“政府-市场”职能归位与全国统一大市场构建.pdf

“政 府政 府-市 场市 场”职 能 归 位 与 全 国 统 一 大 市 场 构 建职 能 归 位 与 全 国 统 一 大 市 场 构 建第一部分第一部分 构建全国统一大市场的重要意义构建全国统一大市场的重要意义第二部分第二部分 当前构建全国统一大市场的主要障碍及其当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因深层原因第三部分第三部分 构建全国统一大市场的误解误读与经验教训构建全国统一大市场的误解误读与经验教训第四部分第四部分 构建全国统一大市场的关键：构建全国统一大市场的关键：“政府政府-市场市场”职能归位职能归位报告框架报告框架第一部分第一部分 构建全国统一大市场的重要意义构建全国统一大市场的重要意义为什么我们需要全国统一大市场？为什么我们需要全国统一大市场？短期：中央经济工作会议指出：短期：中央经济工作会议指出：“在充分肯定成绩的同时，必须在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。力。”长期：现代化经济体系、高质量发展、新发展格局、现代化强国、长期：现代化经济体系、高质量发展、新发展格局、现代化强国、中华民族伟大复兴中华民族伟大复兴为什么全国统一大市场构建，能够帮助我们解决这些为什么全国统一大市场构建，能够帮助我们解决这些短期和长期的问题？短期和长期的问题？市场经济市场经济分工网络分工网络”生产、分配、交换、消费生产、分配、交换、消费“的畅的畅通通供给和需求的匹配供给和需求的匹配国民财富的持续正循环增加国民财富的持续正循环增加 市场的市场的“分工网络分工网络”体系特征，决定了，其无论是被体系特征，决定了，其无论是被“堵塞堵塞”还还是被是被“打通打通”，都是，都是“一连串事件一连串事件”：生产环节、交换环节的不生产环节、交换环节的不平等、不畅通平等、不畅通国民财富分配和消费的不平等国民财富分配和消费的不平等、不充足、不充足供需无法匹配供需无法匹配国民财富增长不可持续国民财富增长不可持续潜在的经济危机、潜在的经济危机、阶级斗争和社会动荡阶级斗争和社会动荡全国统一大市场，很大，也很小，很远，也很近全国统一大市场，很大，也很小，很远，也很近 打通市场体系中的那些打通市场体系中的那些“堵点堵点”，不仅仅会影响到这一个市场节，不仅仅会影响到这一个市场节点，而且会对整个经济体系产生点，而且会对整个经济体系产生“连锁反应连锁反应”。全国统一大市场，看起来很宏大，其实很具体，是否能够真正构全国统一大市场，看起来很宏大，其实很具体，是否能够真正构建建“全国统一大市场全国统一大市场”，不仅影响到中国的长期经济增长，而且，不仅影响到中国的长期经济增长，而且会影响到我们每一个人的就业、收入、财富会影响到我们每一个人的就业、收入、财富 没有市场，就没有没有市场，就没有“繁荣繁荣”！没有全国畅通的市场，就没有举国！没有全国畅通的市场，就没有举国上下的上下的“繁荣繁荣”！第二部分第二部分 当前构建全国统一大市场的主要障碍及文件指向当前构建全国统一大市场的主要障碍及文件指向构建全国统一大市场是一个新问题吗？构建全国统一大市场是一个新问题吗？不！它是一个老问题！不！它是一个老问题！20132013年年1111月，党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中月，党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系是基础。起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系是基础。2017 2017年年1010月，党的十九大提出，清理废除妨碍统一市场和公平月，党的十九大提出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，建设统一市场目标日渐清晰。竞争的各种规定和做法，建设统一市场目标日渐清晰。2019 2019年年1010月，党的十九届四中全会提出，建设高标准市场体系，月，党的十九届四中全会提出，建设高标准市场体系，完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单制度。完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单制度。2020 2020年年4 4月，中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要月，中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，围绕土地、劳动力、资本、技素市场化配置体制机制的意见，围绕土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素提出了改革方向。