第二章 公共管理主体.ppt

,单击此处编辑母版标题样式,江西财经大学财税与公共管理学院,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,公 共 管 理 学,公共管理主体,江西财经大学财税与公共管理学院,官僚制和官僚制理论,官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着很长的历史发展过程，它是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。,只是在马克斯,韦伯为这种制度作了命名并提出了官僚制的“合理性”建议之后，人们才开始关注这一统治和管理制度的基本形式和发展历程，并在此基础上不断地提出建设和改进官僚制的方案。,江西财经大学财税与公共管理学院,一、官僚制的历史源流,在中国，人们很早就注意到官僚这一政治生活中的特殊现象，因而在中国古籍中很早就出现了,“,官僚,”,一词。但在中国战国以前的夏商周、,11,世纪神权统治下的西欧，国家管理者还不是现代意义上的,“,官僚,”,。,官僚制的出现是社会分工的结果，国家政治统治和管理领域中分工使官僚呈现出职业化的趋势。比如，早在战国时期，特别是在秦统一中国后，就出现了一个专门的食禄阶层，它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分；中国社会曾通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法等。,在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过官僚制的形式，而且这些国家和地区官僚制的存在也是这些历史上伟大帝国强盛的标志。,江西财经大学财税与公共管理学院,官僚制的历史源流,秦始皇统一六国和建立起帝国统治后，以郡县制代替封建制，中央集权的官僚制也就自然而然地成为惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起，使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式，成了,“,特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表,”,。,现代官僚体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家相联系，是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐形成。,在西方，大致在,18,世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识。到了,19,世纪后期，英国文官制度的出现则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。,江西财经大学财税与公共管理学院,二、马克斯,韦伯的官僚体制理论,马克斯,韦伯对官僚制通过历史主义（尽管是非决定论）的分类法，不仅使人们一目了然地认识到不同类型官僚制的性质、历史地位，而且也能够领悟官僚制的发展方向。,韦伯在宏观历史视野中探讨人的社会支配行为，认为存在着三种形式的支配行为：理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配。相对应，也存在着三种类型的权威：,“,合理合法的权威,”,（,Rational-Legal authority,）、,“,传统权威,”,（,Traditional authority,）和,“,卡里斯玛,”,权威（,Charisatic,authority,）。,根据韦伯的看法，任何组织都必须有某种形式的权威做基础。适当的权威能消除混乱，带来秩序，没有这种权威的组织就无法实现组织目标。,韦伯关于社会支配行为研究的目的是要揭示从传统的支配方式向理性支配方式过渡的可能性与条件。因为，在三种类型的支配方式中或统治方式中，韦伯所倾心的是合理合法的支配方式，这就是他努力要建构现代官僚制模式的原因。,江西财经大学财税与公共管理学院,以,“,卡里斯玛,”,权威为基础的社会支配方式,“卡里斯玛”权威式的社会支配方式以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础，是一种短暂的、不稳定的支配形式。,韦伯认为，在中国和欧洲古代，都存在过一个个人魅力型的统治时期，并指出支持这种统治的是个人的品质，或者是源于氏族、宗族和体现在个人身上的神性。,根据韦伯的判断，个人魅力型的统治往往是发生在共同体遭遇某种危难的时候，由于个人创造出了奇迹，由于个人创造出了奇迹，使信仰他的民众转危为安。,个人魅力型的统治只是一种临时的和随机性的存在方式，它或者通过不断的危难来加以证明，或者转化为另一种统治方式。韦伯认为，历史事实往往表现为后一种，就是个人魅力型的统治由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。,江西财经大学财税与公共管理学院,以“传统权威”为基础的社会支配方式,世袭制在最初的形态上表现为宗族家长制，但很快就演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型官僚制，是一种没有专业管理技术的官僚制，最为重要的是这种官僚制不具有合理的法律制度。,建立在,“,传统权威,”,基础上的社会支配方式以对传统文化的信仰与尊重为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。,这种权力的特点是：,世袭性,王之子恒为王，公之子恒为公；,封建性,主人与臣仆的关系，信奉家长制；,绝对性,言即法，权力不受限制。,在家长制的条件下，作为社会的支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。权威的行使者并不是工作中的,“,上级,”,，而是个人的,“,主人,”,。