公安机关未成年人保护工作初探.pdf

2023 年 5 月山东警察学院学报May,2023第 3 期总第 189 期Journal of Shandong Police CollegeNo.3 Ser.No.189收稿日期:2023-03-12作者简介:张应立(1964-),男,安徽庐江人,宁波市公安局北仑分局办公室四级高级警长,中国犯罪学学会理事,公安部研究室特约研究员,主要研究方向为犯罪学、公安理论与实践。公安机关未成年人保护工作初探张应立(宁波市公安局北仑分局,浙江 宁波 315800)摘要:当前公安机关未成年人保护工作中存在娱乐场所、酒店住宿业、网络空间等管理、治理不到位,打击惩处侵害未成年人的犯罪及矫治教育未成年人不到位等问题。诱发这些问题的因素有基层社会对未成年人保护问题重视不够等外部因素,也有公安机关未成年人保护机制不健全、民警未成年人保护工作意识和能力欠缺等内部因素。进一步发挥公安机关在未成年人保护工作中的作用,需做到外部提高全社会未成年人保护共识、健全未成年人保护组织体系,而内部则应建立健全未成年人保护机构、培养未成年人保护工作人才、扎实推进各项未成年人保护工作等。关键词:未成年人保护;公安机关;问题;对策中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1673-1565(2023)03-0154-07 未成年人保护工作(以下简称“未保工作”)是党和政府培养“四有”社会主义事业建设者和接班人的一项重要工作。公安机关在未保工作中既是重要参与者,也是重要的保障者。近年来各级公安机关切实履行法定职责,推进各项未保工作取得明显成效,但也暴露出一些问题与不足,制约了公安机关在未保工作中作用的充分发挥,不利于未成年人的健康成长。如同执法办案一样,基层公安机关承担了多数的公安未保工作职责任务,所以,公安机关未保工作中存在的问题多见于基层公安机关。笔者多年从事基层公安工作,本文就公安机关未保工作的性质与地位、存在的问题以及对策做些初步探讨。一、公安机关未保工作的性质与地位(一)未保工作是公安机关一项重要的法定职责现有的涉及未成年人的几部重要法律均明确规定了公安机关的未保工作职责。中华人民共和国未成年人保护法明确了从六个方面对未成年人进保护,公安机关未成年人保护工作是其中的司法保护的重要组成部分。中华人民共和国预防未成年人犯罪法明确规定了公安机关在预防未成年人犯罪和办理未成年人犯罪案件中保护未成年人合法权益、矫治未成年人严重不良行为,促进未成年人健康成长的工作职责。中华人民共和国家庭教育促进法第 6 条第 3 款、第 49 条明确规定,县级以上人民政府公安、民政、司法行政等有关部门“在各自职责范围内做好家庭教育工作”;“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中,发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为,或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益,根据情况对父母或者其他监护人予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导。”(二)公安机关为其他机关单位的未保工作提供支撑和保障人民警察法规定公安机关人民警察肩负打击违法犯罪、履行管理社会治安、监督管理计算机信息系统安全等职责,因而就未保工作而言公安机关既要打击侵害未成年人合法权益、破坏未成年人健康成长社会环境的违法犯罪,又要为其他机关单位履行未保工作职责提供支撑,保驾护航。公安机关不仅自身肩负各项未保工作职责,同时还要打击妨碍其他机关单位依法履行未保职责的行为,为其他机关单位的未保工作提供保障451与支撑。