论我国政府绩效审计及其效应.doc

摘要政府绩效审计工作，是随着我国公共财政体制改革不断深入，财政支出向教育、医疗、养老等民生问题倾斜，支出总额不断扩大等客观现实下，各级人大和社会公众更加关注公共财政的支出情况，以对政府及各隶属部门、事业单位支配的财政资金经济性、效率性、效果性进行评价而产生的。实践证明，政府绩效审计在促进政府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥着巨大作用。当前，绩效审计作为现代审计发展的新阶段，已成为世界审计主流，并已在中国起步、发展，但在绩效审计理论研究和实践应用方面与其他国家开展得较成熟的绩效审计相比，还有较大差距。关键词 绩效审计；制约因素；对策目 录一、绩效审计的含义4二、我国政府绩效审计的制约因素4(一)审计人员素质偏低，难以胜任绩效审计工作4（二）审计管理体制不顺5(三)政府绩效审计还没有明确适用的绩效标准及缺少立法支持5（四）审计信息透明度不高6(五)政府绩效审计的基础比较薄弱6三、解决我国政府绩效审计问题的对策建议6(一)提高审计工作者认识和业务水平与技能6(二) 明确适用的绩效标准及立绩效审计的法律、法规依据7(三)重视审计管理体制框架落实的组织保证和业绩考核，从制度上保证审计管理工作的连续性8(四)积极促进政府管理水平的提高9四、结论9参考文献：10一、绩效审计的含义绩效审计又称为“3E”审计，即是独立的审计机构和审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评价，提出改进意见。可见，政府绩效审计是针对政府各部门支出计划的可行性、执行的效益性进行监督评价，及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，促进政府科学管理，提高公共财政支出效果。绩效审计是现代审计发展的必然趋势。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转，审计工作的重心必然要从真实、合法性审计转移到绩效审计上来，绩效审计是现代审计的核心内容，也是审计事业谋求自身发展的重要途径。政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行监督与评价。二、我国政府绩效审计的制约因素(一)审计人员素质偏低，难以胜任绩效审计工作由于政府绩效审计范围广泛，审计标准、方法多样，审计结论具有建设性等，所以政府绩效审计的实施，对我国审计人员的素质有较高的要求：（1）较高的审计技术水平。（2）较高的专业水平。（3）较广泛的知识面，包括丰富的管理知识和相关法律知识。（4）较高的理解能力、分析能力、判断能力以及创造性思维能力。（5）一定的社、会生活经验，具有良好的工作作风。但是目前我国审计队伍的结构和素质尚未达到上述的要求。具体表现如下：一是国家审计机关的人员结构不合理，突出表现在目前的审计人员主要是“财会型”人员。现在大部分的审计机构拥有一定数量的审计、财务、和会计人才，而其他的工程经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。从世界各国的政府绩效审计实践来看，各国大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为典型的就是美国。美国会计总署由工作人员5200人左右，其中除约2500人的会计是以外，还有约1500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。我国的政府绩效审计有这比西方各国更加广泛的审计领域，实现审计人员结构的多元化也就显得更为迫切。二是我国审计人员知识更新不够,水平有待提高难度。我国现有审计人员在知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求存在较大差距：（1）审计实务知识较多，而理论基础薄弱。目前的审计人员普遍缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对于经营管理知识不甚了解。（2）对传统审计技术较熟悉，对现代审计技术比较陌生。如归于计算机运用等不甚精通。（3）现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强。部分人员的政策理解水平、业务技能较低。这些都会直接影响着政府绩效审计的效果。（二）审计管理体制不顺 我国审计法明确规定:国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以上一级审计机关领导为主。这种审计的双重领导管理体制,从委托者、被审计者及审计者的关系看,作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导,具有同一隶属关系和共同利益,这种政府自己使用公共财产并审查自己的关系,无法有效地保障审计机关的独立性。我国从西周以来审计的独立性就不是很强，审计机关是本级人民政府的组成部门，加上中国是一个典型的“人情”社会，大家“低头不见抬头见”，以和为贵、以情为重的传统观念历史悠久、根深蒂固从而影响了审计执法的严肃性，被审计单位法制观念淡薄，而且有时候审计查出的问题，往往在本级政府内部就消化了。