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水利发展研究第 卷 年第 期 朱亚东 关于水利工程维修养护项目管理的探讨 水利发展研究 ():():关于水利工程维修养护项目管理的探讨朱 亚 东(江苏省镇江市长江河道管理处 江苏 镇江)摘要:水利工程维修养护项目管理政策性、专业性强 文章结合近年水闸工程维修养护项目管理情况 梳理当前存在的主要问题 从项目招标、监管和经费结算、资金绩效评价、结余资金管理等方面分别提出了相应对策 对规范、改革、完善维修养护项目管理作了初步探讨关键词:水利工程 维修养护 项目管理 预算资金 招标 政府采购 江苏省镇江市:/开放科学(资源服务)标识码():中图分类号:()文献标识码:文章编号:()():收稿日期:作者简介:朱亚东()男 高级工程师 :引言水利工程维修养护是水利工程管理的重要内容 是水利工程功用发挥及延长使用寿命的重要途径 本文结合水闸工程维修养护项目管理实践和 江 苏 省、镇江市地方、行业管理等要求 就水利工程维修养护项目相关管理作一初步探讨维修养护项目管理存在的主要问题 过度招标选择维修养护项目实施单位江苏省水利厅江苏省省级水利工程维修养护工程管理 项目管理卡(试行)(苏水管 号)明确规定维修养护项目实行公开采购制 对于对外委托实施的维修养护项目要求采用公开招标、竞争性谈判、公开比价等方式 江苏省水利厅江苏省水利工程运行养护市场管理暂行办法(苏水管 号 年 月已废止)规定养护修理项目招标的规模标准为单项合同额在 万元以上的养护修理项目 对照 年国家发展和改革委员会发布的必须招标的工程项目规定(国家发展和改革委员会令第 号)维修养护项目属于规定范围内的项目 但项目规模一般达不到规定的必须招标的标准 镇江市财政局关于做好 年市级政府采购预算和执行工作的通知(镇财采号)规定 使用财政性资金采购单项或同批次预算金额 万元(含)以上服务和 万元(含)以上的工程项目均应依法实施政府采购 集中采购目录以外且分散采购限额标准以下的采购项目 不执行政府采购法规定的方式和程序 由采购人按照相关预算支出管理规定和本单位内控制度自行组织实施镇江市水利局关于进一步规范我市水利工程招标投标管理工作的指导意见(镇水发 号)规定 工程项目投资低于 万元时项目建设单位应采用竞争性谈判方式确定项目实施单位各主管部门从各自角度制定、理解并执行成文或不成文规定 实际工作中 为顺利结付、验收投资几万元甚至几千元的工程都采用竞争性谈判方式确定项目实施单位 单个水管单位的维修养护项目被要求按专业分类招标 导致标的小、标段多过度招标 不但使单个项目实施效率低、预算资金使用效率低 还会助长形式主义、弄虚作假、不担当走程序等现象 镇水发 号文虽也鼓励建设单位将未达到公开招标规模的项目 按就近、同类的原则打捆后进行公开招标 但实务中非政府采购工程与政府采购工程、不同经费渠道或不同闸站的项目无法打捆 专项资金以单个项目作为基本管理对象 打捆招标时既要设置打捆招标控制价 又要按批准核定经费明确打捆所含单个项目的招标控制价 维修养护项目实施单位存在挂靠、转包现象违法分包、非法转包是工程领域的顽症 维修养护项目本身标的小、专业工种繁多、施工情况复杂 有时还存在较大技术风险和安全风险 市场竞争总体非常充分 且目前采用最多的政府采购竞争性谈判只能依据报价最低的原则确定成交人 实际利润较低 因此难以吸引有实力的专业技术强的公司来投标竞标 真正有实力的专业资质单位即使参与竞标成功 也根本不太可能按承诺真正组织进场施工 形成事实上的挂靠、转包 实务中 标的较小的常规维修养护项目有时不敢预设专业资质要求 只查看营业范围、营业内容 这又给维修养护项目安全管理和质量管理埋下隐患 维修养护项目经费问题较多 维修养护项目经费不能满足维修养护要求依据维修养护定额编制、审核项目预算 标准偏低 准确性差 常常不能满足实际需要 当前水利工程维修养护工作侧重于查漏补缺 相关单位出于对资金、效率等方面的考虑 过于重视问题的表面现象 而不注重解决问题的根源 水闸运行管理缺乏稳定经费来源 年水利部组织的水闸安全运行专项检查的水闸中 座水闸(占比 )工程实体存在安全问题 座水闸(占比 )工程实体存在严重问题 影响工程正常运行 被调查水闸中有 无法正常发挥效益日常养护是工程正常运行的保证 不是阶段性、一次性工作 而是贯穿于运行管理全过程的一项长效基础性工作 需要定期做、经常做、随时做 但苏水管 号文、江苏省财政厅和水利厅发布的江苏省省级水利发展资金管理办法(苏财规 号)等规定 养护项目也实行实施方案审批制 且江苏省水利厅江苏省水利工程维修养护及防汛防旱专项资金财务管理办法(苏水财 号)还规定 专项资金实行先下达后实施 