因而公安机关未保工作在整个未保工作体系中占有特殊位置,对整个未保工作的成败得失影响重大。二、公安机关未保工作职责根据相关法律法规,公安机关未保工作职责主要体现在以下三个方面:(一)管理、治理职责公安机关通过履行社会管理、参与社会治理的职责,消除未成年人成长环境中的负面因素,进而创造未成年人健康成长的良好的治安、交通、网络等环境,促进未成年人健康成长。一是对公安机关列管的行业场所实施治安管理,消除侵害未成年人合法权益、影响未成年人健康成长的因素。如对校园周边交通治安环境的治理;对网吧、密室逃脱、电竞旅馆等营业性娱乐场所或出租屋等场所的监督管理;对网络重点平台的安全监管,落实预防未成年人网络沉迷等保护措施;查处违法违规网站、移动互联网应用服务,清理违法有害信息,拦截、屏蔽危害未成年人身心健康的信息;开展未成年人保护预警工作,关注预警未成年人“网络直播自杀”或“网络相约自杀”等自杀自残行为;采取措施防范儿童溺水;开展禁毒宣传教育,等等。二是在参与社会治理中保护未成年人合法权益,促进未成年人健康成长。如参与家庭矛盾纠纷化解,配合劳动保障部门查处违法使用童工,配合市场监管部门打击向未成年人出售烟酒、色情淫秽书刊等,营造未成年人良好的成长环境。(二)打击、惩处职责打击是有效的预防,也是很好的保护。通过严厉打击、惩处侵害未成年人的违法犯罪,对侵害未成年人的违法犯罪分子起到有效的震慑作用,进而减少违法犯罪对未成年人的侵害,更好地保障未成年人的健康成长。侵害未成年人的违法犯罪对未成年人成长的消极影响最大最直接,会延缓、中止、甚至摧毁未成年人的健康成长。一个社会中未成年人健康成长的环境好坏与侵害未成年人违法犯罪案件的发案数量关系重大。未成年人自我保护意识不强,加之未成年人保护制度不健全、措施不得力,则侵害未成年人的违法犯罪就容易多发,就会破坏未成年人健康成长的社会环境,因此,应当健全未成年人保护措施和相关制度,加大对侵害未成年人的违法犯罪的打击、惩处,减少违法犯罪对未成年人的侵害,促进未成年人的健康成长。鉴于此,司法机关,尤其是公安机关,打击、惩处拐卖、伤害、性侵未成年人等常见多发的违法犯罪始终是其未保职责的重中之重。一是通过及时准确全面打击侵害未成年人的违法犯罪,把违法犯罪对未成年人的侵害降到最低程度;二是通过打击,及时解救被违法犯罪侵害的未成年人。(三)预防、矫治职责未成年人的不良行为、严重不良行为及由此发展演变而来的违法犯罪,是未成年人健康成长过程中的严重问题。对具有严重不良行为或违法犯罪行为的未成年人进行矫治教育,挽救问题未成年人是公安机关未保工作的重要职责。早在上世纪八十年代我国青少年违法犯罪较为突出的时期,中央就提出了综合治理青少年犯罪问题。公安机关作为青少年犯罪综合治理的成员单位,负有矫治、挽救失足青少年职责。修订后的未成年人保护法预防未成年人犯罪法对此均有明确规定,如预防未成年人犯罪法第 39 条规定:“公安机关接到报告或者发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的,应当及时依法查处,对人身安全受到威胁的未成年人,应当立即采取有效保护措施”;第 40 条规定:“公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的,应当及时制止,依法调查处理,并可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果,采取措施严加管教”;第 41 条规定“对有严重不良行为的未成年人,公安机关可以根据具体情况,采取以下矫治教育措施:”三、当前公安机关未保工作中存在的主要问题就前文所述的三方面职责,从工作实际来看,当前公安机关未保工作存在以下三方面较突出的问题:(一)社会管理、治理不到位一是娱乐场所治安管理不到位。