在实际工作中,由于各级审计机关的人权、财权主要在同级政府,上一级审计机关的业务领导作用往往被同级政府弱化,当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时,审计处理触及到地方局部利益时,审计机关和审计人员往往受到同级地方政府的干预,难以做到客观、公正,例如同级审计机关审计同级财政部门时,由于财政部门背后是同级地方政府,而同级地方政府又是审计机关的领导部门,加之同级审计机关作为地方政府的职能部门,经费直接来源于同级财政部门,所以审计机关审计同级财政时,一旦遇到利益攸关的敏感问题,有时只得迁就变通,而无法真正实现对同级政府的经济监督。(三)政府绩效审计还没有明确适用的绩效标准及缺少立法支持绩效标准是指在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准。他是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，但使用非强制性标准就会有一定的困难。因为一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。自我国加入WTO以来，对如何实施绩效审计，没有一个比较系统的、完整的具有战略性、宏观性的思路。尽管2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了关于修改中华人民共和国审计法的决定，但是，修订以后的审计法未能给政府绩效审计提供法律上的有力支持。例如，审计法修改几乎没有涉及审计体制问题。虽然新的审计法在第十五条中规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”根据审计法的第十五条种的规定，审计机关缺失独立性、强制措施弱化、经费严重不足、人员严重短缺等困局。（四）审计信息透明度不高随着民主政治的发展，人民群众对政府和企业单位信息知情权的呼声越来越高。但是，目前有关绩效审计信息公开方面的法律法规不够健全，规定不够具体，不利于操作。国家审计准则仅在第五章第四节中用6个条款对审计结果依法公告，审计结果公告信息内容、约束情形、承办单位、批准程序等做了原则性规定，由于强制性不强，缺乏操作性，审计结果公告进展缓慢。从审计署2003年2010年对外发布的51项审计结果公告显示，以绩效审计为主或涉及相关内容的审计公告只有12项，占比不到36%，其中2006年2008年每年各3项，2009年6项，2010年3项。而2011年到2012年有关的绩效审计内容也是寥寥无几。由此不难看出，对人民群众关心的绩效审计结果公告的增多同比例增长，且披露内容单一，披露相关内容多为公共投资绩效审计和环境绩效审计。(五)政府绩效审计的基础比较薄弱高质量的会计信息为审计机关提供良好的社会环境。然而，目前我国多数被审计单位管理不完善，会计核算的基础工作不到位，统计、会计数据不真实，违纪违法事件常有发生，极大地牵扯了审计机关的力量，会计工作的基础性作用没有实现。除此之外，政府绩效审计所考核的指标体系不完善，审计依据配套性也不健全，给开展绩效审计带来了很大难度，限制了绩效审计发展。开展政府绩效审计有几个重要的前提条件：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。政府绩效审计的结果不能很好地利用和执行，经常出现“屡审屡犯，屡犯屡审”的怪圈。于是，政府绩效审计成为行政事业单位每年必须应对、但又不被重视的一个形式，审计工作主要关注的仍是真实性和合规性，对整个业务活动的经济性、效率性和效果性则关注不够。三、解决我国政府绩效审计问题的对策建议(一)提高审计工作者认识和业务水平与技能 审计机关要多种渠道广泛宣传绩效审计，组织业务培训，很多审计人员的知识面比较狭窄，绩效审计的开展对现有的审计人员来说，是一个很大的挑战，不仅是业务能力上的挑战，更是审计思维转变的挑战，它需要审计人员在牢固掌握本专业的知识的同时，还需要多方面的学习一些非专业的知识，要有财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术，树立和培养创新意识和创新能力，满足我国绩效审计的需要。在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。要进行政府环境培训，使审计人员深刻了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。更要实行某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。同时要运用科学的审计方法，比较常用的绩效审计具体操作方法包括：文件查阅、文件审阅、访谈、二手资料的评价和使用、调查、现场走访、观察、比较、个案材料、借鉴、分析、统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制/运营模式分析、咨询、抽查、财务审计、科学实验等。由于绩效审计工作自身的复杂性和多样性，由于绩效审计工作自身的复杂性和多样性，绩效审计的方法要体现几个特点：第一，一般性和多样性的统一。绩效审计的对象多种多样，几乎不受条件和环境限制，涉及与政府有关的各个方面，并且目的各不相同，所以使用一种固定的审计方法来完成不同的绩效审计项目是不可能的。因此，必须对不同的审计对象和目的采用不同的分析方法。第二，与其他学科相结。审计是一门边缘学科，其自身的发展总是和其他学科融合在一起的，包括方法体系。