公办中小学教师退出机制的实践偏差、认知匡正与机制完善.pdf

本文系国家社会科学基金2 0 1 9年度教育学一般课题“农村中小学临聘教师管理机制研究”(编号B GA 1 9 0 0 4 8)的研究成果。公办中小学教师退出机制的实践偏差、认知匡正与机制完善孙来勤 魏晨明摘 要 不适合继续留任公办中小学教师的及时退出意义重大,但我国公办中小学教师退出机制建设依旧滞后,导致各地公办中小学教师退出的诸多实践存在偏差。鉴于发达国家或地区中小学教师退出机制变革的经验,参照公职人员和企业员工退出的做法,基于我国教师事业编制、教师资格申请注册、教师职称评聘的管理制度要求,我国公办中小学教师退出涵盖了岗位退出、编制退出、资格退出、职称退出。完善我国公办中小学教师退出机制,应完善教师退出的法律法规和制定教师退出的认定标准,设立教师退出的领导、认定和权益救济机构,制定教师退出的退出前帮扶和退出善后政策,设定教师退出的工作期限、时限和基本流程。关键词 退出机制;实践偏差;认知匡正;机制完善作 者 孙来勤,潍坊学院教师教育学院副教授、博士(山东潍坊 2 6 1 0 6 1)魏晨明,潍坊学院教师教育学院院长、教授(山东潍坊 2 6 1 0 6 1)一、引言“公办中小学教师退出”派生于现代公共部门人力资源管理所涉的“公职人员退出”。所谓公职人员退出,指公职人员依照法律法规的规定,退出公共部门,不再保留公职人员身份,不再履行相应职责和享有相应权利的管理 制度。1被退出的公职人员指因各种情形而不适合继续留任者,如达到了法定退休年龄、身心健康状况不佳、犯罪获刑、严重违规违纪。退出形式主要包括辞聘、解聘(开除)、退休。2作为公共财政供养人,公办中小学教师属于公职人员序列,就当前公办中小学教师因不适合继续留任而退出的实践来看,被退出者多因达到了法定退休年龄、身心健康状况不佳、犯罪321教育评论/2 0 2 3年第1 2期获刑、严重违规违纪。辞聘、解聘(开除)、退休也是公办中小学教师退出的主要形式。鉴于公办中小学教师体量巨大、专业素养参差不齐、适龄生源逐年减少、县级财政普遍困难、教师工资福利在教育经费支出中占比过高,社会各界普遍认识到了尽快完善公办中小学教师退出机制的重要性。2 0 1 0年7月,我国颁布 国家中长期教育改革和发展规划纲 要(2 0 1 02 0 2 0年),明确提出要“完善教师退出机制”3。时至今日,公办中小学教师退出依旧不是一个专门的法定概念,教育法律法规和教育部门章程中仍无针对“教师退出”的专门规定。与公办中小学教师退出直接相关的不适合继续留任情形、退出原因、退出方式等内容散现于多个法律法规、教育部门章程和规范性文件之中。这意味着公办中小学教师退出正面临着双重困境 既无专门的法定概念作为其内涵诠释的权威理论抓手,又无专门的法律法规作为其政策制定与实施的直接法理依据。就中小学教师退出机制变革来看,发达国家或地区多出台了专门的法律法规,明确了教师退出概念,超越了不合格教师退出的窠臼,基本上实现了分类退出。有研究认为,教师不适合继续留任的原因复杂多样,既受主观因素(如职业倦怠、职业性向逆化、教育教学理念陈旧)的影响,又受客观因素(如健康状况、薪酬待遇、工作压力、管理氛围)的制约。因此,对不适合继续留任的教师应加以区划分类和区别对待。除了直接退出达到法定退休年龄者、犯罪获刑者、严重违规违纪者,应基于其他各类不适合继续留任情形的严重程度,在将当事教师退出前,先将其调配至适合继续留任的岗位,或将其停职并给予一定的教育培训,然后视教育培训的效果,再决定是否将其退出。