娱乐场所成为扭曲未成年人“三观”、侵害未成年人身心健康事件的多发场所。一些地区的娱乐场所存在招用未成年人现象。未成年人保护法第 61 条第 2款规定:营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所不得招用未满十六周岁的未成年人。但实践中一些娱乐场所为降低用工成本或满足客人新鲜感、猎奇感,经551张应立:公安机关未成年人保护工作初探常招用未成年人,甚至招用不满 16 周岁的未成年人,如招用未成年男性做服务生,从事送酒水、茶水类服务,未成年女性从事点歌服务,甚至从事有偿陪侍服务等。2022 年 1 月 20 日浙江宁波发生的一起未成年人恶性案件中,4 名犯罪嫌疑人、1名被害人均为娱乐场所从业的未满 16 周岁的未成年人,被害人被非法拘禁一个月,最终被饿饭、殴打致死。1该案之后当地公安机关开展了针对娱乐场所的整治活动,陆续发现并查处了一些非法招用未成年人的娱乐场所,此次整治活动中发现极个别娱乐场所为满足顾客变态需求,甚至提供男性未成年人从事陪侍活动。从司法实践来看,娱乐场所成为侵害未成年人事件的多发场所。二是住宿业经营管理不到位。按照未成年人保护法第 57 条的规定,旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住,或者接待未成年人和成年人共同入住时,应当询问父母或者其他监护人的联系方式、入住人员的身份关系等情况,发现有违法犯罪嫌疑的,应当立即向公安机关报告,并及时联系未成年人的父母或者其他监护人。旅馆、宾馆、酒店等住宿经营场所是公安机关列管的公共场所,实践中因管理不到位,一些经营者利益至上,为提高营业收入,放任未成年人入住,接待未成年人入住时不履行未成年人保护法的规定,不询问父母或其他监护人的联系方式等,导致未成年人在宾馆、饭店、酒店等住宿经营场所受到侵害。例如,2021 年夏季浙江宁波就曾发生两名未成年女性在娱乐场所提供陪侍服务时被灌醉并带到附近宾馆实施性侵的恶性案件。最高人民检察院报告显示:“一些住宿、娱乐等场所违反法律法规,允许未成年人随意出入,成为涉未成年人犯罪的高发地。2018 年至 2022 年 9 月,检察机关起诉的性侵未成年人案件,发生在宾馆酒店等住宿经营场所的占 31.5%,有的省份甚至高达50%。”2一些基层公安机关对辖区内的旅馆、宾馆、酒店等住宿经营场所的管理,满足于一纸未成年人保护告知书和事后处罚,忽视事前、事中的检查、监督,不利于旅馆、宾馆、酒店等住宿场所的未成年人保护。三是网络空间涉未保护不到位。2020 年修订的未成年人保护法第五章增设未成年人网络保护专章,为未成年人创造一个健康的网络空间,规定了系列未成年人网络保护措施。如第 67条“确定可能影响未成年人身心健康网络信息的种类、范围和判断标准”;第 68 条明确“预防和干预未成年人沉溺网络”;第 69 条规定“安装未成年人网络保护软件或者采取其他安全保护技术措施”;第80 条第3 款要求打击查处“利用其网络服务对未成年人实施违法犯罪行为”等。然而当下的未成年人网络保护明显不力,网络中充斥着色情、暴力,污染未成年人成长的网络环境。如一些网址大全首页,随便点击快咨讯里任一则新闻,都会在右侧出现色情小说链接,对未成年人造成严重的不良刺激和影响。新华社记者调查发现,当前部分平台、账号利用涉黄信息博眼球、赚流量的问题屡见不鲜,有的社交软件中存在大量“污”表情,有的聊天群、社交平台的话题中发布涉黄图片、语音,诱导色情交易,部分短视频平台上充斥暴露低俗的“露肉 UP”,这些内容大多数对未成年人轻易可见。