公立医院“采管分离”采购模式的实践探索与思考.pdf

江苏卫生事业管理第34卷第12期2023年12月国家卫生健康委和国家中医药管理局2021年组织制定的 公立医院内部控制管理办法，要求医院依照政府采购“采管分离”的原则对物资采购工作进行调整，按照“不相容岗位分设”原则，建立“分事行权、分岗设权、分级授权”的工作机制。在该政策指导下，各医院对采购工作进行调整，形成由物资归口管理部门负责采购的立项论证和管理，专职采购部门统一归口管理全院各类物资采购的新模式，力求从制度上厘清采购各环节职责，规范采购活动，提高采购效率，保障采购活动有序开展。1“采管分离”具体举措医院传统的物资采购采用职能科室一贯制的模式，即采购项目从立项采购到验收入库均由单一部门完成。此模式下采购部门多，使医院采购主体分散、流程不统一、管理混乱，重复采购现象时有发生，严重阻碍医院采购监督机制的形成，难以保障医院采购活动公平公正有序开展1-3。某三甲公立医院于2020年6月对其组织构架进行改革，形成以“物资归口管理部门负责采购项目立项审批；采购管理部门根据采购立项结果开展调研、比选、洽谈并签订采购合同；物资归口管理部门根据采购合同进行验收、入库和管理”的分工负责、协调合作的“采管分离”模式。医院坚持“应编尽编、规范编制”采购立项原则，在分析往年采购事项数据基础上，对一般物资采购事项审批环节进行优化，将年度采购预算分为明细预算及框架预算两大类。年度明细预算项目是申请部门可提前规划、有明确采购内容的申请。此类项目医院年初统一批复后由采购中心根据申购部门需求迫切程度和全院情况综合规划。采购项目实施时无需院领导审批，由归口管理部门确定安装条件后即可启动采购（见图 1），避免重复审批造成的采购延迟；年度框架预算项目一般是医院在运营过程中出现设备损坏需要替代的采购项目，此类项目具有不可预见性，申请部门无法提前规划，医院预留一定的资金用于此类项目申请，从制度上确保“无预算不采购”的落实，更加强了物资归口管理部门对临时性采购的规范管理。采购中心内设医疗设备、医用试剂耗材、信息软硬件、总务类物资及基建工程五个业务单元，落实专人专岗机制，与相应物资采购申请部门对接。设置流程管理员处理采购流程相关工作，确保采购流程依法合规。2目前“采管分离”存在问题“采管分离”后，医院普遍成立专门的采购管理部门归口负责全院各类物资的“采”购工作，物资归口管理部门负责物资院内的“管”理工作。医院管理人员在刚开始接触到“采管分离”时容易片面地将其理解为传统采购工作与库房管理工作相分离，忽略了“采管”是一个整体活动的概念，容易造成“采”“管”间脱节，部门间相互对立，工作难以开展，该医院在“采管分离”实施过程中遇到诸多问题。公立医院“采管分离”采购模式的实践探索与思考查晓俊，成刚，陈芳洲，葛良君（南京大学医学院附属鼓楼医院医用物资采购中心，江苏南京210008）摘要 随着现代公立医院精细化管理的不断深入以及贯彻落实政府采购专项行动要求，“采管分离”正逐步成为公立医院的采购新机制，各医院组织情况有所不同，对“采管分离”的理解和执行也存在区别。本文总结了某三甲公立医院在具体施行“采管分离”过程中遇到的困难，从对“采管分离”的理解认识、部门间协调机制、合同管理、信息系统建设、人才培养进行分析与探讨，旨在提高医院“采管分离”下的物资采购管理精细化水平，增强医院物资采购管理能力。关键词 公立医院；采管分离；采购管理；跨部门协作中图分类号 R197.1文献标志码 A文章编号 1005-7803（2023）12-1716-05 17162.1部门间缺乏沟通协调机制“采管分离”在政府机构实施中积累了丰富的实践经验，但医院如何做好“采管分离”依旧是一个考验和必须研究的课题。医院实施“采管分离”后，各职能部门管理职能被重新划分，打破了各部门原有相对成熟的工作思路和跨部门的协作方式，出现沟通对接困难、管理混乱及疏漏等情况。医院各项活动围绕医疗服务开展，临床科室对“采管分离”后各部门的职能并不关心，有的临床人员认为采购就是简单的“花钱买东西”，对采购需要遵守的法律法规概念模糊，甚至有的参与采购工作的人员对采购理解还停留在以往陈旧观念上，对采购依法合规的重视程度不足。采购各环节缺乏行之有效的沟通机制，严重制约了采购管理部门工作的正常开展。2.2采购合同有待完善采购合同是医院与物资供应商经过谈判协商取得一致意见后签署的具有法律约束的供需关系文件，是合同签订双方合作的共同语言基础，是双方必须遵守和履行的内容和义务。在“采管分离”模式下，医院各物资归口管理部门并不完全参与物资采购谈判的全过程，对采购谈判的细节无从知晓，合同成为医院采购管理部门与物资归口管理部门传递谈判信息的唯一桥梁。