4有研究者鉴于企业人力资源管理过程中有关员工退出的做法,突出强调了基于人岗匹配、能力与绩效匹配、绩效与薪酬匹配三原则的定期综合考核,把教师退出界定为“以教师的综合考核为依据,对达不到任职岗位要求者所采取的换岗、接受离职或在职培训、解除聘任合同和退休等的一系列制度安排”5。但上述研究并未深切契合于中国特色的教师事业编制、教师资格证申请注册、教师职称评聘领域的管理制度,针对的仍是广义层面上教师作为公职人员的“退出”,而非狭义层面上教师作为一类占有教育事业编制、具备特许专业资质、拥持一定专业技术职称的公共教育人力资源的“退出”。因为涉及当事教师的劳动权、收益权、名誉权的保障及退出后的生活来源,公办中小学教师退出并非将不适合继续留任者“一退了事”。简单的“一退了事”既可能导致师资闲废,又可能引发当事教师基于“弱势地位”的教师持久申诉或反诉。为减少上述问题的出现或消弭矛盾冲突,发达国家或地区多出台了善后帮扶政策,要么给予当事教师一定的退出补偿,要么协助帮扶其再就业。总之,参照发达国家或地区的经验,鉴于公职人员退出和企业员工退出的做法,相对科学完备意义上的公办中小学教师退出应包含以下基本要义:其一,有专门的法定概念作为其内涵诠释的权威理论抓手,有专门的法律法规作为其政策制定与实施的直接法理依据,且以教师定期综合考核结果为依据。其二,教师不适合继续留任情形多元,应区别对待,既要硬性退出达到法定退休年龄者、身心健康状况不佳者、犯罪获刑者、严重违规违纪者,又应视不适合继续留任情形的严重程度,给予其他各类不适合继续留任者一定的教育培训,或将其调配至适合继续留任的岗位上。其三,重视当事教师被退出后的生活保障,给予其及时的善后帮扶。尽管上述判断依旧粗浅,但能作为简要的421研判标准分析各地公办中小学教师退出的实践偏差。本文通过剖析我国公办中小学教师编制管理制度、教师资格证申请注册管理制度、教师职称评聘管理制度,拓展我国公办中小学教师退出的内涵,匡正各界对公办中小学退出的狭隘认知,进而提出一些完善公办中小学教师退出机制的对策建议。二、公办中小学教师退出的实践偏差随着 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2 0 1 02 0 2 0年)国务院关于加强教师队伍建设的意见的全面落实,各地公办中小学开展了“校长职级制”和“教师县管校聘”改革。在改革推进过程中,不少地方开始了公办中小学教师退出机制建设的探索。各地公办中小学教师退出的实际做法偏离公办中小学教师退出的基本要义,无视现行教师编制、教师资格证书申请注册、教师职称评聘等领域的管理制度规定。(一)“退出”成为推动“教师轮岗”的政策工具2 0 1 4年8月,我国出台了 关于县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见,要求“用3至5年时间实现县(区)内教师交流轮岗的制度化、常态化”6。各省(市、区)纷纷出台教师轮岗的地方性指导意见或实施办法,主要通过定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、学校联盟、集团化办学、对口支援等方式探索教师轮岗途径。7但是,受轮岗政策内容过于简单、政策制定前缺少教师意愿调查、管理制度建设滞后、激励保障力度不足、校际利益壁垒阻滞和过程监督考核缺位等因素 制约8,教师轮岗参与意愿极其低下,教师轮岗政策被变相执行、折扣执行。在配套管理制度、激励保障、过程监督考核等支持机制建设难以有所创新性突破的语境下,教师退出被多地作为推进中小学教师轮岗工作的切入点。