3最高人民检察院报告指出:“2018 年至 2022 年 9 月,利用网络对未成年人实施隔空猥亵和线上联系、线下侵害的犯罪占性侵未成年人犯罪的 15.8%,起诉隔空猥亵未成年人犯罪 1130 人。”4 在 2020 年 5 月 29 日最高人民检察院发布的侵害未成年人案件强制报告典型案例中,湖北省枣阳市司法机关查处一起线上联系线下侵犯的案件,犯罪嫌疑人通过 QQ、微信聊天软件“附近的人”功能,将筛选条件设定为1020 岁学生,添加陌生女性聊天,将其骗出,以曝光裸照、强迫饮酒、殴打等方式对被害人实施性侵,四年多时间性侵 15 人,其中未成年人 10人。5网信部门和公安机关的网警机构是整治网络环境的主力军,负有保护未成年人网络环境的重要责任。虽然近年来持续开展“净网”等网络整治活动,然而网络空间色情、暴力内容依然较普遍存在,“净网”行动需不断深化。四是校园周边环境治理不到位。学校是未成年人健康成长的主阵地之一,因而校园周边良好的治安环境和交通秩序是未成年人健康成长的重要保障。未成年人是当下最重要的消费群体,家长最愿意在未成年子女身上花钱,因而校园周边也是商家的必争之地,治安和交通秩序复杂,各地人大代表、政协委员每年都会围绕校园周边治安、交通环境提出建议提案。未成年人保护法第88 条明确规定:“公安机关和其他有关部门应当依法维护校园周边的治安和交通秩序,设置监控设备和交通安全设施,预防和制止侵害未成年人的违法犯罪行为。”校园周边治安隐患,例如向未651山东警察学院学报 2023 年第 3 期成年人出售刀具、伪劣食品、淫秽物品等,车辆乱停、车辆行人无序穿行等,影响未成年人健康成长。近年来幼儿园、小学门口针对未成年人的恶性案事件时有发生,暴露出校园周边治安防范存在薄弱环节。(二)打击、惩处不到位公安机关打击、控制侵害未成年人的违法犯罪存在不足。最高人民检察院 2022 年 10 月 28日向十三届全国人大常委会第三十七次会议报告称:2018 年至 2021 年,检察机关起诉侵害未成年人犯罪 23.2 万人,年均上升 6.1%,其中性侵已成为侵害未成年人最突出的犯罪,2019 年至 2021年,遭受犯罪侵害的未成年被害人从 4.6 万人上升至 5.2 万人,年均上升 6.3%,性侵未成年人案件中不满14 周岁的未成年人被害人占56.5%。6 笔者对 2017-2021 年宁波市北仑区公安机关受理的报警案件进行统计,被害人系未成年人的共计2502 人,其中 2017 年有 182 人,2018 年有 316人,2019 年有 442 人,2020 年有 485 人,2021 年有661 人,2022 年有 416 人,呈波浪式增长态势,除2020 年受疫情影响增幅较小,2022 年下降外,其余年份增幅均超过 35%。侵害未成年人犯罪的上升,除了诱发因素外,公安机关打击、控制不力也是重要因素。当前较常见的侵害未成年人的违法犯罪包括:1.家庭暴力。针对未成年人的遗弃、残害案件屡见报端,上海曾发生一母亲以 8 岁女儿不听话、不用功学习等为由,多次用拖鞋、绳子、电线等对其殴打,造成 74%体表软组织挫伤;2018年 12 月 27 日深圳一 8 岁女童被亲生父母多次摔打、脚跩、扇耳光 7;2022 年 6 月 30 日宁波发生一起因夫妻矛盾迁怒于小孩,父亲用脚猛跩 2 岁幼童,视频被传到网上很快成为热搜。2017 年 1月至 2018 年 4 月全国检察机关批准逮捕的涉嫌犯罪的监护人 588 人,起诉 587 人。8 2.组织、强迫、引诱、容留、介绍未成年人卖淫,尤其是与黑恶势力犯罪密切相关的此类犯罪。2021 年全国检察机关起诉此类犯罪 2841 人,较 2018 年上升64.3%。9除了涉黑恶势力的组织、强迫、引诱、容留、介绍未成年人卖淫犯罪外,还有未涉黑恶势力,单纯出于牟利目的介绍、容留未成年人卖淫犯罪。3.