构建全域党建型新型社区治理的路径抉择.pdf

146 基 层 区域治理 THE BASIC LEVEL 构建全域党建型新型社区治理 的路径抉择 徐学英，董洪清，吴成茂，谢正友 西昌学院 摘要：党建引领既是圆满完成脱贫攻坚任务的制胜法宝，也是新时期巩固和拓展脱贫攻坚成果同实现乡村全面振兴有效衔接的根本遵循。农村基层治理是国家治理的基石，作为脱贫攻坚成果的标志和缩影的易地扶贫搬迁工程的集中安置点，因其搬迁规模巨大，面临的新旧问题多，必须一以贯之地强化党对后续治理的绝对领导，实施全域党建型的治理模式。关键词：全域党建；新型社区；社区治理 中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)25-0146-03 作者简介：徐学英，生于 1981 年，女，硕士，副教授，研究方向为思想政治教育及公共政策。基金项目：1、四川民族山地经济发展研究中心项目乡村振兴战略背景下凉山彝区易地扶贫搬迁后社会治理体系研究（项目编号：SDJJ202118)阶段性成果；2、2022 年大学生创新创业训练计划国家级项目大数据背景下凉山新型社区治理和服务创新体系研究阶段性成果。全域党建是相对于传统建制性党建的一种新模式，是在坚持和完善建制性党组织的组织制度和组织功能基础上，形成各级各类党组织全面参与、全民协同共建的全程、全域、全覆盖的统筹治理格局。在脱贫攻坚战中坚持党的领导，强化组织保证1,易地扶贫搬迁让所有建档立卡贫困群众的生活条件发生了历史性蜕变，但也面临新旧问题叠加的局面，甚至会给后续治理带来严峻挑战，尤其是 800 人及以上的集中安置区（以下简称：新型社区）的治理问题，其敏感性强、影响因素复杂、涉及民生问题多，为了避免易地扶贫搬迁昙花一现，必须做到未雨绸缪，持续做好“易地扶贫搬迁工作后半篇文章”，否则会大大削弱易地扶贫搬迁的效果。一、新型社区治理及其特点“社区”概念是由德国社会学家斐迪南滕尼斯（Ferdinand Tnnies，1855-1936）在其著作共同体与社会（Gemeinschaft and Gesllschaft，1887）中首次提出的。滕尼斯将社区定义为“一个通过血缘、地缘与邻里关系建立起来的社会共同体”。“共同体”是以共同意识为推动，基于地缘、血缘关系所形成的群体，而“社会”则是一种以契约关系与利益为基础的组织形式。随着社会的发展，社区所具有的“共同体”的属性必然会被“社会性”取代。我国的社区研究基本上承袭了美国的学术思想，20世 纪 30 年 代 费 孝 通 将 社 区（community）概念引入国内，“社区是聚集在同一地域里的若干社会群体或社会组织，所形成的互相关联的集体”2。我国民政部出台的文件中，将社区界定为生活在一定地理范围的人们所组成的生活共同体。现今，社区的概念尚存分歧。从总体来看，大多学者的观点都强调了社区所具有的“地理区位性”与“社会性”。新型社区是由若干行政村或者由政府引导工程移民、水库移民、易地扶贫搬迁移民等合并在一起，统一规划、统一建设，或者是由一个行政村建设而成的社区。从目前情况看，其运行模式主要有政府主导型、市场运作型、企业参与型、自筹自建型等。本文的新型社区特指的是易地扶贫搬迁期间，由政府主导把位置比拟偏远或者深石山区、地质灾害威胁区、产业和生态环境条件脆弱地区等“一方水土养不好一方人”地区贫困群众进行统一安置且安置人数在 800人以上的集中安置点。同传统意义的社区相比，新型社区具有以下特点。（一）政府治理的依赖性 新型社区的落成及相关设施的配套是一项巨大的投资工程，因搬迁群众均属于建档立卡贫困户，社区的安置房、基础设施、公共服务设施均由政府主导投资，加上相对封闭的社会背景，安置群众的自主发展能力严重不足，“等、靠、要”思想突出，导致移民在社区后续治理过程中对国家的依赖性较强，一定时期内社区治理必须由政府主导或干预。147 基 层 区域治理 THE BASIC LEVEL（二）经营土地的远距性 移民从原始村落搬至新型社区，因安置地与迁出地路程遥远，安置地从事传统农业生产条件大多已不具备，这就必然要求传统农业的转型升级和农业劳动力的非农转移。由于劳动力素质的普遍低下和对传统农业产业的长期适应，必然导致移民的生计能力低下，这也是可能发生规模性返贫的重要隐患。