术和数据五大要素提出了改革方向。20202020年年5 5月，中共中央、国务院发布关于新时代加快完善社月，中共中央、国务院发布关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见，提出构建更加系统完备、更加成会主义市场经济体制的意见，提出构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。熟定型的高水平社会主义市场经济体制。20202020年年1010月，党的十九届五中全会提出，要形成高效规范、公月，党的十九届五中全会提出，要形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。平竞争的国内统一市场。20212021年年1 1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了建设高月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了建设高标准市场体系行动方案。标准市场体系行动方案。这么长时间这么长时间一直受到党中央、国务院的高度重视一直受到党中央、国务院的高度重视所有人都知道这些障碍的弊端所有人都知道这些障碍的弊端但又一直没有解决的很好但又一直没有解决的很好一定是因为有很难解决的难题一定是因为有很难解决的难题这些难题是什么呢？这些难题是什么呢？全国统一大市场的障碍，有哪些典型表现？全国统一大市场的障碍，有哪些典型表现？进入退出有壁垒；主体进入退出有壁垒；主体地位有层级；地位有层级；规则标准有差异；市场秩序有紊乱；规则标准有差异；市场秩序有紊乱；基础设施有短板；基础设施有短板；公共配套有区别；公共配套有区别；监管体系有错位；激励协调有漏洞；监管体系有错位；激励协调有漏洞；典型表现典型表现1 1：进入退出有壁垒进入退出有壁垒 进入壁垒：市场分割和行业壁垒，地方保护，诸侯经济，行政垄进入壁垒：市场分割和行业壁垒，地方保护，诸侯经济，行政垄断断 退出壁垒：僵尸企业，政策性负担、社会性负担，软预算约退出壁垒：僵尸企业，政策性负担、社会性负担，软预算约束束 既损害了公平也损害了效率，既损害了微观效率，也损害了宏观既损害了公平也损害了效率，既损害了微观效率，也损害了宏观效率效率文件指向文件指向1 1：进入退出有壁垒进入退出有壁垒【（四）完善统一的产权保护制度。完善依法平等保护各种所有制（四）完善统一的产权保护制度。完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系。经济产权的制度体系。（五）实行统一的市场准入制度。严格（五）实行统一的市场准入制度。严格落实落实“全国一张清单全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。严肃性、权威性。（六）维护统一的公平竞争制度。坚持对各类市（六）维护统一的公平竞争制度。坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。（二十四）破除地方保护和区域壁垒。场主体一视同仁、平等对待。（二十四）破除地方保护和区域壁垒。（二十五）清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。】（二十五）清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。】典型表现典型表现2 2：主体地位有层级主体地位有层级 国有企业、集体企业、外资企业、联营企业、私营企业国有企业、集体企业、外资企业、联营企业、私营企业 上游、下游；要素、产品上游、下游；要素、产品 地位的不平等地位的不平等资源的不平等资源的不平等利润的不平等利润的不平等分配的分配的不平等不平等国民经济循环的不畅通国民经济循环的不畅通文件指向文件指向2 2【（六）维护统一的公平竞争制度。坚持对各类市场主体一视同仁、（六）维护统一的公平竞争制度。坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争平等对待。健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式。政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式。（二（二十五）清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。（二十六）十五）清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。（二十六）持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。