现阶段，医院物资采购合同在签订和执行过程中存在如下问题：（1）采购管理部门在合同签订过程中未能完全采用格式化条款合同，部分合同存在套用供应商提供的合同文本情况。供应商所提供的合同所包括的条款多对其自身有利，医院利益容易受损，如若对其条款进行修改变动，医院采购管理部门工作量巨大，合同签订周期较长；（2）医院物资采购合同的签订内容和实际执行的契合度差。造成此类现象的原因即包括物资归口管理部门对合同条款的认识和理解存在偏差，同时供应商对所签订合同的执行力度不高也造成了此类情况的发生4，不少供应商存在“重谈判轻执行”的情况。2.3采购信息化程度落后医院组织构架和职能划分的不同决定了各医院都有适合自身的物资采购管理流程5，没有现成的采购管理系统可以生搬硬套。目前我国医院物资采购信息管理处于起步阶段6，采购信息管理系统的自动化程度不高且功能欠缺。医院各部门信息系统独立运作，各自为政，缺乏统一协调规划，造成各系统间信息壁垒。信息共享机制的不健全，使数据无法互联互通、交换分享，“信息孤岛”、“信息烟囱”现象明显。信息数据的隔阂造成采购管理部门无法第一时间了解物资在医院使用的翔实资料，使采购评审环节缺乏客观有效的数据支撑。入院物资出现问题后，往往在使用科室或物资归口管理部门反馈问题后采购管理部门才能及时跟进，造成采购工作极其被动，严重阻碍了采购工作的质效，图1优化前后的年度采购明细预算项目审批流程对比采购部门发出采购申请物资归口管理部门根据场地条件审批采购部门采购并签订合同采购结束优化后的年度采购明细预算项目审批流程原年度采购明细预算项目审批流程使用部门发出采购申请各部门逐层审批院领导逐层审批采购部门采购并签订合同采购结束是否不同意不同意同意同意查晓俊，等.公立医院“采管分离”采购模式的实践探索与思考第34卷第12期2023年12月 1717江苏卫生事业管理第34卷第12期2023年12月也影响了采购临床满意度。2.4采购人员专业性不强医院物资采购品类繁多，涉及医疗设备、医用试剂耗材、信息软硬件、行政总务物资、基建类项目等方方面面，医院采购又是一项政策性、专业性极强的工作，需要医院采购人员具有广泛、扎实的知识储备和极强的学习适应能力。我国医院采购管理工作起步较晚，采购人员多由财务、生物医学工程、物流等后勤部门抽调组成，采购管理及采购法律法规等知识体系存在明显欠缺。采购管理部门新入职员工更是缺少同临床人员接触的机会，对所购物资临床使用、售后服务等情况缺乏足够认识，在采购过程中易形成被动局面。3解决措施在 进一步加强政府采购管理工作的意见 中，“采管分离”的准确表述是“政府采购监督管理与操作执行相分离”，是要在采购活动中能形成有效的监督机制，保证采购活动公平公正的开展。“采管分离”的正确理解应为“采”“管”“监”三分离的运行体制，避免单部门一贯制采购的风险。“采管分离”不能为“分离”职责而“分离”采购，采购各环节部门应把采购活动视为一个整体，明确各自职责，分而不离，做到行权相互制约，工作有机配合，畅通相互间沟通途径，保证采购活动有序开展。该医院自实施“采管分离”以来，采购中心通过不断探索，形成了一套较为完善的采购管理体系，有效提升了采购活动的质量与效率。3.1完善采购管理体系建设物资采购是一项原则性、政策性、程序性极强的工作，采购管理部门必须依照政府采购法、招投标法等法律法规和医院采购管理规章制度建立高效的采购管理体系，通过不断完善采购管理制度、规范采购各环节行为、厘清采购环节不同部门间协调关系，使采购全流程工作有章可循、有规可依；建立健全医院的采购内控制度，合理防范采购环节各类风险，保障医院物资采购工作健康有序开展；建立并完善医院物资采购风险管理与防控体系，对采购风险重点环节进行重点防范，最大限度避免腐败等风险的发生。该医院采购中心坚持靠前服务，主动深入临床科室和物资管理归口部门开展调研了解需求，解决采购中存在的困难，例如针对供应商在供货验收环节常发生因验收资料准备不全导致的验收困难情况，在中标供应商签订合同时提供到货验收须知，告知提醒医院验收流程及所需准备的验收材料，有效提高了医院物资合同的执行率4。此外，采购中心在医院采购过程中强化采购主体责任，在医院内不定期举办采购政策宣讲培训活动，普及采购相关法律法规知识，使医院采购活动各环节的依法合规性得到有效提升。3.2规范物资采购合同签订为提高合同的签订效率，降低合同签署、审核和执行过程中可能存在的疏漏，防范法律风险，采购管理部门应尽可能将物资采购合同模板化，缩短合同审核周期。