在项目经费通知下达前已实施的项目和发生的支出不得列入专项资金项目支出 维修养护项目管理其他费用实际列支困难依据江苏省水利厅江苏省省级水利工程维修项目实施方案管理办法(试行)(苏水管号)项目管理单位可以邀请或委托具有相应设计资质的单位参与或承担实施方案的编制 依据江苏省财政厅和水利厅江苏省省级水利工程维修养护专项资金管理办法(苏财规 号)专项资金使用包括必要的建设管理、设计、监理等支出但相关费用严格按照江苏省水利工程养护修理预算定额等相关规定提取支出 苏财规 号水利发展研究第 卷 年第 期 文规定县级可按照从严从紧的原则 在符合相关定额和预算管理规定的范围内 按照不超过 的比例据实列支设计、监理、招标等费用 但具体到某个维修养护项目 定额测算费用很低 且若最终未获批准 前期费用根本无法结付 即便项目获批前期费用也多是在项目被批准前实际发生的 按规定也不能列支 维修养护项目经费无法按实结算以 年镇江市级政府采购项目“谏壁节制闸长江侧引河东岸堤防植物防护项目”为例 其下达经费和审批实施方案时核定的经费均为 万元政府采购竞争性谈判成交价为 万元并据此签订了固定单价合同 但工程结算价为 万元(工程量增减引起结算价调整)在按相关主管部门要求及合同文件约定完善了补充合同的情况下 市级财政结算中心最终还只是同意按合同签约价支付了 万元 不区分合同性质 坚持认为只要结算价超过签约合同价就要签订补充合同并需报批 甚至坚持认为政府采购工程项目只能签订总价合同 这些显然混淆了工程变更与工程量调整、单价合同和总价合同 也事实上否定了承发包双方依法签订的有效合同 维修养护项目资金结付难题较多目前维修养护项目经费计划的下达时间依然较迟 实施方案编制、审批需要的时间通常较长 实际施工工期紧张、内容繁杂 还特别受防汛或水位或气象灾害等影响 因此项目有时根本无法如期全部完工 当然 也有承包人自身原因造成工期延误的情况 实务中 项目完工后还需要整编资料、编制与审核结算 根据苏水管 号文、江苏省水利厅江苏省省级水利工程维修养护项目管理办法(苏水管 号)等规定 还必须报请上级主管部门组织开展竣工决算审计和竣工验收其时间往往具有不确定性 另外 还得按规定预留质量保证金 因此 项目资金常常无法按财政部门实际要求的规定限期全部结付 江苏省财政厅关于做好政府采购支持企业发展有关事项的通知(苏财购 号)要求采购人应当自收到发票后 日内将资金支付到合同约定的供应商账户实务中 工程款支付逐级多头审批流程长、耗时多 如镇江市政府采购项目 在财政结算中心直接支付 而非政府采购项目 在通过镇江市市直水利系统 财 务 结 算 中 心 审 核 后 方 可 支 付 苏 财 购 号文还规定政府采购货物和服务的预付款原则上不低于合同金额的 实务中常只要求支付预付款、却不要求提供支付担保 若项目资金分批下达或跨年度结转 项目完工了 资金可能还没有到位(如 年省级资金维修项目“谏壁节制闸长江侧西岸块石护坡及附属管理设施维修项目”)维修养护项目实行预算管理 项目管理单位又必须按财政部门资金支付序时进度要求向项目实施单位拨款 致使部分维修养护考核执行不到位 维修养护质量一般 加快资金支付进度的前提是满足合同约定支付条件 工程款支付本来是项目管控的非常有效手段之一 在项目原本就没有按要求全部完工、更谈不上通过审计和验收的情况下 只是为了按财政部门要求完成全部资金结付 避免项目资金被收回 避免影响资金绩效评价和来年维修养护资金申请 项目管理单位不得不完全无视现行法律法规、部门规章、行业管理规定和双方合同约定而提前办理资金结付 同时又要求项目实施单位向项目管理单位提供等额担保 或错误理解“履约保证保险”“质量保证金保险”并以此为不当支付提供“担保”以上这些 实际严重影响了专项资金使用的真实性、准确性、安全性 也实际大大降低了未完项目管控的有效性 增加了未完项目结算、验收风险 维修养护项目实施管理水平不高基层水管单位管理能力和技术力量薄弱 水闸运行管理人员不足 专业化水平低 目前维修养护项目多由水管单位负责管理 运行管理人员总体项目管理专业水平不够 方案设计不专业且深度不够、预算不精准、清单不规范、现场管理粗放 另外 水管单位在维修养护的同时还要保运行 也使得其不具备充足的时间和精力去监督 即使项目委托专业监理公司监管 但因维修养护内容涉及专业面广、施工地点较分散、监理费用较少 监理人员难以对维修养护施工全过程进行监管 存在监管不到位现象解决对策和措施 打捆招标统一组织实施维修养护项目参考财政部组织实施的批量集中采购和协议供工程管理 货的运行模式 尝试将分散的采购项目集中起来委托集中实施公开招标 改变维修养护项目资金目前一对一下达到水管单位、分散建设管理的做法 维修养护项目主管部门担当作为 