不得违法持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。】的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。】典型表现典型表现3 3：规则标准有差异规则标准有差异 各个地区、各个行业的规则标准不统一各个地区、各个行业的规则标准不统一 土地、劳动、资本、技术、数据土地、劳动、资本、技术、数据 无法互联互通，无法有效对接，无法盘活市场潜力无法互联互通，无法有效对接，无法盘活市场潜力文件指向文件指向3 3【（十六）【（十六）健全商品质量体系。健全商品质量体系。推动认证结果跨行业跨区域互推动认证结果跨行业跨区域互通互认。推动重点领域主要消费品质量标准与国际接轨，深化质量通互认。推动重点领域主要消费品质量标准与国际接轨，深化质量认证国际合作互认，认证国际合作互认，推进内外贸产品同线同标同质。（十七）推进内外贸产品同线同标同质。（十七）完善标准和计量体系。完善标准和计量体系。对国家标准和行业标准进行整合精简。对国家标准和行业标准进行整合精简。强化标准验证、实施、监督，健全现代流通、大数据、人工智能、强化标准验证、实施、监督，健全现代流通、大数据、人工智能、区块链区块链等领域标准体系。促进内外资企业公平参与我国标准化等领域标准体系。促进内外资企业公平参与我国标准化工作，提高标准制定修订的透明度和开放度。开展标准、计量等国工作，提高标准制定修订的透明度和开放度。开展标准、计量等国际交流合作。加强标准必要专利国际化建设，积极参与并推动国际际交流合作。加强标准必要专利国际化建设，积极参与并推动国际知识产权规则形成。知识产权规则形成。】典型表现典型表现4 4：市场秩序有紊乱市场秩序有紊乱 强买强卖、垄断势力、假冒伪劣强买强卖、垄断势力、假冒伪劣 黑灰产业、偷税漏税、商业欺诈黑灰产业、偷税漏税、商业欺诈 文件指向文件指向4 4【（二十二）着力强化反垄断。加强对金融、传媒、科技、民生等（二十二）着力强化反垄断。加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率，强化垄断风险识别、预警、防范。（二十三）提高审查质量和效率，强化垄断风险识别、预警、防范。（二十三）依法查处不正当竞争行为。对市场主体、消费者反映强烈的重点行依法查处不正当竞争行为。对市场主体、消费者反映强烈的重点行业和领域，加强全链条竞争监管执法，以公正监管保障公平竞争。业和领域，加强全链条竞争监管执法，以公正监管保障公平竞争。加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，整治网络黑灰产业链条，治理新型网络不正当竞争行为。整治网络黑灰产业链条，治理新型网络不正当竞争行为。】典型表现典型表现5 5：基础设施有短板基础设施有短板 硬件：商贸流通基础设施、公共资源交易平台硬件：商贸流通基础设施、公共资源交易平台 软件：全国产权交易市场：土地、劳动、资本、技术、数据、能软件：全国产权交易市场：土地、劳动、资本、技术、数据、能源、生态的全国畅通的交易市场尚待建立源、生态的全国畅通的交易市场尚待建立文件指向文件指向5 5【（八）建设现代流通网络。优化商贸流通基础设施布局，（八）建设现代流通网络。优化商贸流通基础设施布局，推推动国家物流枢纽网络建设，大力发展多式联运，推广标准化托盘带动国家物流枢纽网络建设，大力发展多式联运，推广标准化托盘带板运输模式。（九）完善市场信息交互渠道。统一产权交易信息发板运输模式。（九）完善市场信息交互渠道。统一产权交易信息发布机制，实现全国产权交易市场联通。（十）推动交易平台优化升布机制，实现全国产权交易市场联通。（十）推动交易平台优化升级。深化公共资源交易平台整合共享，研究明确各类公共资源交易级。深化公共资源交易平台整合共享，研究明确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式。（十一）健全城乡统一的土地和纳入统一平台体系的标准和方式。（十一）健全城乡统一的土地和劳动力市场。（十二）加快发展统一的资本市场。（十三）加快培劳动力市场。（十二）加快发展统一的资本市场。（十三）加快培育统一的技术和数据市场。（十四）建设全国统一的能源市场。育统一的技术和数据市场。（十四）建设全国统一的能源市场。（十五）培育发展全国统一的生态环境市场。（十五）培育发展全国统一的生态环境市场。】典型表现典型表现6 6：公共配套有区别公共配套有区别 硬件：城乡之间、区域之间硬件：城乡之间、区域之间 软件：户籍（养老、教育、医疗、子女上学）软件：户籍（养老、教育、医疗、子女上学）文件指向文件指向6 6【（十一）健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地【（十一）健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。