目前,北京、合肥、西安、宁波等地都已出台各自的公办中小学教师退出机制实施办法(或征求意见稿)9,均以教师退出机制建设为政策工具,试图通过“退出”不服从轮岗安排者推动教师轮岗工作。(二)“退出”成为对综合绩效考核末位者的淘汰“末位 淘 汰”源 于 美 国 人 杰 克 韦 尔 奇(J a c k W e l c h)的“活力曲线论”。该理论强调通过优胜劣汰,进行员工优化组合,以唤醒其潜能,激发其活力。1 0该做法在2 0世纪9 0年代引入我国,并一度在公办中小学实施。受法理依据不足、考核指标复杂、“末位”认定易受主观干扰、退出程序易出瑕疵等因素的制约,“末位淘汰”遭遇了教师群体的普遍抵制。1 1但是,“末位淘汰”具有直接简便、易于操作、易于体现管理权威的特点1 2,一直受到教育管理者的青睐和追捧。2 0 2 3年2月,贵阳市印发 贵阳贵安教育三年攻坚行动方案。该方案强调开展“绩效、年度、师德、专业能力素养”综合考核,对排名末位的教师实行“首次取消目标绩效、再次调离转岗、三次落聘退出”1 3。但是,就义理而言,考核末位者并不等于“不适合继续留任”,即使所有人都不适合继续留任,也会有人居于考核首位。对不少升学压力较大、社会满意较低的公办中小学而言,此类做法多被异化为校长转移管理质量低下责任的“遮羞布”,进而沦为恐吓教师的强势管理手段。(三)“退出”成为优待老弱病残教师的内退休养内退休养又称“退养”,是对年老或丧失劳动能力但又不符合退休条件者实行的“离岗休养”。1 4该做法分为“企业退养”和“行政事业单位退养”。前者指因老弱不能正常工作,且距退休年龄不到5年,经申请和批准,可退岗位,由企业发给生活费,达到退休年龄时,再521办理退休。1 5后者指工作满三十年,或距退休年龄不足五年,且工作满二十年,经申请和批准,可提前退休。1 6但是,在实践中,后者已被异化为“免去现职,保留原级别或职称,享受同等在职待遇。待达到退休年龄时,再办理退休”1 7,为缓解被退养者的情绪,通常默许其工资不变而“岗编分离”。类似做法已经蔓延到了公办中小学。2 0 1 4年1 2月,成都市教育局颁布 关于教师退出教学岗位的实施办法,规定老弱病残教师可“保留编制,发放基础工资和一定比例的绩 效工资,退出教学 岗位”1 8。2 0 2 1年1 1月,山东省平阴县颁布了 关于建立中小学教师退出机制的实施方案(试行),规定“男教师满5 5岁、女教师满5 3岁,经申请审批,可保留现专业技术等级、工资福利待遇不变,安排适宜的辅助性岗位”1 9。当前,公办中小学事业编制尚未被区分为教师编制与教辅编制,上述举措已被异化成为优待某些老弱病残教师的内部福利,使他们可以顺利地退离任务繁重的教学岗位,以教师身份从事相对轻松的教辅工作。(四)“退出”成为震慑异议者与不服从管理者的抓手这种做法普遍存在于实施了“校长职级制”的公办中小学。虽然实施“校长职级制”的初衷在于督促校长创新办学模式和彰显治校自主权2 0,但受政府自上而下推进、缺乏精细科学的考核标准、评价机制不完善、监督机制滞后等因素的制约2 1,很多地方形式上实行了校长职级制,但实际上还是套用行政级别开展学校管理。对很多校长而言,除享受了更高的薪酬待遇,还获得了更强大的行政权威和管理权限。为了满足届满考核达标和实现职级晋升,校长普遍采取更为严苛的教职工管理制度和考核手段,因此招致教师的普遍不满或异议。鉴于校长的行政权威与相对强势,“退出”已成为校长震慑异议者与不服从管理者的抓手。三、公办中小学教师退出的认知匡正近几十年来,在公共部门人力资源管理理论和人力资本理论的加持下,公办中小学教师普遍被视作一支独特的“人力资源”,而加以统筹规划、培育训练、评价激励和发展保障。