该医院采购中心根据采购物资分类（如货物、工程、服务等）及合同类型（买卖、合作等），分别制定不同的合同模板，在模板制定时邀请对应物资归口管理部门，对合同模板的商务及售后服务条款进行补充完善，并会同医院财务、审计及法务等部门对合同模板内容进行逐条审阅讨论，对合同中双方权利义务、履约要求、违约条款以及解决争议方法等推敲斟酌；对于合同模板中不能涵盖事项、特殊条款或合同签订后需要进行修订等特殊情况，在合同模板后以补充协议或备忘录等方式进行补充，既方便了财务、审计部门审核，也对物资归口管理部门起到提示作用，告知其在验收及后期管理过程需要重点关注内容。采购中心通过建立健全供应商、招标代理机构的考核与管理制度，对供应商合同签订时间进行考核，有效缩短了合同签订周期，使合同签订的时效性进一步增强。3.3建设完善采购全流程信息系统采购是多部门配合的整体行为，部门间的信息数据流转通畅至关重要。医院在建立健全信息管理系统时应树立“大后勤”管理意识，破除信息数据“部门私有”观念，确立数据“共享增值”理念，从观念转变上推动数据在各部门间的流转；其次，要充分发挥大数据技术优势，加快医院内部信息协议、标准等规范及数据共享交换标准的建设，建立统一的信息采集、录入等标准，打通医院现有财务、采购、物资管理不同系统/模块间的信息壁垒，推动必要数据院内跨级、跨部门共享。该医院HRP系统增设电子合同模块，采购合同签审由纸质化审核向电子化转型，采购中心在完成合同制作后审计部门可在线审核，缩短审计周期，避免因合同审核修改反 1718140.00%130.00%120.00%110.00%100.00%90.00%80.00%70.00%60.00%丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁当年新申请项目数完成项目数（含往年项目）丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁计划实施率预算使用率申请完成比例（含往年申请）2019年1月至2023年9月医疗设备采购汇总项目数20001800160014001200100080060040020002019年2020年（6月“采管分离”）2021年2022年2023年（截至9月）80.02%80.37%77.37%75.16%83.53%78.56%67.19%77.34%78.63%833项1 077项1 140项766项1 324项1 106项1 421项1 768项134.86%971项720项图22019年至2023年9月医疗设备采购情况汇总复打印造成的纸张浪费，后续部门在收到正式合同后也无需将合同内容录入资产管理系统，减少了资源浪费；医院在现有的信息系统功能建设中引入流程管理理念，推进预算与绩效管理一体化建设，将入院物资从采购立项到入院后的管理等全生命周期信息化，通过建立客观科学的入院物资评价体系和监督体系，为医院物资采购的科学决策与管理提供客观的数据支撑。采购管理系统全流程可视化、采购审批透明化、操作智能化、权责严谨化，有效防止未经审批、越权审批现象的发生，降低采购活动中的廉政风险。3.4加强专业化的采购人才梯队建设医院高质量发展对采购成本控制与合规要求不断提升，该医院采购中心坚持党建引领为指导，加强部门人才储备与完善人才梯队建设7，从多途径、多角度培养人才，并始终把廉洁自律道德操守放在人才培养第一位，筑牢拒腐防变意识，严守职业道德底线，守住底线、不越红线、不碰高压线；采购中心在科室内建立科研成果奖励措施，要求科室人员完成本职工作同时加强业务、法律、商务等知识积累储备，并鼓励科室人员申报科研课题，充分发掘科室人员内在潜能，不断提升人员综合能力。采购管理部门是服务部门，人才培养要坚持“从临床中来，到临床中去”，鼓励采购人员走出办公室，深入临床一线及各物资归口管理部门调研沟通，把书本上的知识转化为实践应用，把临床的使用需求转化为比选依据，把临床的迫切愿望作为谈判争取的利益，在谈判中掌握主动权，更精准地解决采购难题。在实施上述管理措施后，采购中心工作获得临床科室的认可，部门综合满意度由91.55%提升到95.25%，用更高质效的采购推动医院高质量发展。4实施成效分析对比该医院2019年至2023年9月医疗设备的采购数据，显示优化后医院采购效率明显提升。年度明细预算项目的审批时间由优化前的4.83天缩短到1.75天，合同审核周期由原先的3.46天缩短到现在1天内完成。医疗设备采购效率明显提升，在采购事项逐年递增而采购人员不变情况下，工作未受疫情等因素的影响，采购计划的实施率由2019年的77.34%增长到2023年的134.86%（含往年申请项目）（见图2）。采购中心将明细预算项目中不同科室同类项目统一集中采购，减少重复劳动同时形成规模优势，有效控制了设备的单价采购成本，部分常用医疗设备采购单价的最大降幅接近35%（见图3）。