健全统一规范的一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。】策。】典型表现典型表现7 7：监管体系有错位监管体系有错位 监管制度上有不足：法律法规没有健全、监管错位监管制度上有不足：法律法规没有健全、监管错位 监管执行上有漏洞：监管的公地悲剧，监管执行上有漏洞：监管的公地悲剧，“一刀切一刀切”、“多头监多头监管管”、“无人监管无人监管”、”互不相认互不相认“、“局部粗暴局部粗暴”文件指向文件指向7 7【（十九）健全统一市场监管规则。加强市场监管行政立法工作，【（十九）健全统一市场监管规则。加强市场监管行政立法工作，完善市场监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监完善市场监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。（二十）强化统一市场监管执法。推进维护统一市场综合执法能力（二十）强化统一市场监管执法。推进维护统一市场综合执法能力建设，加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量。（二建设，加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量。（二十一）全面提升市场监管能力。深化简政放权、放管结合、优化服十一）全面提升市场监管能力。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，完善务改革，完善“双随机、一公开双随机、一公开”监管、信用监管、监管、信用监管、“互联网互联网+监监管管”、跨部门协同监管等方式，加强各类监管的衔接配合。】、跨部门协同监管等方式，加强各类监管的衔接配合。】典型表现典型表现8 8：激励协调有漏洞激励协调有漏洞 激励：地方利益、部门利益和总体利益的可能冲突；（激励：地方利益、部门利益和总体利益的可能冲突；（GDPGDP、税收、就业税收、就业利益争夺的公地悲剧）利益争夺的公地悲剧）协调：本位主义让各个部门、地方没有激励和能力考虑全局收益，协调：本位主义让各个部门、地方没有激励和能力考虑全局收益，改革成本和收益不对称，让很多改革被拖延。改革成本和收益不对称，让很多改革被拖延。文件指向文件指向8 8【（二十四）破除地方保护和区域壁垒。（二十七）加强党的领导。【（二十四）破除地方保护和区域壁垒。（二十七）加强党的领导。（二十八）完善激励约束机制。（二十八）完善激励约束机制。取得突出成效的地区可按国家取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励。动态发布不当干预全国统一大市场建设问题清有关规定予以奖励。动态发布不当干预全国统一大市场建设问题清单，建立典型案例通报约谈和问题整改制度单，建立典型案例通报约谈和问题整改制度（二十九）优先推（二十九）优先推进区域协作。（三十）形成工作合力。各地区各部门要根据职责分进区域协作。（三十）形成工作合力。各地区各部门要根据职责分工，不折不扣落实本意见要求，对本地区本部门是否存在妨碍全国工，不折不扣落实本意见要求，对本地区本部门是否存在妨碍全国统一大市场建设的规定和实际情况开展自查清理。国家发展改革委、统一大市场建设的规定和实际情况开展自查清理。国家发展改革委、市场监管总局会同有关部门建立健全促进全国统一大市场建设的部市场监管总局会同有关部门建立健全促进全国统一大市场建设的部门协调机制门协调机制。】。】为什么这些为什么这些“全国统一大市场全国统一大市场”的障碍的障碍长期不能得到清除？长期不能得到清除？”政府政府市场市场“职能错位职能错位政府公共服务提供的错位、缺位政府公共服务提供的错位、缺位全国统一大市场长期难以破解的深层原因全国统一大市场长期难以破解的深层原因”政府政府市场市场“：该让市场自行解决的，用政府直接干预的方式：该让市场自行解决的，用政府直接干预的方式代替；既当裁判员、又当运动员；地方之间，兄弟竞争；行业之间，代替；既当裁判员、又当运动员；地方之间，兄弟竞争；行业之间，利益分配；导致市场无法实现真正公平竞争。利益分配；导致市场无法实现真正公平竞争。”政府内部政府内部“：公共服务提供（改革）的：公共服务提供（改革）的”成本成本-收益不对称收益不对称“，导致有的问题拖了几十年。部门之间，权责不明，一方面，从成本导致有的问题拖了几十年。部门之间，权责不明，一方面，从成本和责任的角度看，改革具有风险和不确定性；另一方面，可能为他和责任的角度看，改革具有风险和不确定性；另一方面，可能为他人作嫁衣裳，前人栽树后人乘凉；导致很多部门能不改就不改。人作嫁衣裳，前人栽树后人乘凉；导致很多部门能不改就不改。第三部分第三部分 构建全国统一大市场的误解误读构建全国统一大市场的误解误读与经验教训与经验教训全国统一大市场：存在哪些流行的误解误读？