拐卖儿童。在持续严打下,拐卖儿童犯罪大幅度减少,但拐卖儿童犯罪仍然时有发生,成为侵害未成年人健康成长的严重犯罪。4.胁迫、引诱、教唆未成年人犯罪。这类犯罪把未成年人当做犯罪工具来牟利,甚至利用未成年人实施黑恶势力犯罪。最高人民检察院 2020 年 4 月 23 日发布三起依法严惩利用未成年人实施黑恶势力犯罪典型案例,其中的福建宁德谢某某组织领导黑社会性质组织、寻衅滋事、聚众斗殴、敲诈勒索、开设赌场、故意伤害案中,3 名主犯拉拢、招募、吸收了 18 名未成年人,其中 15 名在校学生,成立黑社会性质组织,大肆实施寻衅滋事、聚众斗殴、敲诈勒索、开设赌场、故意伤害等违法犯罪,欺压残害百姓,为非作恶,称霸一方。10(三)预防、教育矫治不到位马克思主义唯物犯罪观认为没有天生的犯罪人,犯罪都是由不良行为一步一步发展演变而来的,在这个发展演变中如果矫治教育有力,则会中断发展演变,如果矫治教育不力则会发展演变为违法犯罪。在未成年人违法犯罪中,很多时候未成年人既是加害人也是受害人。为教育挽救违法犯罪未成年人,刑法刑事诉讼法未成年人保护法预防未成年人犯罪法等都规定了办理未成年人违法犯罪案件或矫治教育未成年人严重不良行为的特殊的程序要求。近年来未成年人违法犯罪回升,加上基层专门力量的缺乏,与基层民警未成年人保护意识不强等因素综合作用,办理未成年人违法犯罪案件中存在执行未成年人司法保护不到位问题。一是严重不良行为的发现与矫治教育不力。基层民警往往没有意识到自己的矫治教育责任,因而疏于未成年人严重不良行为的发现与矫治教育。二是混合羁押。最高人民检察院报告显示:“2018 年至 2022 年 9 月,监督纠正与未成年人混管混押 6313 人”。11检察机关监督的混管混押往往是看守所里羁押的犯罪嫌疑人,目前还有一种混管混押的情形不易引人关注的是发生在基层公安机关传唤、留置盘问等办案区临时羁押或指定监视居住中。虽然时间不长,但与成年人混管混押,也会对未成年人身心发展造成负面影响。三是对未成年被害人的保护措施不力。按照未成年人保护法 第 111 条的规定,公、检、法应当“对遭受性侵害或者暴力伤害的未成年被害人及其家庭实施必要的心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施。”然而这方面保护措施在实践中做的很不够。如涉未成年人违法犯罪案件中对未成年被害人的多次询问,容易对未成年人造成二次伤害。心理干预、转学安置等保护措施更难推进。四是对构成犯罪但因751张应立:公安机关未成年人保护工作初探年龄问题不予刑事处罚的未成年犯罪人矫治不力。2023 年 2 月以来有两起未成年人犯罪案件的办理经网络广为传播饱受诟病,一起是重庆的12 岁脑瘫女孩被同龄亲属男孩性侵多次,实施性侵的男孩未受到任何处理;12另一起是山东济宁的 11 岁女孩遭两名未成年人性侵,其中 1 名已满14 周岁未成年人被刑拘,主犯却因未满 14 周岁被释放,且没有采取其他任何矫治措施。13两起案件中犯罪的未成年人均因不满 14 岁被一放了之。宁波市公安局曾对 2022 年全市办理的未成年人违法犯罪情况进行调查,发现仅有 9.3%被采取刑事强制措施,3.7%被采取治安拘留,87%的违法犯罪未成年人没有受到处罚。笔者所在单位近年来侦破了几起未成年人系列盗窃案件,虽案值较大,但均因嫌疑人不满 16 周岁,且系流动人口未成年人,均一放了之。然而修订后的刑法预防未成年人犯罪法均明确规定了对构成犯罪因不够刑事责任年龄而不负刑事责任的未成年人的矫治措施。我国刑法修正案(十一)对不满 16 周岁构成犯罪不予刑事处罚的明确规定:“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令其父母或者其他监护人加以管教;在必要的时候,依法进行专门矫治教育。”