美国政府采购-培训-.ppt

企企业问题业问题集成化解决集成化解决专专家家美国政府采购 分析与借鉴n欧美国家政府采欧美国家政府采购规模一般占年度模一般占年度GDP的的10-15%。n中国从中国从1996年开始在部分地区年开始在部分地区进行政府采行政府采购制度改革制度改革工作工作试点。点。n2014年的全美采年的全美采购合同合同总额更是突破更是突破3万万亿美元的大关，美元的大关，达到了达到了3.32万万亿美元，占美元，占GDP18%。n2013年中国政府采年中国政府采购规模模1.64万万亿元，占元，占GDP的比重的比重2.88%，2014年全国政府采年全国政府采购规模模为17305.34亿元，比元，比2013年年增加增加924.24亿元，增元，增长5.6%，增幅下降，增幅下降11.6个个百分点，占全国百分点，占全国财政支出和政支出和GDP的比重分的比重分别为11.4%和和2.7%。先看一组数字2 以上数字说明：1.我国政府采我国政府采购的的规模空模空间还很大；很大；2.政府采政府采购规模的大小与政府采模的大小与政府采购管理的管理的规范范透明以及管理能力正相关；透明以及管理能力正相关；3.我国政府在公共我国政府在公共资源交易平台的建源交易平台的建设之路之路还有很有很长一段路要走。一段路要走。3 一、概况 美国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。美国政府采美国政府采购立法立法可追溯到可追溯到1791年，年，经200多年多年发展，美国并没有一部展，美国并没有一部统一的政府采一的政府采购法法，但，但与政府采与政府采购相关的法律、法相关的法律、法规已多达已多达500多部。多部。美国政府采美国政府采购总体上分体上分为国防采国防采购和民用采和民用采购，最主要的有：武装部队采购法案（1947年），年），、联邦财产及管理法案（1949年）年），、联邦政府采购政策办公室法案、小额采购业务法案、联邦采购合理化法案、合同竞争法案、合同纠纷法案、小企业法案、购买美国产品法等。但都要但都要统一一执行行联邦采邦采购条例（条例（1984年）的年）的规定定（Federal Acquisition Regulation，FAR）。按照按照 FAR 等相关法律法等相关法律法规的的规定，美国定，美国形成形成了一系列的机构了一系列的机构负责政政府采府采购的政策制定、的政策制定、执行和行和监管等。管等。美国是一个联邦制国家，联邦的法律不适用于地方，但地方的政府采购法律不能违背联邦有关法律的精神。采购的组织形式有集中采购和分散采购两种，历史上经历了以集中采购方式为主转变为以分散采购方式为主的发展过程，目前联邦政府的集中程度不高，而且并不全是强制性的。4 美国联邦政府采购制度在采购方式的选择和应用上，存在两大原则：一是完全公开一是完全公开竞竞争原争原则则，二是二是简简化采化采购购原原则则。这两大原则的共同运用和相辅相成，成成为为美国美国联联邦政府采邦政府采购购的的重要特点重要特点。1984年的美国年的美国合同合同竞争法案争法案确立了完全公开确立了完全公开竞争原争原则，要求所有采购项目，除部分例外情况外，都必须经过完全、充分、公完全、充分、公开的开的竞争程序争程序。完全公开竞争原则实施10年后，由于实践中践中认为这一原一原则过于于严苛，使采苛，使采购程序程序过于复于复杂，降低了采，降低了采购效率效率。所以，1994年美国出台年美国出台联邦采邦采购简化法案化法案，对合同合同竞争争法案法案及其他法案及其他法案进行了修行了修订，确立了，确立了简化采化采购原原则，大幅简化联邦采购程序，再次极大地改变了政府采购方式。完全公开竞争原则和简化采购原则的先后引入，代表着美国代表着美国联邦政府采邦政府采购制度的两次制度的两次重大重大变革。革。5 二、机构及职责 美国的行政体制：相互牵制的三足鼎立。6 （一）国会 负责制定和通制定和通过有关政府采有关政府采购的法律并的法律并对执法情况法情况实施施监督。督。国会国会对政府采政府采购的立法始于的立法始于1791年，当年，当时的法律的法律规定定联邦邦政府采政府采购合同要通合同要通过竞争方式争方式订立。立。随着形势的变化，国会不断出台有关政府采购的法律，但至今美国并没有一部统一的政府采购法，目前涉及政府采购方面的法律有500多部。