行政职员主要不是官吏，而是个人的随从。行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚，而不是官吏无私的职责观念。,江西财经大学财税与公共管理学院,以“合理合法的权威”为基础的支配方式,“,合理合法的权威,”,以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。,依据合理合法的权威而实现支配行为的方式中，人们服从领导者的命令其实是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。,以传统权威为基础的支配方式是为了保存过去的传统而行事，对领导人的挑选不是按能力而进行的，因而效率低下；以,“,卡里斯玛,”,权威为基础的支配方式则更多地带有感情色彩，依据神秘或神圣的启示往往带来支配行为的主观性和随意性。所以这两种权威，以及建立在这两种权威基础上的组织和依据这两种权威而作出的支配行为都属于非理性的范畴，都不宜作为现代官僚组织及其行为的基础，只有理性法律的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。,江西财经大学财税与公共管理学院,追求理性的现代官僚制,韦伯对传统的官僚制是持否定态度的，他所极力构建的是理性的现代官僚制。,韦伯一方面肯定中国古代“世俗理性主义”的积极意义，另一方面又批评中国古代官僚制始终没有发展起现代官僚制的专业管理技术和作为现代官僚制合法性基础的合理法律制度，并从中找出现代官僚制合理性的内容。,韦伯认为，合理性的官僚制只能发生在法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起了普遍法制观念，并有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专门的文职阶层，才能建立起合理性的官僚制。而所有这些条件都只有西方资本主义国家才具备，所以，在近代成长起来的西方资本主义国家成了合理性官僚制的发源地。,江西财经大学财税与公共管理学院,三、理想官僚制的特征,层级节制：,在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，,下级组织必须接受上级组织的监督控制,。,职权分明：,有明确划分责权的规章制度，按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域，,只能在自己的职责权限范围内发布命令而不能超越,。,政令严格：政府的各项活动都严格依照行政文件的规定进行,指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。,稳定任职：以能够胜任工作为前提，政府工作人员领取固定薪俸并终身任职，使政府公职成为受尊重的职业。,江西财经大学财税与公共管理学院,官僚体制的合理性,从组织结构看，层级化设计规定了行政权力运行方向、行政领导指挥线路、行政信息传递渠道和行政人员职责权限，是政府有效行政的组织保障,从管理方式看，以权力为轴心，运用计划、组织、指挥、协调、控制等方式对全社会实施强制性管理，是迄今为止最为有效的的管理方式,从价值观念看，对契约、形式和规则的重视是官僚制的基本价值观念，又称“官僚精神”。,江西财经大学财税与公共管理学院,官僚体制的局限性,从组织结构看，严格的层级节制关系可能导致组织的刻板僵化与缺乏灵活主动性,机械的专业部门分工易导致机构林立，增加了管理成本和协调沟通困难，降低行政效率,人员的终身从业制度易导致行政人员循规蹈矩、唯上是从，缺乏创新精神和社会责任感,江西财经大学财税与公共管理学院,四、西方国家公共组织变革,企业化模式,参与模式（或授权模式）,弹性化模式,江西财经大学财税与公共管理学院,企业化模式,企业化模式强调公共组织由一群富有企业家精神的公职人员组成，他们能运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。,公共组织与企业活动的根本目的不同，市场导向、成本核算、绩效评估等一些企业运作方面很可能失去普遍性,企业化模式还可能把市场模式所固有的弊端也带入公共部门，形成新的官场积弊。,江西财经大学财税与公共管理学院,参与模式（或授权模式）,参与模式主张对传统公共组织层级关系进行大幅度调整，下放权力（尤其是决策权力）于基层行政机关和人员，以达到开发基层人力资源、调动基层人员工作积极性和重塑政府的目的。,参与模式的具体措施主要包括减少组织层次；建立各种委员会或机构，改自上而下的集权式决策方式为自下而上的参与式决策方式；对行政人员实施以团队为单位的评估与奖惩，增强行政人员的团队意识，提高行政人员的整体质量。,下放权力的困难主要有二：一是权力下放的适度问题，即权力下放到什么程度才既不破坏现有的国家结构形式，又不束缚下级政府的工作积极性；二是下放权力的监管问题，下放权力一方面使权力得以因地制宜的运用，另一方面也容易滋生权力的滥用。,江西财经大学财税与公共管理学院,弹性化模式,弹性化模式主张尽量设置临时机构、雇佣临时人员完成行政任务，并在任务完成后解散这些机构和人员，以减少雇员的惰性和扩大政府的灵活性。,但是，弹性化模式有其局限性：,临时机构和雇员可能只关心自己的任务而不关心公共政策过程，由此造成政府公共政策过程的阻滞,临时机构和雇员会因为,“,临时,”,而缺乏责任感和献身精神，产生行政管理短期效应,临时机构和雇员在任务完成后解散，会使后续问题、遗留问题难于解决，破坏了行政管理的连续性,江西财经大学财税与公共管理学院,五、中国公共组织的变革,我国现正处于社会的转轨变型时期，市场体制以及适应市场体制的公共组织体制尚未完全培育起来。,我国现行公共组织体制的特征：,以理想官僚制为主，兼有封建官僚制遗存；,理想官僚制不足，新型组织体制正在建构。,江西财经大学财税与公共管理学院,封建官僚制的遗存,中国在战国时，世族政治开始为官僚政治所取代。