然而目前我国专门矫治教育机构匮乏,全国目前仅有 100 余所专门学校承担矫治教育任务,远不能满足对矫治教育未成年人的需要,导致大量需要矫治教育的未成年人得不到及时的矫治教育。这种对未成年犯罪人的“一放了之”不仅仅是在未保方面的失职渎职,也纵容了问题未成年人在违法犯罪道路上越走越远。四、影响和制约公安机关未保工作的因素从实践来看,当前影响和制约公安机关未保工作的因素主要有以下几方面:(一)从外部环境来看:基层未保氛围尚不够浓厚近年来国家层面越来越重视未保工作,未保的顶层设计渐趋健全完善。但基层未保氛围显然与此不相称,尚未形成全社会的未成年人保护局面。突出表现在两个方面:一是基层尚未建立健全未成年人保护工作协调机制。未成年人保护法第 9 条规定:“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制,统筹、协调、督促和指导有关部门在职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级人民政府民政部门承担。”然而实践中县级人民政府很少有建立这种机制的,一些未成年人恶性事件发生后引起高层领导重视,到地方后却找不到具体牵头落实的部门。一些地方的县级人民政府在没有发生恶性未成年人事件时是不会召开未成年人保护工作专门会议的。二是没有形成未成年人保护合力。未成年人保护法第 10 条规定:“共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人联合会、关心下一代工作委员会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他人民团体、有关社会组织,应当协助各级人民政府及其有关部门、人民检察院、人民法院做好未成年人保护工作,维护未成年人合法权益。”然而实践中没有发生未成年人恶性事件时,看不出哪个部门在认真从事未保工作,发生未成年人恶性事件时往往就事论事,司法机关单打独斗的局面依然存在,未保工作没有形成合力。笔者专门走访发生过恶性未成年人事件的学校,校长、老师均提到未成年人保护问题上存在家庭与学校脱节、家长与老师脱节、社会与学校脱节,认为学校与老师是未保工作中孤独的弱势群体。一旦学生出事,社会上就认为是学校的责任,甚至不少家长也这么认为,对自己的教育保护责任认识不清。(二)从内部环境来看:公安机关未保工作存在机制不健全、人才匮乏、未保工作意识和能力不强等问题,基层公安机关这些问题与不足尤为突出一是基层公安机关未保工作机制不健全。日常的未保工作没有牵头部门,发生了涉未恶性事件往往是属地派出所出面,且缺少有未保专业特长的民警介入。二是未保意识不强。一些民警没有意识到公安机关及民警有未成年人保护的责任,想当然认为未保责任在学校和家长,公安机关只负有打击侵害未成年人违法犯罪的责任和查处未成年人违法犯罪的责任,因而造成了日常未成年人保护工作中出现的种种问题。宏观层面是没有认识到青少年尤其是少年儿童对国家民族未来发展的重要性,没有意识到“少年强则中国强,少年富则中国富”。微观层面没有意识到涉未成年人事件的特殊性,以一般事件来看待。三是基层一线民警对未成年人相关的法律、心理、教育等知识学习不够,未保工作能力普遍不强。从专业法律而言,一些从事未保工作的基层民警,连未保工作经常要用到的未成年保护法预防未成年人851山东警察学院学报 2023 年第 3 期犯罪法都不熟悉,更遑论最高人民法院、全国妇联、教育部、公安部、民政部、司法部、卫健委七部门的关于加强人身安全保护令制度贯彻实施的意见、“两高两部”联合发文的关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见等与未保工作有关的司法解释。