2 2进入2 1世纪,虽然我国公办中小学教师管理带有传统人事管理的痕迹,但是强调“使用与培养并 重、监 控 与 开 发 同 步、规 划 与 调 配 结合”2 3。然而,受现行教师事业编制、教师资格申请注册、教师职称评聘等领域管理制度的规制,我国公办中小学教师退出的改革与发展更具独特性和复杂性。因此,本文基于公共部门人力资源管理理论、公共部门人力资本运营理论、教师事业编制管理、教师资格管理、教师职称评聘管理等维视角,探讨并拓展公办中小学教师退出的内涵,进而匡正各种认知误区与实践偏差。(一)基 于 公 共 部 门 人 力 资 源 管 理 理 论,“退出”应是公办中小学师资管理的“出口”公共人力资源管理指公共部门基于组织使命的指引,为达成组织愿景和战略目标而进行的人力资源数量规划、甄选招聘、选拔任用、培训开发、绩效管理、薪酬管理、奖励惩戒、人员交流与人员退出等活动。2 4如果说“甄选招聘”是公共部门人力资源管理的“入口”,那么“人员退出”则是其“出口”。这里所谓的“退出”针对的是由于各种原因而不再适合继续留任者,公共部门按照有关法律法规、管理制度、劳动合同,使其退出现职或现岗,不再让其履行相应职责和享有相应权利。退出形式包括主动辞聘、被动解聘、法定退休、岗位调换、再就业等类型。同时,公共部门还要对有关人员开展调岗培训、离岗保障、再就业推荐。因此,“退出”并不等同于“失业”和“失去生活保障”,“退出”还强调了对当事人休息权、再621就业权、重新择业权的保障。当前,我国公办中小学教师数量已占据事业编制总数的大半。作为公益一类事业单位的工作人员,公办中小学教师应被纳入公共教育人力资源管理的范畴。因此,公办中小学教师的“退出”应是公办中小学师资管理的“出口”。(二)基 于 公 共 部 门 人 力 资 本 运 营 理 论,“退出”应是培训后仍低效者的“岗位退出”人力资本指通过教育培训而形成的“非物质资本”,该资本凝结于人体,物化于商品和服务,可大幅提升商品和服务的效用。2 5对公共部门而言,主要通过选拔、配置、开发、激励、维护等举措,将工作人员由社会性资源转变为组织资本,并通过教育培训,实现人力资本的保值和增值。然而,受年龄、生理、心理等自身因素的制约,存量人力资本不可避免地会存在自然消耗,高额的教育培训“投资”不一定能够理想地补充或提升人力资本。因此,将历经多次教育培训后人力资本“继续贬值者”或“增值困难者”退出岗位,就成为公共部门人力资本运营的末端环节。虽然公办中小学跟其他公共部门的运营模式有较大的差异,但在 人力资本论的作者加里 贝克尔(G a r y B e c-k e r)看来,因为公办中小学是专门从事教育服务产品生产的机构,教育培训同样是人力资本投资的一种形式。2 6对经历多次教育培训但其人力资本“继续贬值”或“增值困难”的公办中小学教师而言,“岗位退出”理应成为公办中小学人力资本运营工作的末端环节。(三)基于事业单位编制和人事管理规定,“退出”应是长期岗编分离者的“编制退出”事业编制是用来加强事业单位人力资源管理的一种手段和工具,要求政府根据不同事业单位的性质和任务,确定相应的人员配置。2 7较之于行政编制,事业编制的使用范围更广泛、经费 开 支 形 式 更 多 样、所 需 人 员 数 量 更 庞大。2 8虽然编制管理在教学任务分解、教师人事管理、财政拨款等方面发挥着重要作用2 9,但公办中小学教师编制管理的领导权集中于县级党委的编 制 管 理 委 员 会 办 公 室,且 多 遵 循“三年一动”调整的原则。因长时间脱离编制管理部门的监管,普遍造成教育管理部门与中小学校的混编混岗、教师超期病产假等岗编分离乱象。