年度框架预算的设立规范了医院临时计划的申请审批工作，除使用经费的设备申请外，物资归口管理部门对使用医院资金的临时采购申请严格审批，非紧急项目建议纳入次年年度计划申报。通过三年来的整改与磨合，医疗设备临时采购申请比例由最高时的50%降低到35.12%（见图 4）。采购中心在工作中不断规范采购合同签署管理，将供应商投标资料完整性及合同签署周期等作为供应商考核评价因素，不断提高物资合同的签署效率。以医疗设备合同为例，合同制作、供应商签字时长以及合同签订总周期明显缩短，分别由2020查晓俊，等.公立医院“采管分离”采购模式的实践探索与思考第34卷第12期2023年12月 1719江苏卫生事业管理第34卷第12期2023年12月年的 4.05 天、10.78 天和 39.45 天缩短到 2023 年的2.61天、7.09天和30.81天（见图 5）。项目需求科室能在更短的时间获得所需物资。根据医疗设备管理部门的统计，供应商未按合同执行的比率也有所降低4，充分保障了医院的权益。5小结随着我国公立医院改革进入深水区，医院发展进入高质量发展阶段，物资采购管理工作必须向管理要效益，走科学化、专业化、精细化道路。医院实图3“采管分离”模式实施后常见医疗设备采购成本降幅情况紫外线消毒车空气消毒机心电图机监护仪AED注射泵抗栓压力泵输液泵40.00%35.00%30.00%25.00%20.00%15.00%10.00%5.00%0.00%降幅比例觉见医疗设备采购成本降幅34.00%20.47%13.33%5.71%6.67%10.34%6.54%4.44%图4医疗设备临时采购变化趋势2000180016001400120010008006004002000采购申请项目数60.00%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%0.00%临时计划占比2019年1月至2023年9月医疗设备临时采购情况汇总2019年2020年（6月“采管分离”）2023年（截至9月）2021年2022年丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌 丌丌 丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌年度计划丌丌丌丌丌丌丌丌临时计划临时计划占比36.25%35.12%36.93%50.00%41.13%6344435705708354896211 147261459图52020-2023年医疗设备合同签订天数对比100101完成天数（天）2020-2023年医疗设备合同签订天数对比30.8135.4137.3539.457.098.710.0110.784.053.513.122.612023年（截至9月）2022年2021年2020年合同制作时长供应商签字时长合同签订总周期施“采管分离”是政策所要求，是物资采购工作向精细化转变的必由之路。通过近年来的实践探索，该模式对完善采购管理、提升采购效率、降低采购廉洁风险起到了积极作用。作为医院物资采购的主体，采购管理部门应充分发挥医院物资采购主体作用，把“采管分离”作为新的研究课题，建立科学的采购管理体系，不断健全采购制度、规范采购流程、完善合同管理、加强信息化建设，为物资采购工作质量、效益的不断提高和医院高效运营、高质量发展提供有力的支撑和保障。参考文献1 罗跃全，郭继卫，李碧元，等.医用物资集中采购管理模式及实践 J.西南国防医药，2017，27（02）：204-205.2 王春云，沈庆莲，王佳明，等.“采管分离”模式在公立医院采购工作中的探讨与实践 J.江苏卫生事业管理，2022，33（12）：1679-1682.3 顾伟，杨越，王天鹰，等.现代医院管理制度下采管分离模式实践探索 J.中国医院，2023，27（02）：91-94.4 邱春冬，曾闻如，徐海青.医疗设备采购合同的规范化执行流程管理 J.江苏卫生事业管理，2022，33（06）：779-782，786.5 戈欣.基于医院多信息平台的物资采购全过程管理探讨 J.医疗卫生装备，2018，39（11）：84-86.6 朱拓东，罗跃全.基于“管采分离”模式的医院集中采购知识管理体系初探 J.西南国防医药，2020，30（01）：61-63.7 穆耕林，曹红梅，周科峰，等.公立医院党建与内部治理体系现代化探索实践 J.中国医院，2021，25（07）：7-9.（收稿日期2023-10-06；修回日期2023-11-22）本文编校汤先忻 1720