国会国会对联邦政府采邦政府采购执法情况法情况进行行检查监督的机构有：督的机构有：众众议院政府改革委院政府改革委员会技会技术与政府采与政府采购办公室公室和和联邦会邦会计（问责）总署（署（GAO，government accountability office）。）。前者专门对政府采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、检查或组织听证会，重点对象是联邦服务总署（GSA）。后者是国会的下属机构，直接对国会负责，该机构有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以审阅所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。同时，GAO还是受理供应商投诉的最权威机构，每年受理1000多件政府采购投诉，是美国政府采购救济机制的重要组成部分。7 （二）联邦采购政策办公室(OFPP)(OFPP)联邦采邦采购政策政策办公室公室(OFPP，Office of Federal Procurement Policy，成立于1974年)依法成立，是总统行政和行政和预算算办公室公室(OMB，Office of Management and Budget)下属的一个职能机构，现有25名工作人员，办公室主任公室主任由总统任命经参议院批准。OFPP为联邦政府采购的政策主管机构，主要主要职责是：制定政是：制定政策，引策，引导各政府部各政府部门建立政府采建立政府采购机制。机制。OFPP在美国政府采购政策制定中发挥核心作用。主要表现在：拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议，组织制定联邦政府适用的采购法规，核批各部门依采购法规制定的补充规定，批准部门合同争议审理机构的设立等。该办公室是一个政策制定机构，不负责有关法律、法规执行监督事务。8 目前联邦政府机构（含政府设立的独立机构和公司），遵循的法规除有关政府采购的法律外，主要是联邦采邦采购条例条例（FAR），该条例由条例本身及各部门的补充规章构成。条例由条例由联邦采邦采购政策政策办公室公室(OFPP)负责组织制制定和修改工作。定和修改工作。修改条例的组织领导和程序是：OFPP下下设条例条例理事会理事会，办公室主任为理事会主席，成员有国防部、服务总署和航天航空局的行政首长。理事会下下设民用机构采民用机构采购委委员会和国防采会和国防采购委委员会会，前者主要为服务总署署长，成员来自各部门，后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。这两个委员会下各设若干个小组。若一个小组提出修改条例，修改意见经两个委员会讨论，达成一致意见后报理事会，由理事会决定是否签署。如理事会无法作出决定，则由理事会主席裁定，但这种情况很少发生。9 （三）联邦政府邦政府总务署（署（GSAGSA）联邦政府邦政府总务署（署（GSA）依法成立，负责联邦政府部门部分通用商品及有关服务的集中采购工作，并可以依据条例制定部门采购规则，但在颁布前要获得联邦采购政策办公室的核准。（四）联邦各部门 除联邦政府邦政府总务署（署（GSA）、国防部外，其他部门都是依法自主开展采购活动的分散采购机构。各机构首长还可以依据条例制定部门规章，但在颁布前同样要获得联邦采购政策办公室的核准。（五）联邦附属机构 主要是为社会提供公共服务的企业、科研院校、协会等。这些机构也要实行政府采购制度。（六）联邦索赔法院 负责涉及政府采购行政赔偿案件的裁定事务，包括税收争议和政府采购合同争议等。该法院现有17名普通法官，6名高级法官。这些法官均由总统任命，参议院批准，任期15年，可以连任。此外，美国还存在各类为政府采购活动服务的中介机构，主要是为政府采购提供咨询、涉及服务的公司、律师事务所，没有专门的招标中介组织。10 三、政策功能 美国政府采购要实现的目标有八个，即：竞争、正直、争、正直、透明、高效率、用透明、高效率、用户满意、物有所意、物有所值、财富分配及一致性富分配及一致性。这些目标中，有些是相互矛盾的，要追求一些目标又不想放弃其他目标是不可能的，只能根据情况的变化确定和选择主要的目标，这也是美国政府采购法律法规经常修改的主要原因。在这些目标中，竞争、正直和透明是最主要的。