审计自始至终都是依附于其他项目和学科上的，具有很强的从属性。绩效审计方法的选择则更加外向化，不再拘泥于传统的财务收支审计方法。其他学科或政府部门使用的评价、调查、研究方法都可以在绩效审计中使用。总之，凡是有利于绩效审计开展的方法都应归入绩效审计的方法体系。第三，各种审计方法综合运用。由于绩效审计具有复杂性、广泛性的特点，审计过程中往往是多种方法交叉使用或同时使用，以取得更好的成效。第四，审计查处与分析促进相结合。揭示查处是手段，促进发展是目的。审计人员要加强学习，提高理论素质和业务水平，增强政府绩效审计能力;考虑到现有审计人员知识结构单一的实际情况，在现阶段还可以借用民间审计、内部审计或其他专业人才的力量，以适应绩效审计。(二) 明确适用的绩效标准及立绩效审计的法律、法规依据绩效审计有三个基本要素：衡量项目的成败；检查成败的原因；提出今后改进建议。根据最高审计机关国际组织项目评估的审计和评价可以分成合规性审计、经济性审计、效率性审计、对政策一致性的评价、对政策影响的评价、对政策效果性的评价和对因果关系的分析。开展具有中国特色的绩效审计。我国的绩效审计应当包括：政策评估、决策审查、管理审计、直接经济效益的审核和整个社会效益的评价。效益审计是评价效益，理所当然要有一个公认、科学的评价标准。现在最重要的是制定统一的普遍适用的效益审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，逐步建立健全评价体系。政府绩效审计法律体制改革的基本原则应该是：立足我国国情，借鉴西方成功的经验，逐步建立一种与时俱进的、能够真正为政府绩效审计提供法律支持的法律体系框架。因此，完善政府绩效审计的法制建设，必须考虑我国建立市场经济体制的一般要求，从我国国情出发，吸收国外成功的立法经验，进行法律体制创新。此外，政府绩效审计立法应该遵循公开原则，是指将政府绩效审计的审计结果按国家规定的程序通过新闻媒体予以公布，即广泛接受社会媒体的意见及监督，体现民意。法律依据是开展绩效审计关键的一面，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。要适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目，继续推进绩效审计的探索工作。选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。在未来的几年时间里，我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。(三)重视审计管理体制框架落实的组织保证和业绩考核，从制度上保证审计管理工作的连续性五年规划实施以来，规划中的许多重要内容，如“两个并重”、“三项基础工作”、审计公告、改进审计管理和整合审计资源得到了切实有效的落实，取得了显着成果，使五年规划真正成为指导审计工作发展全局的纲领性文件。但也应看到，规划的实施过程中还缺乏相应的组织保证(没有明确监督规划实施的机构)和对实施效果的业绩考核制度。规划实施的效果更多地得益于领导的重视与决心，得益于全体审计人员的共识与行为，人治的特征较为明显。从审计工作发展和管理的长远看，这种制度的缺失很难保证管理工作的连续性。为此，必须重视审计管理制度框架落实的组织保证和业绩考核。一方面，审计署应建立相关机构，或将职责明确给某一部门，由其负责规划执行情况的年度回顾和总结，协调审计管理制度框架中各项计划任务的界定与衔接。另一方面，要在关注审计业务本身绩效考核的基础上，重视和关注对战略计划和各项审计管理计划实施过程中的业绩考核。(四)积极促进政府管理水平的提高绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是政府及其部门应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的工作责任目标，需要政府管理水平发展到一定程度之后才能实现。职能进行转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建立责任政府。责任政府的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过绩效审计揭示政府在预算管理、投资项目管理、专项资金使用管理中存在的共性问题，促进其完善制度;通过专项审计调查对政府活动进行评估，评价政府决策的科学性，揭露政府活动中的管理缺陷，从而促进政府改善管理;通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供基础，促进政府部门和公共单位责任制的建立。四、结论实践证明，政府绩效审计是一种科学的审计控制模式，是公共受托经济责任的体现。开展绩效审计，是政府审计发展的新阶段，是深化政府行政体制改革，促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。因此，在现有审计体制下，必须积极探索，积累经验，找好政府绩效审计的切入点，积极借鉴外国成功做法，并结合我国的实际国情，探索中国特色的政府绩效审计模式。参考文献：1吴少贝.我国政府绩效审计准则的构建初探J.中国总会计师，2008，（2）。 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