将某一辖区内同批次同类经费维修养护项目打捆下达、按实际所需专业资质情况分门别类集中招标、统一管理可引进项目代建制、监理制 充分发挥市场机制在维修养护项目资源配置中的决定性作用 充分发挥水管单位独立监管作用 打捆招标也可仅改变工程施工方的选择方式 不改变各水管单位原应承担的管理责任和职能 对达不到中华人民共和国招标投标法规定的必须招标、规模标准又在政府采购限额标准以上的项目 应尽可能采用效率较高的非招标方式 但不宜规定或实际要求必须依据报价最低的原则确定成交供应商 创新维修养护项目监管机制应按党中央、国务院深化“放管服”改革要求从事前审批转向事中事后监管 在不打捆招标的情况下 应该全面落实维修养护项目管理单位作为招标人的主体责任 做到责权对等一致、内控管理规范 对于目录范围外也没有达到限额标准以上的采购项目应简易操作 应该缩小政府采购目录范围、提高政府采购限额标准、减少事前审批 实际加强对成交供应商监督与考核 在依法依规加大监管问责的同时 健全激励机制和容错纠错机制 鼓励担当作为 减少过度招标 养护项目应该允许水管单位“先建后报”优化维修养护项目政府采购优化政府采购 减少招标 镇江市服务类和工程类政府采购限额标准已分别从 年的 万元、万元提高到 万元、万元 稳定预算保障 对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目 如每年必须开展的安全监测项目和相对固定的年度养护项目 可依据财政部政府购买服务管理办法(财政部令第 号)第二十四条规定签订履行期限不超过 年的政府购买服务合同 结合水利工程及其维修养护项目特点设计合法合规合情合理的政府采购预算、计划等管理制度 优化简化程序 固定单价合同项目应依法依规依约结算维修工程量调整的情况常见 难以完全避免政府采购维修项目部分工程量的调整并不应是中华人民共和国政府采购法第四十九条所称的需追加与合同标的相同的工程的情况 况且结算工程量实际有增也有减 第四十九条规定可以协商签订补充合同 其充分说明签订补充合同并不是强制要求、更不是只要增加工程量就须报批依据苏水财 号文 预算价格的组成一般采用工程量清单格式 依据建设工程工程量清单计价规范()第 款、第 款等规定 一般应当采用单价合同 且不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及范围 苏水财 号文规定 确需调增单项结算价格、工程量或合同总价的 必须由工程技术人员提供调整的书面资料 经单位领导集体研究后确定 并形成书面纪要 由此可见 一般情况下应采用固定单价合同 且不应将一定范围内的工程量增减视为工程项目的变更 应按实结算固定单价合同工程 改进未完维修养护项目资金考核管理依据苏水财 号文、苏水管号文规定 应当当年实施完成专项资金 对当年未完成实施又未提出书面申请调整的项目 省财政将收回项目资金 督查项目资金使用、盘活财政存量资金 不应只是催着完工、逼着支付 财政预算资金管理有其法定性和严肃性 但也应考虑维修养护项目的特殊性及具体项目实际情况 保持财政预算资金管理要求与相关法律法规的协调统一 应坚持法治思维、系统思维 兼顾项目质量第一、资金安全第一 即使严格要求必须进行项目调整或延期申请 也应简化程序、方便操作、高效审批 规范维修养护项目结余资金管理中华人民共和国政府采购法 第四十九条规定追加工程要与合同标的相同且所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的 苏财规 号文规定结余资金必须经审批后用于实施与原有项目施工内容相同或相关的新增项目 苏财规 号文规定结转结余的资金按照中华人民共和国预算法和其他有关结转结余资金管理的相关规定处理 实务中 建议维修项目结余资金由财政部门一律全部收回 养护项目结余资金可跨年结转以避免突击、低质使用结语水利工程维修养护项目管理政策性、专业性强水利发展研究第 卷 年第 期 应该坚持问题导向 坚持“放管服”方向和实事求是原则 依法依规加快规范、改革、完善水利工程维修养护项目管理参考文献:刘远军 边苏雷 孟昭瑞 等 沂沭泗局直管水利工程维修养护市场化试点实践与思考 治淮():苗立峰 张继真 王磊 水利工程维修养护问题浅探 水利建设与管理 ():李双乐 水利工程维修养护现状及建议浅谈 海河水利():马福恒 谈叶飞 王国利 水闸运行现状及管理能力提升对策 中国水利():郭修志 刘慧 孙康 海委直属水利工程维修养护监管存在问题及对策 海河水利():冯方超 水利工程维修养护资金使用管理存在问题浅析及对策初探 江苏水利():姜爱华 李镕辰 “放管服”背景下健全政府采购监督管理机制的思考 财政监督():(责任编辑陈海燕)