在实践中，美国联邦政府当前当前实施的主要目施的主要目标是：最高是：最高的的质量，最低的成本，最短的量，最低的成本，最短的时间，最广泛的，最广泛的竞争，争，实现社社会会经济政策，降低采政策，降低采购风险，维护政府信誉等。政府信誉等。有些州政府的目标更为简明，例如衣阿华州政府采购的目标是“通过竞争用好纳税人的钱，竞争中对私营企业公平对待”。11 联邦政府利用政府采购手段实现的主要社会经济目标有：一是一是购买美国美国产品品。美国国会于1933年颁布了购买美国产品法，要求美国联邦政府采购要购买美国产品，并明确原产地规则具体界定美国产品。二是扶持中小企二是扶持中小企业。10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6，小型企业为12。三是其他目三是其他目标，包括提供就，包括提供就业机会，保机会，保护特殊特殊产业，对外限制（如禁止对美国不友好国家的产品进入美国市场）等。美国政府采购市场开放后，贸易协议法规定购买美国产品法不适用于对等开放的国家和地区，对其他国家和地区仍然有效，同时还规定，低于开放门槛价的采购项目（货物为13万特别提款权，约合17万美元），仍应购买美国产品。州政府也有政策目标，例如衣阿华州的政府采购未对外开放，当前实施的政策目标与联邦政府相似，主要有：每年合同总额的10%应授予小企业。小企业由专门机构认定，标准是雇员不足21人、年营业额在300万美元以下的企业，目前有1200多家，主要是由妇女、少数民族和残疾人开办的企业。在实际执行中只有4%5%的合同授予了小企业。劳改产品在同等条件下要优先采购，但在实际执行中争议很大。本州企业要同等优先。购买本国车要给予5%的优惠等。12 四、采购模式 美国联邦政府实行适度集中、分散为主的采购组织形式。除国防采购外，民用机构的集中采购部门为联邦政府邦政府总务署（署（GSA）。联邦服务总署成立于1949年，当时联邦政府采购的集中程度比较高。主要原因是：每一个政府部门在成立时均被授予了特定职能，采购事务是次要职责，为了让各部门集中人力和精力做好主要工作，次要职能应当让一个独立的机构统一承担。当前服务总署负责的集中采购事务非常有限。联邦政府邦政府总务署（署（GSA）由大集中走向适度集中的主要原因：一是市场丰富，各部门有不同的需求；二是由部门自行采购能够保证及时性；三是部门采购能从私人企业获得更好的待遇。13 联邦政府邦政府总务署（署（GSA）共有14000多名工作人员，采购是其职能之一，大约有2400人与此项工作有关。服务总署的采购范围包括三个方面：一是公共用房一是公共用房。通过购买和租赁方式，为政府各部门提供办公用房和其他不动产，并负责部分建筑物的维修。二是供二是供应服服务。包括购买某些备用品、办公家具、纺织品、电力、小工具、车辆等。三是技三是技术服服务。主要是为各部门提供信息技术和网络服务。在现行服务总署的采购项目中，有些项目并非强制性的，用户单位可以自行采购。服务总署主要的采购形式是招标定点，各用户单位依据统一的格式合同与定点单位订立合同。分散采购部门主要是自行开展采购活动，也可以将采购事务委托服务总署承办，小部门还可以委托大部门代办。分散采购部门委托服务总署时，要缴纳一定费用，具体标准依对象而定，一般产品为合同金额的1%，信息产品为7%。服务总署收取的费用主要用于日常业务开支和支付职员工资。在实践中，分散采购部门很少委托给服务总署。目前，服务总署非常重视服务质量，努力维持现有的采购范围，并争取代理业务。14 五、采购方式 美国联邦政府使用的采购方式主要有：（一）（一）简化方式化方式 适用于10万美元以下的采购项目，具体形式有政府信用卡、订单及采购协议。无论何种形式，对于2500美元以下的小额采购，不管向任何公司采购，均无须考虑竞争和价格问题。对于2500美元至10万美元之间的采购项目，必须以最大程度的竞争向小企业采购。（二）密封投（二）密封投标方式方式 即公开招标采购方式。适用于采购单位需要清楚、准确和全面表述采购需求的项目。评标标准主要是价格以及与价格有关的因素。这种方式因成本较高等原因，实践中不常用。（三）（三）谈判采判采购方式方式 包括竞争性谈判和非竞争性谈判（即单一来源采购方式）两种形式。竞争性谈判适用于征求建议书或评标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目。由于这种采购方式更为灵活，质量有保证且采购成本低于密封投标方式，还能更好地实现社会经济目标，因而，成为常用的采购方式。