素的综合考虑。为了确保实现行政目标和政策的落实，有必要由有权的公共资源管理部门对潜在的权利继任人的资格进行事先审查。（2）有权的公共资源管理部门在公共资源使用权特许权中扮演出租人的角色，而特许权人类似于承租人。根据合同法的规定，权利人转让公共资源使用权特许权也应获得有权的公共资源管理部门的同意。（3）公共资源使用权特许权主要代表一种公法权利，对应于公共资源管理主管部门的义务，所以要取得主管部门的同意后才可以进行司法拍卖。比如在权利人转让国有土地使用权或其通过法院进行司法拍卖之前，必须经过自然资源部门的允许。（4）公共资源使用权特许权如国有土地使用权是通过行政行为、行政协议等方式创设的。根据行政行为、行政协议等对当事方及法院的约束力理论，无论是法院对公共资源使用权特许权进行司法拍卖还是权利人转让特许权，都必须获得有权的公共资源管理部门的同意，不能无视行政行为或行政协议的约束。可能有人认为行政协议是相对性的，只对当事方具有约束力而不对法院具有约束力。然而，这个观点是无效的。例如，如国有土地使用权出让合同明确规定，受让人若无法履行出让合同的相关义务及约定时，自然资源部门有权收回该国有土地使用权。如司法部门无视上述相关约定及义务约束，直接对原受让人的国有土地使用权进行司法拍卖，这涉及到阻碍行政目标的实现。3.3 受让人应满足原权利人的资质要求 原权利人与负责该项许使用权的公共资源管理部门之间形成的法律关系，属于公法范畴。原权利人之所以能享有公共资源使用权特许权，是基于其具备履行公法或行政合同下义务的能力，且签订了相关的义务合同。因此，在转让公共资源使用权特许权时，有必要要求新的受让人符合原权利人的资格要求，并经由有权的公共资源管理部门的审查，从而确保受让人具备履行相关的行政法律义务的能力。4 国有土地使用权司法拍卖的相关规范路径（1）国家应设立土地出让合同保留优先回购权条款，以确保国家享有优先回购权。前文已说明土地出让合同属于行政行为和行政合同中的一种，对法院具有构成要件效力，所以自然资源部门可以在执行优先回购建设用地使用权条款或国家收回时，优先于法院的司法拍卖。基于此建议，司法部门（法制办）应与法院、自然资源等部门协调，进一步研究该方向的可行性。（2）加强涉地司法处置工作的衔接。前文已强调中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 99 在司法拍卖公共资源特许使用权前应取得公共资源主管部门的同意的必要性。基于此建议，可考虑协调法院部门，建立必要的沟通协调机制：在强制执行或通过诉讼程序实现抵押权的情况下，对涉及产业项目土地使用权进行拍卖或其他变现方式时，法院应征求投资促进、科技、工业和信息化、自然资源、生态环境、民营经济和企业服务、市场监督、城市管理综合执法、行政审批、重点项目办、税务等部门的意见。上述部门应对拟拍卖转让土地的权利状况、出让合同（划拨决定书）等用地批准文件约定的权利义务、受让条件、准入条件、投入产出情况等进行审核把关，提前明确处置用地规划和产业约束条件，以确保符合开发区产业政策。（3）中短期内，可推动国有企业参与二级市场司法拍卖。结合拟拍卖土地的情况、区位以及当前和未来可调整的用地性质等因素，可测算并提出参与司法竞拍的控制指导价。在控制指导价范围内，授权区属国有企业拥有一定的自主权，参与司法拍卖，以提高其在市场竞争中的灵活性和竞争力。同时，需要加强监管，确保国有资产的增值和保值。（4）从长远来看，为了构建现代土地市场体系，探索建立公开透明、产权清晰、市场定价、监管到位、交易安全的土地二级市场，促进土地一级市场和二级市场的协调有序发展。同时，推广在线交易平台和信息系统，以维护一级土地市场的正常秩序。另一方面，完善土地市场的信用体系对于确保转让合同中规定的权利和义务的有效转移至关重要，同时加强对受让方履行合同义务、投资和建设协议的审查和监督。具体措施包括：建立明确经营范围的公开市场交易平台。该平台应整合线上线下功能，成为信息交流、数据采集、市场分析、政策咨询、资源交易的枢纽。出台地方管理办法，明确交易规则、方式和程序，这些措施应该为二级市场的交易提供明确的指导和规定。它们将成为确保土地交易透明度、公平性和效率的框架，这涉及对分配决策的执行情况进行全面审查，确保交易的合法合规性。加强对划拨土地使用权出让的监管和交易后监管，对于维护二级市场的诚信至关重要。研究制定标准化合同模板，规范交易行为，促进交易与不动产登记的衔接。建立土地使用权转让、租赁、抵押等标准化合同范本，为交易顺畅高效提供坚实基础。此外，加强土地交易平台与不动产登记信息平台的协同，对于信息交换和共享也具有重要意义。加强各部门信息共享，形成监管合力。在土地流转方面，严格管理低效用地产权流转，禁止企业私自将土地使用权作价入股；对低效产业用地涉及的违法违规行为，由相关主管部门加强监管，开展联合执法；加强不动产登记、股权转让登记等环节管控，禁止低效产业以各种形式违规违约转让。这将有利于二级市场的健康发展，防止隐性交易行为，最终实现土地资源的优化配置。强化供后监管，建设信息共享与诚信监管体系。依托于相关信息平台，将工业用地的经济、社会、环境指标以及土地利用条件、利用绩效等履约情况纳入共享平台，通过多部门信息共享、协同管理，建立动态实施的监管管理机制，实现全程一体化管理。探索诚信异常企业信息管理机制，由相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面，对列入名单的企业加强监管，并按照合同约定追究违约责任。5 结语 土地二级市场的健康发展，对于地方经济社会的高质量发展具有重要的意见，也是促进土地集约节约的应有之义，政府要适度介入并引导这一过程，无形的手与有形的手相结合，既充当公共服务的提供者，又履行市场秩序监管者的职责，同时还是全民所有资产的持有者代表。此外，政府的介入应确保市场的顺畅运行以及土地一、二级市场的健康发展。参考文献 1柴铎,徐晓明,林梦柔.国有建设用地使用权配置体系：权 能、特 征 与 适 用 场 景 J.城 市 问题,2022,321(4):4-13.2卢为民.我国土地二级市场存在的问题及其规范路径J.城市问题,2015,236(3):31-36.3孙天承,许亥隆.“公序”视角下不动产司法拍卖“包税条款”效力探析J.税务研究,2022,453(10):83-88.4刘威威,吉洪斌,邓敖.关于一起司法拍卖土地涉税案件的启示J.税务研究,2023,459(4):93-96.5百晓锋.论拍卖成交裁定的物权变动效力J.法律科学(西北政法大学学报),2021,39(5):190-200.