长春汇律污水厂BOT失败案例分析.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,BOT,失败项目案例,长春汇津污水处理厂,1999,年长春市人民政府对该市污水处理项目进行招商,2000,年香港汇津中国污水处理有限公司投资,3200,万美元，建成了当时长春市第一家污水处理厂，成为国内首个外商直接投资的城市污水处理项目,2000,年,7,月,14,日长春市人民政府颁发,长春汇津污水处理专营管理办法,：,长春市政府授权排水公司与汇津公司订立合作合同，从事长春市北郊污水处理厂的建设和经营项目,由排水公司向长春汇津公司供应污水，由长春汇津公司进行处理,长春市政府责成长春市自来水公司向用水户收取污水处理费，然后由自来水公司将收到的污水处理费上缴长春市财政局，由市财政局拨付给排水公司，最后由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费,污水厂在,2000,年投产后一直运行良好,2002,年起，长春市排水公司开始拖欠污水处理费,2003,年,3,月开始，排水公司完全停止支付任何污水处理费,项目概况,项目概况,2003,年,2,月,28,日长春市政府以“长府发,【2003】4,号决定”废止,专营办法,：,长春市政府认为，,专营办法,违反了国务院有关“固定回报”的规定及,中外合资经营企业法,、,中外合作经营企业法,等有关法律，经市常务会议讨论决定予以废止。,专营办法,废止后，排水公司停止了向合作企业支付任何污水处理费,截至,2003,年,10,月底，累计拖欠合作企业污水处理费约,9700,万元人民币。此后，长春汇津和汇津公司多次与市政府和排水公司交涉要求其支付拖欠的污水处理费，但均未得到任何答复。,2003,年,8,月，汇津公司向长春市中级人民法院提起行政诉讼，同年,12,月底，法院判决驳回原告的诉讼请求,2004,年,1,月,8,日，汇津公司向吉林省高级人民法院递交了上诉状,一审法院在审理中列举了,合作企业合同,中的大量关于合作双方权利、义务的条款，以此来说明该项目违反了,中华人民共和国合作经营企业法,的“利益共享、风险共担”的原则，属于固定回报项目，属于国务院国办发,(2002)43,号文件规定的保证外方投资固定回报的项目。汇津公司败诉。,社会投资者风险分析,分析,长春汇津污水处理专营管理办法,：,合同对投资者十分有利,(,价格有很大的不合理因素，一级处理费达,0.6,元,/,吨,),政府为了降低企业风险，,BOT,合作合同中固定了污水处理的保底数量、保底价格、固定了汇率和定价条件,目前许多城市的污水处理,BOT,项目都存在不同程度的间接固定回报的特点。这主要是考虑到污水处理行业的特殊性，投资大，资金回收期长，而且排污费的收取和利用权都掌握在政府手里，因此对污水处理费的收取，一般惯例都采取“照付不议”的原则。,然而我国各地许多政府为了吸引建设资金，或者因为政府官员的寻租，往往会过高地承诺对投资者的利润回报，同时又要对购买量和价格做出保障。,因而，这其中隐藏着一个很重要的风险,(,对投资者而言也可能是最大的,),：,政策风险。,社会投资者风险分析,我国目前对,BOT,一类特许权的出,(,受,),让的法规还只是在“通知”、“意见”、“办法”和“暂行规定”层次上，,远没有到法律能界定双方权利和义务的程度。,2004,年,3,月,19,日建设部新颁布,市政公用事业特许经营管理办法,，但仍然只停留在“管理办法”的层次上，远没有上升到法律的高度。一旦发生纠纷，政府和民间投资者在法律地位上往往并不对等，一般采用,合同法,，但合同法上明确规定“国家另有法规规定者除外”，因此政府当然可以借助于此取消或要求修改特许权出,(,受,),让合同。,上述长春汇津以及一大批与外资签订的带有固定回报性质的,BOT,项目就是在国办发,(2002)43,号文，,关于妥善处理现有保证外方投资回报项目有关问题的通知,的名义下被取消和修改合约的,社会投资者风险分析,BOT,项目一般历时较长，通常要经历当地数届政府，管理体制造成政府尤其是地方政府,决策的草率性和短视性,，城市决策者不会考虑以后十年甚至二十年当地的水业，往往急于引资建设建立政绩，从而对投资者轻易承诺。过高的回报率，必然隐藏着更高的政策风险，下届地方政府会拒绝按一定的购买数量和购买价格兑现合同，会要求修改合同，甚至就像长春市人民政府单方面取消合同。,在与长春市人民政府的博弈中，汇津公司欠收污水处理费,(,截止到,2003,年,10,月底,),累计达到约,9700,万元人民币，已面临停产的危机,地方政府风险分析,对地方政府而言，更改甚至取消不合理的,BOT,合同，虽然规避了经济上的损失，但是却面临了更大的风险,:,社会安定和环保风险,。