尽管我国一再要求严肃治理岗编分离,但因教师编制管理法制化进程滞后,治理效果并不明显。受退休年龄延迟政策的影响,尽管大批老教师已实质性地表现为不适合继续留任,但合情、合理、合规地岗编分离着,仍然从事教务、后勤等辅助工作。3 02 0 1 4年,我国颁布了 事业单位人事管理条例,对旷工、脱岗、连续两年考核不合格者的解聘做了明确的规定。因此,管理部门应基于 事业单位人事管理条例的有关规定,责令岗编分离的教师重返岗位。因长期岗编分离且已实质性不适合继续留任者,应将其解聘,并将其事业编制用于新招年轻教师。(四)基 于 教 师 资 格 管 理 制 度 有 关 内 容,“退出”应是违反有关规定者的“资格退出”教师资格制度是国家依法对教师实行的职业许可制度,包括资格条件、资格认定、资格注册、资格撤销等内容。3 1世界主要发达国家或地区都对教师资格管理有着严格的规定,普遍建立了各自的教师资格管理制度体系。1 0余年来,我国的教师资格管理制度建设发展迅速,先后颁布了 教师资格条例 实施办法 中小学教师资格定期注册暂行办法,印发了 关于加强和改进新时代师德师风建设的意见 新时代中小学教师职业行为十项准则 中小学教师违反职业道德行为处理办法(2 0 1 8年修订)。上述法律法规对剥夺政治权利、受有期徒刑刑罚、作假骗取教师资格、师德败坏情节严重、连续两年及以上考核不合格721等情况,明确规定应撤销教师资格。中小学教师违 反 职 业 道 德 行 为 处 理 办 法(2 0 1 8年 修订)更是严令撤销被剥夺政治权利者、受有期徒刑刑罚者、作假骗取教师资格者、师德败坏严重者的教师资格。3 2因此,基于上述法规的有关规定,“退出”应是触犯教师资格撤销规定者的“资格退出”。(五)基于职称评聘制度规定,“退出”应是素养业绩职级严重失称者的“职称退出”教师职称又称教师专业技术职称,指由政府授予、用于区别教师专业技术或学术水平等级的称号。职称不仅表征着职业声誉,而且跟薪酬待 遇 直 接 关 联。就“职”而 言,指 的 是“岗位”或“职级”;就“称”而言,强调的是专业素养、专 业 业 绩 与 职 级 待 遇 三 者 的“相称”。就情理和义理而言,如果三者失称,就应“退出”现职称,要么被撤销,要么被降低。虽然我国从1 9 8 6年起就实施了教师职称评聘制度,但为吸引和留住优秀人才从教,实际上采取了教师职称终身制。近年来,教师职称等级设置不够合理、评价标准不够科学、评价机制不够完善等问题渐显3 3,谋求更高级的职称、享受更优厚的薪酬待遇普遍成了教师职业价值诉求的最重要标尺。3 42 0 1 5年3月,我国颁发 关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见,统一了中小学职称序列,但并未涉及教师职称终身制的改革。当前,评聘上高级职称后“躺平”者比比皆是,拥持了较高职称,但专业绩效低下者普遍存在。为督促较高职称者切实履责,为发挥较高职称者的引领作用,亟须退出素养业绩职级严重失称者,要么撤销其现职称,要么降低其现职级。四、公办中小学教师退出的机制完善当前,我国仍缺少专门针对公办中小学教师退出的法律法规,常态的公办中小学教师管理制度体系依旧缺位。美国、英国、日本、欧盟各国已区划了教师不适合继续留任情形、明确了教师退出的原因和方式,界定了教师退出的概念,建构了包括法律法规体系、认定标准体系、流程步骤体系、帮扶政策体系、善后政策体系在内的中小学教师退出机制体系。