（三）生活习惯的乡土性 搬迁群众从极具特色的传统村落迁居至新型社区，长期的饮食习惯、着装习惯、交往习惯等自然会被带到社区，与其他社区相比，新型社区的生活习惯的乡土味更为浓厚、民族特征更为鲜明。（四）交往融入的多元性 搬迁移民文化素质和劳动技能普遍偏低，自身的适应能力较弱。入住新型社区后，要实现由原始村落的居住方式向城市型社区的功能转换，原有的生活要素和交往格局必然会发生相应改变。面对杂居和暂时相对陌生的社区环境，移民必然有一个从区隔、认可到适应的渐进过程，面对工程移民、水电移民、自发搬迁移民、原住居民等多种人群，交往融入表现出多元性。（五）贫困文化的堕距性 安置群众长期生产生活中形成的物质文化、制度文化、精神文化独具魅力，极具传承和创新价值，但文化在传承过程中一些陈规陋习依然存在，甚至积重难返，贫困文化现象十分突出。这些贫困文化现象在未来新型社区中还会长期存在并可能代际传递，不仅是社区未来返贫的重要隐患，深深影响安置群众对安置地新生活的适应，也是易地搬迁后续帮扶的重要内容。（六）矛盾化解的习惯性 入住新型社区后，邻里之间、家支成员之间、与原住居民及其他居民之间因各种原因，出现矛盾和纠纷在所难免，并呈多元化变化趋势，构建矛盾多元化解体系是未来社区的必然趋势。（七）兜底人群的复杂性 脱贫攻坚期间，致贫原因复杂，兜底人群除除因病和劳动力低下致贫的人群以外，还包括一些因陈规陋俗等贫困文化及毒品和艾滋病等原因致贫的特殊人群，因此新型社区的后续治理还需始终聚焦移风易俗等特殊问题，后续“多因一果”返贫隐患决定兜底工作任务艰巨性和复杂性。二、新型社区治理存在的主要问题及原因分析（一）党建阵地零星化、碎片化现象突出 新型社区的移民来自不同乡、村、组，一方面党建工作并未完全及时跟进，另一方面社区党建阵地零星化、碎片化现象也比较突出，党务公开栏、党建展示区域等设置还比较零星、单一、不够充分，形式化较为突出；室内的党建制度、党建学习角、报刊杂志、电教设备、党建记录等还不够齐全、系统和到位，活动开展尚不充分。（二）社区党员队伍的素质不高 从整体上讲，社区党员干部的素质不高，大部分缺乏社区治理的党建专业知识。不少党员干部的思想观念、思维方式、管理方法、工作手段等经验化、习惯化；受工作能力影响，其工作思路不宽、创新能力不强、管理水平层次低下；受党建工作宣传的影响，其党建工作的意识薄弱，对党建工作的重视度不够等。（三）对党群资源的整合力度不够 受传统建制性党建工作的影响，目前社区党建活动的人员构成主要限于社区内部的党员，尚未充分利用上级党组织的指导作用和同级党组织的互联互动作用，而对于各类群团组织、社会组织、社会工作者和志愿者等社会资源的整合力度就更加薄弱。（四）对社区日常管理的渗透不足 不少社区工作人员或者社区居民，对社区党委（支部）与社区居委会的职责认识不清，存在书记只管党务，社区管理由居委会负责，与党委（支部）无关的错误观念，无形中出现“两张皮”现象。坚持党对社区治理工作的领导除要把党务内部工作搞好以外，还必须渗透到社区日常管理工作中去，为社区治理保驾护航，提供坚强的组织保障。（五）与迁出地党组织有效衔接缺乏 新型社区党组织的党员构成来源于迁出地不同的乡（镇）、村、组，因党员零星、分散，存在迁出地与迁入地党组织有效衔接不够及时现象，比如：组织材料接交、党员活动的衔接、组织发展、党费收缴等方面不及时、不到位、不协调等。一些党员或因外出务工或因电话更换或因自身其他原因，几乎不与社区党组织联系，尤其是安置过程中部分失业人员，党性观念不强、组织纪律涣散，参加组织生活不积极，给社区党建工作的有序开展带来严重障碍。三、全域党建型的新型社区治理路径抉择 实施全域党建型的社区治理，有利于深度推动社区治理更加科学、精细、多元，进一步发挥党建引领作用，按照因需而建、因需而联、应建尽建、应联尽联的原则建设，是对传统建制性党建的优化、补充和完善，有利于提高安置群众的幸福感和获得感。148 基 层 区域治理 THE BASIC LEVEL（一）强化宣传教育，营造良好氛围 根据目前社区党建工作的实际和全域党建新模式的目标要求，推进党建引领社区治理工作的创新性发展，必须以加大宣传、教育、引导为突破口，营造良好全域党建的社区治理氛围，让各级各类社区干部统一思想、积极参与，让广大社区居民普遍知晓并大力支持。