同时城市政府的信誉也会受到影响，会打击一大批投资者对该城市的投资信心。总而言之，过高的投资回报率，不合理的风险分配，对投资者和政府而言，都可能是一个“双输”的局面。,目前,BOT,投资污水处理产业市场,竞争不规范，运作还很不健全,。将,BOT,应用在污水处理行业中，只有近三年的时间，而行业本身发展过快，这其中就隐藏着很多的风险。,比如，政府作为,BOT,项目的主持人，对,BOT,认识普遍不深，面对现在市场上鱼龙混杂的项目投资者无所适从。,地方政府风险分析,另一个问题是,污水处理服务费的价格问题,，,BOT,方式投资的污水处理厂，最终收费价格包括三部分,:,建设成本回收、运营成本和投资收益。,目前市场上一级处理污水单价参差不齐，有很多投资者单靠“算”获得市场，看算得是否比竞争对手准，是否比政府准，而没有足够的低成本的融资渠道，没有扎实的企业管理平台，这在大量依靠信贷资金的,BOT,项目，是很危险的。,BOT,只是污水处理设施建造的融资手段之一，并,没有整合供排水产业链,，无法在政府和投资者之间实现真正的利益平衡。,一个明显的例子就是很多污水处理厂外收集管网建设不配套，导致厂建成了却没有污水可以处理，而签订的又是“照付不议”的合同。,社会投资者仅热衷于水厂项目，不愿承担管网项目，把投资大、见效慢、利润低的困难甩给地方政府。社会投资者也只会将资金投向获利能力较好的基础设施项目，对于那些获利能力不佳的困难项目，还是由政府买单，投资利润从政府转移到社会投资者手中，这是由投资者追求利润最大化的本性决定的。,地方政府风险分析,BOT,等一类投融资模式的起因可能是为了引进民融资本，解决政府的财政不足，但更重要的是,引进民营的市场竞争机制，提高资源配置的效率,，同时也可以,分散公共部门的风险,。,因为政府部门和民营企业在处理不同类别的风险方面有各自的优势，这种公私的合作有可能带来双赢的局面。,如果单纯为了解决财政资金之不足，为追求政绩而寅吃卯粮，并不能把坏的项目变好，民营资本也不会为政府提供免费的午餐。如果民营资本不是通过提高效率和降低成本而是靠政府的允诺或保护获取投资回报，那么，对社会来说，非但不是免费午餐，而是国有财富的流失。,因此，要有一套,BOT,的评价标准,:,这种投资模式是否提高了政府公共资金的价值,(value for money-VFM),。,我国,BOT,模式的立法现状及展望,从长春汇津污水处理厂的案例引申出一个新的问题：,目前我国,BOT,的立法层次较低，只停留在“通知”、“意见”、“办法”和“暂行规定”层次上，一旦与政府发生冲突，民间投资者没有足够的法律依据来保护自己的利益,目前我国有关,BOT,方式的政策和立法还比较零散,:,1995,年，国家计委、电力部、交通部联合发布的,关于试办外商投资特许项目审批管理有关问题的通知,1995,年，对外贸易经济合作部发布的,关于以,BOT,方式吸收外商投资有关问题的通知,2004,年，建设部颁布,市政公用事业特许经营管理办法,我国,BOT,模式的立法现状及展望,上述规范为现阶段我国,BOT,项目的运作起到了指导作用，但随着我国基础产业的发展，它们已远远不能满足我国推广,BOT,投融资模式的需要,:,法律效力层次低,目前除了这三个规范性文件以外，我国还没有针对,BOT,方式的专门立法。而这几个规范性文件，从立法层次上看，仅属于国务院下属部委制定的行政规章，其效力层次较低。,条文内容相当简陋，存在许多立法空白,BOT,项目的实施是一项复杂的系统工程，牵涉面广，参与部门多，法律关系错综复杂，因此需要系统的法律法规对之加以规范。上述文件条文不仅数量少，而且内容简单，对于,BOT,项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未涉足。,相关法律落后,对于,BOT,方式所涉及的外商投资企业的设立、税收、外汇、技术引进、土地使用和劳动人事管理等事项，我国现行相关立法多为,1993,年国家开始规范引进,BOT,颁布的。并未考虑,BOT,的特殊要求，使,BOT,项目在许多具体问题上无法可依，无章可循，客观上加大,BOT,项目风险管理的难度。,我国现行的各项法规之间还存在着矛盾和冲突,我国,BOT,模式的立法现状及展望,以上这些问题的存在显然大大增加了国内外投资者对我国政治风险的预期和担忧，也使得我国政府在实际谈判过程中无法可依，无所适从，这势必影响和制约我国,BOT,模式的健康、顺利发展。建立一部系统完整的,BOT,立法，规范,BOT,模式的操作程序和运作方式，制订有关,BOT,管理办法和相关框架文件己成为急需弥补的立法空白。,谢 谢！,