3 5因此,基于我国公办中小学管理“地方负责、分级管理、以县为主”的特色,参照发达国家或地区中小学教师退出机制建设的经验,我国应通过以下举措来完善我国大陆特色的公办中小学教师退出机制体系。(一)汇总教师不适合继续留任情形,归纳教师退出的原因我国公办中小学教师因各种情形而被给予处分或处罚的情况,主要散现于 教师法 教师资格条例 中小学教师资格定期注册暂行办法 教育行政处罚暂行实施办法 中小学教师违 反 职 业 道 德 行 为 处 理 办 法(2 0 1 8年 修订)中,另有一些内容散现于 事业单位人事管理条例 事业单位工作人员处分暂行规定 关于在事业单位试行人员聘用制度意见中。一些地方的教师退出实践还借鉴了 公务员法有关“提前退休”的规定。就其本质而言,我国现行法律法规或规范文件中给予教师处分或处罚的有关规定,与发达国家或地区的教师不适合继续留任情形并无二致。通过对上述各类情形的汇总与分析以及对公办中小学教师退出内涵的多元剖析,发现我国公办中小学教师退出原因主要包括不合格、不胜任、不服从、不作为、不道德、不守法纪、长期岗编分离、素养业绩职级失称、犯罪获刑、达到退休年龄。具体而言,不合格指连续两年年度综合考核不合格、教师资格注册不通过,不胜任指患病或因工伤不能从事原工作、未到退休年龄但丧失工作能力,不服从指无正当理由不服从工作安排或调岗、考核不合格但不同意调岗,不作为指故意不完成教育教学任务、敷衍821教学、擅离职守、不顾学生安危;不道德指违反师德十条、违背公序良俗、私人品德低下,不守法纪指违反法律法规和规范性意见的有关规定、违反学校规章制度、违反工作纪律、违反政治纪律、违反廉洁从业纪律、违反财经纪律,长期岗编分离指因长期混编混岗、超期病产假而实质性不胜任教学工作,素养业绩职级失称指享受较高职称待遇但专业绩效低下、评聘上较高职称但敷衍教学。(二)明晰教师退出的类型与方式,界定教师退出的概念就发达国家或地区中小学教师退出的类型而言,“刚柔兼顾”是典型的特质。在直接解雇被判定犯罪者、被认定有重大过错过失者之外,往往基于人文柔性的原则,引导或规劝不适合继续留任者转岗、待岗接受培训、主动辞聘。我国教师退出类型分为柔性退出和强制退出两大类,柔性退出的原因主要包括不合格、不胜任、不服从、不作为、不道德、不守法纪、长期岗编分离、素养业绩职级失称等。针对柔性退出,学校和教育行政部门应在退出当事教师前,先根据其不适合继续留任情形的严重程度,给予其适当的教育帮扶,然后视教育的效果采取适当形式的退出措施,如解聘、调岗、离职培训后再任职、降低职级、辞聘、退休、提前退休。强制退出的原因主要包括犯罪获刑和达到退休年龄,学校和教育行政部门将为当事教师直接 办 理 退 休 手 续,或 将 其 解 聘(开除)。为给予公办中小学教师退工作以科学明晰的内涵诠释理论抓手,本文将我国公办中小学教师退出定义如下:鉴于有关法律法规和规范性文件所涉教师不适合继续留任的各类情形,公办中小学教师不适合继续留任的主要原因包括为不合格、不胜任、不服从、不作为、不道德、不守法纪、长期岗编分离、素养业绩职级失称、犯罪获刑、达到退休年龄。除因犯罪获刑和达到退休年龄而被解聘(开除)或退休,学校和教育行政部门将对其他不适合继续留任者开展教育帮扶,并视教育帮扶效果而对依旧不适合继续留任者分别采取的解聘、调岗、离职培训后再任职、降低职级、辞聘、退休、提前退休等措施的一系列制度安排。(三)完善教师退出的法律法规,制定教师退出的认定标准完善或修订法律法规,增补专门针对教师退出的法条,是公办中小学教师退出合法化的前提及后续改革的法理抓手。日本曾修订 教职员资格法 教育公务员特例法,将其作为中小学教师退出工作的法律依据。