15 衣阿衣阿华州的采州的采购方式要求充分体方式要求充分体现竞争原争原则。主要方式有六种：一是州级合同。即通过竞争定点定价，定点期可长可短，但价格是固定的。二是联合合同。即参加州际采购联盟，利用规模优势，减少采购成本，加强合作。目前美国的州际采购联盟有三个：电脑、药品和电子产品。三是招标采购。适用于2500美元以上的通用商品和设备。四是竞拍。采用网上报价，在规定期限内报价最低者中标。该方式还处于试点期。五是竞争性谈判。适用于复杂的商品和服务。采用这种方式时，需要得到专家的协助，评标小组成员一般为59人，价格因素在评标时所占的比重为20%40%。六是非正式采购方式。主要是指合同单价在2500美元以下的小额采购。具体形式包括授予采购官员直接采购、询价或使用采购卡等。采购卡的金额通常是固定的，如衣阿华州立大学的采购卡，每卡的使用金额为10000美元。16 六、投诉处理 供应商对联邦政府部门采购合同有争议的，可以通过下列方式解决：（一）向合同争合同争议委委员会申诉 合同争合同争议委委员经联邦采购政策办公室批准，有有10个政府部个政府部门设立了此立了此类机构，包括国防部、服机构，包括国防部、服务总署、署、农业部等部等。设立该类机构的部门，必须具备3个行政法官，各法官至少要具备5年以上的工作经历。没有设立此类机构的部门，可以与已有此类机构的部门签订协议，委托其办理对本部门的申诉事务。合同争议委员会中的法官由部门行政首长任命，实行终身制。供应商申诉时，对受理机构有选择权，可以是当事人部门，也可以是其他部门。合同争议委员会独立性较强，类似法院。一旦委员会作出裁决，即使是部门行政首长也不能改变处理结果。17 （二）向联邦会邦会计总署署(GAO)投诉 GAO只受理政府采购合同形成前（不适当限制竞争）和授予阶段（中标决定的合理性）的投诉，合同进入执行阶段的投诉不予受理。会计总署现有40人从事政府采购合同争议处理事务，其中律师22人。GAO在处理政府采购合同纠纷方面费用低、权威性强，在与法院比较时，供应商通常选择会计总署。2000年会计总署受理的投诉案件为1200件，而上诉法院的则不足100件。GAO处理投诉的基本程序是：投诉人在提出投诉申请后，被投诉方应在30日内提供报告；GAO在收到报告后10日内为投诉人提供经其修改的报告副本，投诉人的律师则是报告的全部文件；投诉人拿到报告的副本后应及时提出意见；会计总署举行听证会，要求双方提供更多情况；GAO作出处理决定，如果判定投诉人胜诉，被投诉人要对投诉人给予补偿。2000年有63个案件判投诉人胜诉。会计总署提出的处理意见，政府部门一般会落实，否则会计总署将向议会报告。为了保障供应商的权益，GAO一旦受理投诉，采购活动必须中止。同时为了防止投诉人滥用权利，保证采购活动顺利进行，现行法律对投诉时间和处理时间作出了限制性规定，要求投诉人在应知悉10日内提出投诉，GAO应在100日内作出处理意见。2000年绝大多数案件在规定时间内处理完毕，有400个案件在2周内就作出了处理意见。会计总署在作出有利于投诉人的决定时，是非常谨慎的，而且作出的决定不得超越法定权限。18 （三）向（三）向联邦索邦索赔法院起法院起诉 供应商向联邦索赔法院投诉的程序比较简单，费用也不太高，否则就会把中小企业挡在门外。供应商在向联邦索赔法院提出投诉请求并提交报告后，政府部门承担举证义务。案件审理由1名律师负责，并由其作出处理决定，不同于其他法院需要由陪审团作出判决。联邦索赔法院1年大约受理1000个投诉案件（含税收争议等），胜诉率约为35%。如果供应商胜诉，其律师费用由政府承担。应当支付给供应商的赔偿金从预算安排的国家赔偿基金中支出。一旦判供应商胜诉，无论政府预算是否被国会通过，都必须支付供应商的赔偿金。为了保护中小企业，现行法律规定，中小企业胜诉的，其律师费由政府承担。（四）其他方式 在实践中，供应商解决争议的方式还有：合议、调解或仲裁。衣阿华州有约束力的投诉方式有两种，即供应商可以向政府审查和复议机构投诉或向法院投诉。供应商还可以向议员反映情况，但议会的决定没有强制性。19按照FAR等相关法律法规的规定，美国成立了一系列的机构负责政府采购的政策制定、执行和监管等。按照FAR等相关法律法规的规定，美国成立了一系列的机构负责政府采购的政策制定、执行和监管等。