未保工作机制不健全、未保专业人才匮乏与未保工作意识和专业能力的不足,造成了基层公安机关未保工作的种种被动局面。五、加强公安机关未保工作的对策加强公安机关未保工作,从外部环境上需要强化宣传发动,提高全社会的未成年人保护意识,健全未保工作组织体系;从公安机关内部而言,需健全未成年人保护专门机构,培养专门人才,扎实推进各项未保工作等。(一)从外部环境推进公安机关未保工作1.强化宣传发动通过深入的宣传发动形成全社会未保工作共识,提高全社会的未保工作意识。目前面临最大的问题是基层社会普遍缺乏未保工作共识,由此未能形成全社会齐抓共管的局面。对未保工作重要性认识不足,是全社会缺乏未保工作共识的思想根源。为此要加大我们党和政府有关未保工作路线方针政策的宣传教育力度,尤其是加大习近平总书记关于少年儿童工作的系列讲话精神的学习和宣传教育,强化中共中央关于全面加强新时代少先队工作的意见的学习贯彻,使全社会深刻认识到“少年儿童是祖国的未来,是中华民族的希望”,“培养好少年儿童是一项战略任务,事关长远”14;把思想意识统一到“培养好少年儿童作为一项关系红色江山永不变色的战略性、基础性工作”15上来。只有全社会都有此共识,未保工作才能变成社会各界的自觉行动。2.健全组织体系通过进一步健全组织体系扎实推进基层各项未保工作。应当说目前我国未保制度已逐步健全完善,关键在于落实,而落实的关键在基层。基层的未保工作千头万绪,各部门之间、各项工作之间的联系千丝万缕,需要健全完善组织领导体系,整体推进、全环节推进、全链条推进。2021 年 4 月21 日国务院办公厅下发关于成立国务院未成年人保护工作领导小组的通知,成立国务院未成年人保护工作领导小组,领导小组下设办公室承担领导小组日常工作,办公室设在民政部。笔者以为地方各级政府应当对应设立未成年人保护工作领导小组,领导小组下设办公室,也应设在各级民政部门,具体承担领导小组日常工作,扭转目前基层未保工作失管局面。领导小组实行例会制,每季度召开一次,政府主要领导主持例会,由领导小组办公室汇总并在例会上通报本区域未保工作情况,分管领导点评条线的未保工作得失,出台整改措施。领导小组办公室跟进督促整改工作情况,对整改不到位的,及时上报党委政府主要领导追责问责。为强化各级人民政府未保工作责任,应当将健全各级政府未保工作机制及是否正常开展活动纳入平安建设考核验收范畴。(二)从公安机关内部强化未保工作公安部党委高度重视未保工作,2022 年 10 月24 日公安部专门下发了关于加强公安机关未成年人保护和预防犯罪工作意见,为各级公安机关未保工作提供了指引。基层公安机关是承担和履行公安未保工作职责的主力,公安机关未保工作的成效很大程度取决于基层公安机关。笔者认为基层公安机关进一步强化未保工作需要做到:1.建立健全未保工作机构树立“专业的人办专业的事”理念,扭转目前基层公安机关普遍存在的谁都可以办理未成年人案事件的局面,提升涉未工作的专业性。为此未成年人口底数大、违法犯罪较突出的县(区)公安机关可以成立专门的未保工作机构,专门负责未成年人违法犯罪案件办理、严重不良行为未成年人的教育矫治等工作。未成年人违法犯罪不太严重的县(区)公安机关,可以明确有责任心、有爱心、专业能力强的民警专职或兼职办理未成年人违法犯罪案件,专业处理涉未案事件。可以在县(区)公安机关的刑侦、治安、法制及人口基数较多的派出所设立专兼职办理未成年人案事件的民警,其他警种、所队涉及未成年人案事件,可以临时抽调专兼职办理未成年人案事件的民警参与处理。2.培养未保工作人才基层公安机关最缺乏的是精通涉未业务、有爱心、责任心的专业未保工作人才。