3 6我国应尽快修订 教育法,明确写入“国家实行教师退出制度”。鉴于 教师法正在修订中,且 教师法(修订草案)(征求意见稿)第六条突出了教师“分类管理”,应在“岗位聘任”“合同管理”“考核管理”等板块,融入教师退出原因、退出类型、退出方式等基本要素。建立分类科学、指标精细、判例丰富的教师退出认定标准体系,是甄别认定不同类型教师退出的直接依据和研判标尺。德国、法国和瑞典等欧盟国家主要基于能力不佳、无正当理由旷工、师德不淑、行为粗俗、身心状况不胜任、生源减少、学校布局调整、不服从岗位调整、职业倦怠严重、组织承诺差等情形及严重程度3 7,建构起了不同类型教师柔性退出的认定标准体系。我国应基于不合格、不胜任、不服从、不作为、不道德、不守法纪、长期岗编分离、素养业绩职级失称等情形及严重程度,组织专家力量,尽快研究建构不同类型教师柔性退出的认定标准体系。(四)设立教师退出领导机构、认定机构和权益救济机构为确保教师退出的有序、高效、公开、公921正,一些发达国家或地区设立了由地方教育行政机构领导,中小学校长主导,教师代表、教师工会代表、教师权益保障团体代表、社会知名人士、健康卫生专家、法律或司法专家共同参与的教师退出领导机构、认定机构和权益救济机构。在日本,都、府、道、县的教育委员会负责教师退出的领导,中小学教师鉴定委员会负责各类可能被退出教师的认定,日本教职员组合、全日本教职员组合等教师权益保障团体负责可能被退出教师的申述代理。3 8基于公办中小学管理体制具有的“地方负责、分级管理、以县为主”特色,我国应在县级教育行政部门设立教师退出领导小组办公室,由县级教育行政部门和教育督导部门牵头,负责县域内教师退出的领导、统筹、协调和监督工作;应设立由中小学校长、教师代表、社会人士代表、家长代表、健康卫生专家、法律或司法专家共同参与教师退出认定委员会,负责可能被退出教师的甄别认定。鉴于我国教师权益救济制度建设滞后和当事教师处于相对弱势地位,为规 避 教 师 申 述 过 程 中 教 育 行 政 部 门“行政自我纠错”的弊端,应设立由纪检监察、司法鉴定、劳动权益保障、劳动纠纷仲裁等部门工作及社会人士共同参与的教师退出申述委员会,作为当事教师的权益救济机构,负责当事教师的权益救济和申述代理。(五)基于弱者保护,制定退出前教育培训政策和善后政策较之于学校、教育行政部门和司法机构的相对公权强势,当事教师在教师退出工作中明显处于 相 对 弱 势 的 地 位。基 于 民 法 典中“弱者保护”的原则,应切实保障当事教师的劳动权、收益权、名誉权和再就业权。除个别教师因为犯罪判刑、师德极其败坏、违法违纪情节极其严重、身心健康状况严重不佳而必须被硬性退出,人文理性的教师退出并非一劳永逸地清退各类看似不适合继续留任者,而是基于“治病救人”的价值取向,给予情节较轻者帮扶教育和自我矫正的机会。因此,应建立教师退出前的预警机制,并制定教师退出前的帮扶教育政策。对教师不适合继续留任情形发出预警,并责令其限期纠正;针对不适合继续留任情形严重但未达到退休年龄者,可将其调离教学岗位,组织教育专家给予其教育培训。退出工作主要针对的是拒不纠正个人行为者、拒绝接受岗位调整者、接受教育培训后依旧不适合继续留任者。为避免个别教师因退出而陷入生活困顿,为避免当事教师不接受认定结果而使退出工作陷入持久的申诉,也为避免当事教师基于弱势地位寻求舆论支持而出现的负面网络舆情,还应制定出台教师退出的善后政策。对于个别即将达到退休年龄但经帮扶培训后仍不适合继续留任者,可在确保其享受全额退休保障的情况下准予其提前退休;对因健康状况不佳而将被退出者,可将其转向非教学岗位,或助其接受转行培训,协助其再就业。