全国统一大市场：存在哪些流行的误解误读？误解误读之一：将误解误读之一：将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解为新形势下的错误理解为新形势下的“统一计划统一计划”，认为政府直接干预市场，就可以让市场中的企业、，认为政府直接干预市场，就可以让市场中的企业、要素服从统一调配。要素服从统一调配。误解误读之二：将误解误读之二：将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解为错误理解为“内部统一大内部统一大市场市场”，甚至很多区域和产业经济在讲，甚至很多区域和产业经济在讲“内部统一大市场内部统一大市场”。误解误读之三：将误解误读之三：将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解为只要错误理解为只要“全国统全国统一一”，不要，不要“国际一体国际一体”，要在国际产业链上脱钩。只看，要在国际产业链上脱钩。只看“国内国内大循环为主体大循环为主体”，不看，不看“国内国际双循环相互促进国内国际双循环相互促进”。全国统一大市场全国统一大市场:我们有什么经验教训我们有什么经验教训？经验教训之一：政府以行政命令的方式让市场经验教训之一：政府以行政命令的方式让市场“统一统一”，只会起，只会起到到”适得其反适得其反“的后果，政府不是干的越多越好，而是的后果，政府不是干的越多越好，而是”越对越越对越好好“！经验教训之二：经验教训之二：”增量改革增量改革“比比”存量改革存量改革“更加容易，更加容易，”帕累帕累托改进托改进“比比”卡尔多改进卡尔多改进“更加容易，改革需要充分考虑对于各更加容易，改革需要充分考虑对于各方利益群体的兼容性。方利益群体的兼容性。全国统一大市场全国统一大市场:我们有什么经验教训我们有什么经验教训？经验教训之三：改革经验教训之三：改革”办法办法“会比改革会比改革”法法”来的更加有效。明来的更加有效。明确废除不合理的一条确废除不合理的一条“办法办法“、“暂行规定暂行规定”，都比发十个正确，都比发十个正确但无法落地的文件更加管用！但无法落地的文件更加管用！经验教训之四：改革要充分调动政策制定者和改革决策者的积极经验教训之四：改革要充分调动政策制定者和改革决策者的积极性，如果内部的激励机制不相容，那么改革的性，如果内部的激励机制不相容，那么改革的“公地悲剧公地悲剧”和和“拖延症拖延症”就不可能被克服，最终，改革会就不可能被克服，最终，改革会”以文件落实文件、以文件落实文件、以会议落实会议以会议落实会议“的形式流产，也就无法真正启动和落地！的形式流产，也就无法真正启动和落地！第四部分第四部分 构建全国统一大市场的关键：构建全国统一大市场的关键：“政府政府-市场市场”职能归位职能归位构建全国统一大市场，难点在如何处理好构建全国统一大市场，难点在如何处理好“两只两只手手”的关系的关系 市场经济有效运行的前提是市场经济有效运行的前提是”公平竞争公平竞争“的统一市场体系，的统一市场体系，“好好的市场经济的市场经济”应当是统一的、畅通的、有序的、公平的、规范应当是统一的、畅通的、有序的、公平的、规范的的 而这又需要政府而这又需要政府”公共服务公共服务“的有效提供，政府公共服务提供的的有效提供，政府公共服务提供的错位、缺位等错位、缺位等“不充分、不平衡不充分、不平衡”现象，都会引发市场运行的不现象，都会引发市场运行的不畅、甚至紊乱，从而导致国民经济循环中的各类问题畅、甚至紊乱，从而导致国民经济循环中的各类问题全国统一大市场长期难以破解的深层原因全国统一大市场长期难以破解的深层原因 政府公共服务提供的错位、缺位：政府公共服务提供的错位、缺位：”政府政府市场市场“：该让市场自行解决的，用政府直接干预的方式：该让市场自行解决的，用政府直接干预的方式代替；既当裁判员、又当运动员；地方之间，兄弟竞争；行业之代替；既当裁判员、又当运动员；地方之间，兄弟竞争；行业之间，利益分配；导致市场无法实现真正公平竞争。间，利益分配；导致市场无法实现真正公平竞争。”政府内部政府内部“：公共服务提供（改革）的：公共服务提供（改革）的”成本成本-收益不对称收益不对称“，导致有的问题拖了几十年。部门之间，权责不明，一方面，从成导致有的问题拖了几十年。部门之间，权责不明，一方面，从成本和责任的角度看，改革具有风险和不确定性；另一方面，可能本和责任的角度看，改革具有风险和不确定性；另一方面，可能为他人作嫁衣裳，前人栽树后人乘凉；导致很多能不改就不改。为他人作嫁衣裳，前人栽树后人乘凉；导致很多能不改就不改。第 一 部 分第 一 部 分 宏 观 经 济 短 期 企 稳，但 风 险 犹 存宏 观 经 济 短 期 企 稳，但 风 险 犹 存构建全国统一大市场的关键：构建全国统一大市场的关键：“政府政府-市场市场”职能归位职能归位“政府政府市场市场”职能归位：让市场的归市场职能归位：让市场的归市场发挥市场在资源配发挥市场在资源配置中的决定性作用，让政府的归政府置中的决定性作用，让政府的归政府更好发挥政府作用，在不更好发挥政府作用，在不该管的领域放松管制，在该提供公共服务的地方有效提供。