为此,一是要将涉未两法 未成年人保护法预防未成年人犯罪法列为全警普法内容,纳入民警常态化的法制教育培训体系中去,使全体民警都了解涉未两法的基本内容,强化广大基层民警的未保工作法律意识;二是要在明确专职办理涉未案事件951张应立:公安机关未成年人保护工作初探的民警的基础上,组织他们参加各类涉未成年人的业务培训、研讨和交流,提供办理涉未案事件民警学习的机会,强化与检察院、法院办理未成年人案件机构的业务交流联系,聘请检察院、法院涉未专业人士开展未保业务工作民警的辅导培训。3.扎实推进各项未保工作一是办理涉未案事件时严格遵守相关的法律法规,切实维护涉案事件的未成年人合法权益,落实“一站式取证”,避免对涉案未成年人的二次伤害,如询(讯)问时有合适成年人在场、单独羁押,进行社会调查、心理评估与干预,等等。二是健全联动机制,公安机关要会同教育、交通、卫健、市场监管、综合执法等部门,经常性开展涉未治安交通秩序整治,尤其是校园周边的治安和交通环境的治理、网吧及娱乐场所涉未治理、网络环境治理、酒店旅馆等住宿业治安管理,减少其中影响未成年人成长的负面因素,促进未成年人健康成长。设立警民共建共管的“护学岗”,构建社区民警、交警、教职工、学校保安、学生家长和社会志愿者共同参与的“五方护卫”高峰护学岗,维护学校周边交通秩序。三是发挥民警法制副校长作用,改变目前单纯的法制副校长由属地社区民警兼任现象,选拔能力强、素质高、善于做未成年人思想工作的民警兼任。民警法制副校长在学校开展对有不良行为学生的谈话、训诫时须着装,以烘托气氛,提升谈话、训诫效果。要保障民警法制副校长进校园的时间,深入学校了解情况,熟悉周边环境,以便及时发现未成年人成长的安全隐患。法制副校长要督促学校完善技防、人防措施,检查规范一键式紧急报警、视频监控和校内红外电子等系统建设,推进校园安防系统与公安 110 系统有效融合、联动响应,督促中小学校配备好钢叉、盾牌、电棍等防护装备及各类消防设备设施并掌握使用方法,确保能用会用。对学校门卫值班制度、门卫登记情况、“护学岗”设置等情况经常性开展检查督促,严格督导学校落实安全管理制度,确保“人知其责、人尽其责”。组织开展学校教职工、保安、勤杂人员等背景审查工作,严防有涉未案事件前科劣迹人员混迹其中产生安全隐患。四是将涉及逃学、出入网吧、娱乐场所及住宿场所、流浪、乞讨等行为的未成年人纳入社区民警日常排查范围,及时处置。五是定期、不定期向党委、政府及未成年人保护工作领导小组汇报涉未案事件情况,并提出联动整治建议,供党委政府尤其是未成年人保护领导小组决策时参考。参考文献1张应立.我国预防流动人口未成年人犯罪中存在问题及对策J.山东警察学院学报,2022(6):116-122.246911最高人民检察院.关于人民检察院开展未成年人检察工作情况的报告EB/OL.https:/ _forward_12172311.5最高人民检察院网上发布厅.侵害未成年人案件强制曝光典型案例 EB/OL.https:/ 32.shtml.78 胡玉菡.拿什么拯救你,被家暴的孩子N.检察日报,2019-01-02(08).10最高人民检察院网上发布厅.依法严惩利用未成年人实施黑恶势力犯罪典型案例EB/OL.https:/ 岁男孩性侵同岁脑瘫亲属免于刑罚 未成人犯罪如何惩戒?EB/OL.ht-tps:/ XocGCNOzFoEma230215.shtml.13张鹏康.11 岁女孩被诱骗至屋内侵犯,嫌疑人系 2 名 14 岁左右男孩,其中 1 人因未满14 岁被释放,警方已立案调查EB/OL.ht-tps:/ 郑芳.习近平给孩子们描绘的“童心圆”EB/OL.http:/ 06/t20170601-9936414.htm.15求是评论员.今天做祖国的好儿童,明天做祖国的建设者EB/OL.http:/www.qs- _ 1128 695868.htm.责任编辑 陈晓娟061山东警察学院学报 2023 年第 3 期