一是要强化党建阵地建设，充分利用好社区内的各种宣传平台和设施，抓紧、抓实、抓细宣传教育工作；二是配齐、配强党的宣传队伍，保障宣传工作正常组织开展；三是切实做到宣传教育引导过程全程、内容全域、人员全盖。通过开展学习活动，提高全体党员干部实施全域党建的业务素质，培育其党建引领社区治理全程全域全覆盖的自觉行为；通过对普通居民的宣传引导，增强其爱党拥党信心和决心。（二）创新党建引领，强化党建渗透 一是有效推进与地方党组织共融共建。全域党建的优势在于，围绕社区的中心工作和重点任务，打破建制性党建的单位、层级、体制的界限，推进与地方党组织共融共建，形成“一个中心、多点支撑、全域互通”的全域党建新格局，充分发挥地方党组织的优势，形成攻坚克难的强大合力。新时代乡村治理“三治合一”新体系为总纲，社区党委（支部）与所在乡（镇）（党委）、村（党支部）组成党建联合体是全域党建的一个重要内容3。二是积极探索党建与社区治理的融合机制。全域党建只有打破各类组织地域、层级、隶属关系壁垒，才能在整体融合中实现内涵式发展、系统性增效4。推动社区党组织书记或成员担任业主委会主任或成员，让党建工作直接融入社区日常管理工作实施全域党建的一个有效路径；有条件的社区网格、楼栋按需组建党小组或党支部，扩大党建工作的覆盖度。三是构建全域党建型的党群服务中心。按照组织活动常态化、党员活动经常化、群众活动同步化要求，组织开展形式多样、内容丰富的党组织活动，让党建工作进社入户。四是构建党建与其他群团组织互联互动机制。完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。坚持开放思维抓党建，创新思维促党建。建立多主体的互联互动参与社区治理的激励机制。（三）细化工作清单、提供组织保障 按照“五年过渡期”内“四个不摘”的要求，要继续强化党的组织领导，细化工作职责。成立新型社区专项治理领导小组，形成各司其职、齐抓共管的组织管理体系；明确任务清单、责任清单、进度清单，制定后续帮扶的“路线图”“时间表”；定期组织召开社区治理工作协调会、推进会，确保后续帮扶的政策落实、责任落实、工作落实。（四）优化政府服务，强化目督考核 进一步优化服务，提高服务质量。首先，全域党建要做到变最后一公里为零距离解决民生问题。进一步优化服务过程、完善服务体系，做好普惠性、基础性、兜底性民生工作，全面提高基本公共服务水平。其次，强化目督考核，保持高压态势。对帮扶工作落实不力应及时问责，尤其是对治理过程中的政绩工程、“走读现象”、“横幅现象”等进行专项整治。第三，有效预防和处置突发性事件，防止因突发性原因再度返贫，制定应急救助预案，设立应急救助基金。（五）发挥“两委”作用、突出基层治理 社区治理的最高目标是在党建引领、政府主导下最终走向自我自理、自我发展、自我完善的良性轨道，社区“两委”是党和政府进行社区治理的组织者。全域党建是实现党建引领基层社会治理创新、破解基层治理难题的有力抓手5。首先，通过开展感恩教育、适应性教育、示范引领教育等进行广泛“造势”，引导社区居民争做文明社区人，促进民族交往交流交融。其次，进一步强化和完善体系建设，为社区治理提供强力的制度保障、组织保障。第三，实施“互联网+政务服务”，推动“一门式”政务服务改革，为社区群众提供“零距离”的智慧服务。第四，配强配齐社区管理服务人员，强化公共服务设施的利用，提高公共服务能力。第五，优化社区生态、人文、治安环境治理，打造清新的生态家园、至上的文化家园、平安的幸福家园。参考文献 1 中共中央党史和文献研究院.习近平扶贫论述摘编M.中央文献出版社,2018.2 郑杭生.社会学概论新修（第四版)M.中国人民大学出版社,2014 3 尹广文.新时代乡村振兴战略背景下乡村社会治理体系建构研究J.兰州学刊,2019(5):148-160.4 程连元.积极探索党建引领城市基层治理的新路径J.党建研究,2021(02):57-58.5 梁新芳.全域党建：新时代基层党建创新的实践模式J.中州学刊,2021(12):13-19.注释 国家发展改革委全国“十 三 五”易 地 扶 贫 搬 迁 规划.2016