(六)确立教师退出的工作原则、处理期限和基本流程教师退出是一项严肃且复杂的系统工程,应以事实为依据,以法律为准绳,遵循公正、公开、及时的基本工作原则,确保当事教师的教育培训权和生活保障权,还应基于信息对称原则,确保当事教师的知情权,及时告知当事教师被退出的缘由和依据。另外,鉴于教育行政人员、甄别认定人员、权益救济人员跟当事教师间可能存在的亲谊关系,还应基于回避原则规避有关利害关系人。参照 教育行政处罚暂行实施办法“处罚程序与执行”的有关规定,可将教师退期限出分为警示期、帮扶期、认定期、核准期。在接到举报或发现不适合继续留任情形后,学校应031组建教师退出认定委员会,如判定情形属实或证据支持,则对当事教师进行警示,要求其在一定期限内进行自我矫正。如自我矫正效果不理想,则组织专家小组,对其开展必要的教育帮扶。如教育帮扶效果显著,当事教师可继续留任;如效果不明显,则进入认定期,教师退出认定委员会将基于退出认定标准,确定当事教师的退出原因和形式。如当事教师认同,则进入核定期,教师退出认定委员会将认定结果提交至教师退出领导小组办公室,由其审核批准并于1 5日内公布审核结果。如当事教师不认同审核结果,可在1 5日内提出申诉。教师退出申述委员会将要求认定委员会再次审查认定,并于1 5日内给出再次认定结果。如认定委员会依旧维持原认定结果,当事教师可申请劳动仲裁、行政或司法诉讼,有关部门给出裁定结果;如裁定结果不支持认定结果,当事教师继续留任;如裁定结果支持认定结果,但当事教师不接受则应被强制退出。退出领导小组办公室应及时对其开展善后安抚。五、结语我国公办中小学教师退出仍处于起步阶段,跟现代公共教育部门人力资源管理的有关理念与要求依旧相去甚远。当前,除因犯罪获刑而被强制退出、达到退休年龄而自然退出、师德失范或违法乱纪情节严重而被勒令退出等情形,鲜见因考核不合格、身心状况不佳、资格证注册不通过、长期岗编分离、素养业绩职级失称等而被退出者。受传统熟人社会氛围的浸染,有关教师不适合继续留任情形的严重程度,往往会因“给人留活路、家丑不外扬”而被学校内部遮蔽或稀释。近年来,尽管出现了一些公办中小学教师被开除、被解聘的案例,但几乎全因网络舆情发酵,教育行政部门被动开展危机公关,而紧急处理的结果。虽然此类“被动行政”极具“从重从快从严”性,看似给了社会各界一个严肃而迅疾的交代,但以平息舆论压力为目的,实际上是常态教师退出机制缺位而导致的“马后炮行政”。就学理意义而言,常态教师退出机制确实会使教师管理制度体系更加系统完备、科学规范和运行有效,但我国公办中小学校教师管理的法治化进程依旧滞后,另受传统人事管理制度强大惯性的加持,当前及今后相当长的一段时间内,健全和完善具有我国大陆特色的公办中小学教师退出机制体系,注定是一项复杂而艰巨的任务。参考文献:1 2 方振邦.公共部门人力资源管理概论M.北京:中国人民大学出版社,2 0 1 9:2 8 7.3 中华人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2 0 1 0-2 0 2 0年)A.2 0 1 0-0 7-2 9.4 3 5 孙来勤,张永秋.发达国家中小学教师退出机制的变革J.教学与管理,2 0 2 2(3 1):7 9-8 4.5 安 雪 慧.完 善 中 小 学 教 师 退 出 机 制 的 政 策 路径J.华中师范大学学报(人文社会科学版),2 0 1 1(6):1 4 4-1 4 9.6 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