七、其他有关情况 （一）政府采购合同的特殊性 政府采购合同在很多方面与民事合同是相同的，都是平等主体，适用相同的法律，但也有区别，主要是当事人的地位和力量不一样，政府负有特殊职责，政府合同带有很强的政策性，因此，要适用一些特殊规定。如政府合同有变更的权利，只要政府对合同未做实质性的变更，即使供应商提出投诉也要继续履行合同，当然政府对合同价格也应作适当的调整。（二）政府采采购合同官合同官资格 美国联邦政府对政府采购合同官有严格的资格要求。采采购合同官合同官员资格由政府合同资格审核委员会审核批准。采购合同官的基本资格条件包括教育水平、培训情况以及工作经历等。采购合同官按级次管理，不同级次的官员有不同的要求，级别越高，要求也就越高。部门开展采购活动时，部门行政首长任命合同官员，并通过书面形式明确其职责。20 （三）（三）发展方向展方向 美国联邦政府采购制度的改革方向是：简化法律和程序化法律和程序，建立政府与产业的伙伴关系，推行无纸化（电子化）采购，强调供应商过去的业绩，政府采购合同要采用商业性条款等。衣阿华州政府采购的发展方向是:积极参加州际联盟，他们认为这是一种具有生命力的采购方式。推行采购方式的电子化，从网上发布采购公告和中标公告，在网上进行供应商注册。21美国政府采购制度对我国的启示22 （一）顶层再设计法律体系 我国法律存在部门化、利益集体化的现象，两法即为典型，需要顶层进行再设计。规范市场、规范权力、规范监督。23 （二）完善的（二）完善的监管体制管体制 形成了立法、行政、司法三位一体的形成了立法、行政、司法三位一体的监督管理体制。督管理体制。u立法：涉立法：涉联邦采邦采购监督管理机构有国会下属的督管理机构有国会下属的联邦会邦会计总署署(GAO)、联邦采邦采购规则委委员会会和和众众议院政府改革委院政府改革委员会技会技术与政府采与政府采购办公室公室。宪法法赋予予GAO对行政机关的采行政机关的采购计划划进行行评估，估，对政府采政府采购项目目进行行审计；还受理承包商的投受理承包商的投诉。联邦采邦采购规则委委员会会监督管理督管理联邦公共邦公共采采购法律的法律的实施。施。技技术与政府采与政府采购办公室公室专门对政府采政府采购中的腐中的腐败、欺欺诈等行等行为进行行监督、督、检查或或组织听听证会。会。u行政：行政：联邦政府采邦政府采购政策政策办公室公室(OFPP)代表代表总统参与政府采参与政府采购及相关及相关政策和法政策和法规的制定工作，指的制定工作，指导和和监督各督各联邦机关依法采邦机关依法采购。各。各联邦部邦部门拥有独立的有独立的监察察办公室，公室，负责审定本部定本部门公共采公共采购。u司法：建立了完善的司法救司法：建立了完善的司法救济制度，制度，专门的机构有的机构有合同上合同上诉理事会理事会、美国美国联邦邦赔偿法院法院、美国美国联邦巡回上邦巡回上诉法院法院。并且，独立的第三方以。并且，独立的第三方以及未能及未能签约的供的供应商的律商的律师随随时可以可以查阅政府的有关采政府的有关采购记录。24 交易平台有效（效率、效果）运作的核心交易平台有效（效率、效果）运作的核心永永远是是规则、执行、行、监督三者的相互分离、相督三者的相互分离、相关关牵制和有机制和有机协同。同。25 （三）加强合同的管理特别是后管理 联邦采邦采购条例条例规定，政府机构定，政府机构应该建立合同官的挑建立合同官的挑选、任命和、任命和终止机止机制制。机构首长或其被指定者可以挑选和任命合同官，并且终止对他们的任命。1.挑选。在挑选合同官时，负责任命的官员应考虑所指定采购的复杂性和金额，以及候选人的经验、训练、教育、商业上的敏锐性、判断、性格和名誉。挑选的标准包括：(1)在政府的招标和管理、商业性购买或有关领域中的经验；(2)在工商管理、法律、会计、工程或有关领域中所受的教育或专业培训；(3)采购政策和程序的知识，包括本法规和其它适用的法规；(4)在特别指定的招标领域中的专业性知识；(5)在采购培训课程中取得良好的成绩。2.任命。应以“任命证明书”的书面形式任命合同官。除所使用的法律和法规中所包括的限制外，该证明书说明对所行使权力范围的限制。负责任命的官员应保留包含所有未终止任命证明书复印件的档案。3.终止。除非任命证明书包括关于自动终止的其他规定，合同官任命的终止将通过信函进行。任命终止的原因有再委派、雇佣的终止或表现较为糟糕等。终止不具有追溯力。261.加强我国政府采购从业人员的能力培训。1.加强我国政府采购从业人员的能力培训。2.逐步增大采购人权力和责任。3.将合同的后执行情况纳入平台监督范围。2728