自秦至清，中国一直受封建专制政体官僚政治的支配，至今仍对现行行政体制发生深刻的影响,理性精神的缺失、家长制作风、特权现象、官僚主义、任人唯亲、法制观念和现代契约观念的淡漠等，都是这种影响的表现,江西财经大学财税与公共管理学院,理想官僚制的不足,以理想官僚制特征为判断标准，我国政府组织仍处于理想官僚制不足阶段,例如，专业化人才和专业化分工的普遍缺乏、规则的普遍缺乏和公务人员对规则的普遍轻视、管理过程重身份而不是重业绩的取向、腐败的普遍存在以及根治不力等。,江西财经大学财税与公共管理学院,政府机构改革存在的问题,政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用,没有根本解决政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开长期成为改革中的一大难点,重视经济建设投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益,不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会,江西财经大学财税与公共管理学院,政府机构改革带来的弊端,政府权力部门化，公共利益部门化，权力寻租无法避免,助长地方保护主义，市场分割，政出多门,以,GDP,为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制,市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多,政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济,江西财经大学财税与公共管理学院,新型公共组织体制的建构,新型体制指与社会主义市场经济体制相适应的组织体制，其基本含义是：,在政府组织内清除封建官僚制遗存，弥补现代官僚制不足。如加强规范政府法的立法、完善国家公务员制度、改革和完善行政执法制度、严格行政监督等。,对政府职能结构进行根本性调整，将公共服务职能作为政府的首要职能。,充分发挥政府在公共管理中的核心作用，逐渐实现公共管理社会化。,江西财经大学财税与公共管理学院,六、西方国家的,“,文官制度,”,现代国家公务员制度起源于英国，在此之前英国人事行政制度经历了“君主恩赐制”、“个人赡徇制”和“政党分肥制”三个阶段。,1853,年麦考莱三人委员会在考察东印度公司时受中国科举制的启发，建议公开考试取士，改革东印度公司的人事制度。,1854,年由诺斯科特和特里维廉组成的研究文官状况的委员会提出了,关于建立英国常任文官制度的报告,，这个报告奠定了现代文官制度的基础。,1855,年英国政府颁布了第一个有关文官改革的命令，,1870,年又颁布第二号枢密院令。至此公开考试、择优录用，两官分途的现代文官制度在英国最先确立。,江西财经大学财税与公共管理学院,西方文官制度的原则,公开考录原则,功绩制原则,“政治中立”原则,两官分途原则,统一管理原则,江西财经大学财税与公共管理学院,七、中国特色的公务员制度,中国传统干部人事制度的缺陷,中国公务员制度的建立,中国公务员制度的特色,中国公务员制度的进一步完善,江西财经大学财税与公共管理学院,中国传统干部人事制度的缺陷,“,国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分类,管理权限过分集中，用人与治事脱节,管理方式单一，限制人才的个性发展,管理制度不健全，人治因素过重,江西财经大学财税与公共管理学院,中国公务员制度的建立,形成了职位、品位相结合的人事分类制度,开始以功绩制为原则强化竞争激励机制,加强了公务员的新陈代谢功能（健全“出口”环节管理）,健全激励与约束相结合的勤政廉政保障机制，,领导职务序列,非领导职务序列,行政级别,国务院总理,1,级,国务院副总理、国务委员,2,3,级,部级正职、省级正职,3,4,级,部级副职、省级副职,4,5,级,司级正职、厅级正职,巡视员,5,7,级,司级副职、厅级副职,助理巡视员,6,8,级,处级正职、县级正职,调研员,7,10,级,处级副职、县级副职,助理调研员,8,11,级,科级正职、乡级正职,主任科员,9,12,级,科级副职、乡级副职,副主任科员,9,13,级,科员,9,14,级,办事员,10,15,级,江西财经大学财税与公共管理学院,中国公务员制度的特色,强调公务员的政治性，不搞“政治中立”,坚持党管干部原则,不实行“政务官”与“事务官”分途而治,坚持为人民服务的宗旨,江西财经大学财税与公共管理学院,八、执政党的主体地位,研究的意义,有利于公共管理理论与现实相结合,主体地位并不否定“党政分开”,从中央到地方的每一行政层级中,党委成为维护、增进、分配公共利益的政治决策中心。”（罗德刚，,2002,）,有利于完善公共管理的治理模式,“,那些参与政府形成、政府执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。”（安斯雷得,梅戈特）,“治理是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”（联合国）,江西财经大学财税与公共管理学院,政党在公共管理中的作用,民众参与政治的工具,沟通民众和政府的桥梁,缓和与协调社会矛盾,表达和凝聚民意及实施监督,为选民提供可供选择的候选人,江西财经大学财税与公共管理学院,执政党在公共管理中的作用,提供公共管理所必需的宪法制度和法制体系,提供社会正常运转所需的国家机构协调环境,提供了政府和市场之外的公共管理生态环境,江西财经大学财税与公共管理学院,需要研究的几个问题,执政党的主体地位与“党政分开”问题,实行“党政分开”是为了解决权力过分集中于党委,如何改善党的领导途径、领导方式及自身建设问题,党内权力“授”与“受”关系颠倒的问题,“党的各级领导机关的权力往往在相当程度上来自于上级领导机关甚至主要领导者”、“委员、党委听命于书记,对书记负责,谁都不向选举者负责”、“很多问题的决定,往往是由全委会或党委会甚至工作会议作出,至少在实质上是如此。”（王贵秀，,1998,）,“党管干部”原则与“用人与治事脱节”问题,江西财经大学财税与公共管理学院,