该管的领域放松管制，在该提供公共服务的地方有效提供。以政府内部以政府内部“做对激励做对激励”的方式，让的方式，让“有形之手有形之手”提供更加精准有提供更加精准有效的效的“公共服务公共服务”，引导市场的，引导市场的“无形之手无形之手”更加充分地发挥更加充分地发挥“做做对价格对价格”的力量，从而促进国民经济的循环、国民财富的增长。的力量，从而促进国民经济的循环、国民财富的增长。聚焦聚焦“政府政府-市场市场”职能归位与全国统一大市场职能归位与全国统一大市场构建构建，CMFCMF 中国宏观经济专题报告发布中国宏观经济专题报告发布5 月 7 日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的 CMF 宏观经济热点问题研讨会（第 46 期）于线上举行。百百度度 APPAPP、网易财经网易财经、新浪财经新浪财经、财经财经、WINDWIND、凤凰网直播凤凰网直播、中国网中国网、同花顺财经同花顺财经、中证中证金牛座金牛座等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近六十六十万万人次。本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙杨瑞龙主持，聚焦聚焦“政府政府-市场市场职能归位与全国统一大市场构建职能归位与全国统一大市场构建”，知名经济学家毛振华、史毛振华、史晋川、王青、白明、陆铭、刘瑞明晋川、王青、白明、陆铭、刘瑞明联合解析。论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员刘瑞明刘瑞明代表论坛发布 CMF 中国宏观经济专题报告。报告围绕以下四个方面展开：一、构建全国统一大市场的重要意义；一、构建全国统一大市场的重要意义；二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因；二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因；三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训；三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训；四、构建全国统一大市场的关键四、构建全国统一大市场的关键：“政府政府-市场市场”职能归位。职能归位。一、构建全国统一大市场的重要意义一、构建全国统一大市场的重要意义3 月 25 日，中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见（下称 意见）发布，引起各界关注。从经济增长角度来看，一方面，中央经济工作会议中已经充分认识到，当前面临的需求收缩、供给冲击和预期转弱的“三重压力”。尤其是当我们面临尤其是当我们面临全世界政治全世界政治经济经济格局的急剧变化和国内疫情的高度不确定性等一系列外部冲击时，这格局的急剧变化和国内疫情的高度不确定性等一系列外部冲击时，这种增长的需要显得尤为迫切种增长的需要显得尤为迫切。另一方面，全国统一大市场的构建也会关系到一系列长期目标能否顺利实现，例如，现代化经济体系建设需要全国统一大市场的构建；高质量发展更需要大市场的支撑；新发展格局本身就内涵了全国统一大市场构建的需求。因此，构建全国统一大市场，对于实现我国经济的高质量发展、现代化经济体系的构建以及现代化强国的建设，都具有重要意义。市场经济市场经济能够发挥作用的一个基本前提是能够发挥作用的一个基本前提是市场分工网络市场分工网络的畅通的畅通。市场市场“分工网络分工网络”的体系特征的体系特征，决定了其决定了其“堵塞堵塞”或或“打通打通”都会都会是是“一连串事件一连串事件”，产生一系列的影响产生一系列的影响。如果市场流通不畅，比如生产、交换等环节存在一些不平等、不畅通的现象，就意味着在国民财富分配和消费方面也会存在不平等、不充足，进而导致供需无法匹配。而无法匹配就会产生过剩等一系列问题。反过来反过来，一旦把过去的一旦把过去的“堵点堵点”打通了打通了，就就不仅能够不仅能够解决生产端、交换端的不平等、不畅通问题，而且也能够顺带解决国民财富分配和消解决生产端、交换端的不平等、不畅通问题，而且也能够顺带解决国民财富分配和消费的不平等、不充足问题，从而让供需更加匹配、财富更加增长。全国统一大市场的费的不平等、不充足问题，从而让供需更加匹配、财富更加增长。全国统一大市场的构建不仅关乎国家的发展构建不仅关乎国家的发展，也与每个人的生活息息相关也与每个人的生活息息相关。因为任何一个“堵点”的打通，都会直接影响到经济功能的发挥，也就影响到每个人的就业状况、收入分配以及财富的积累。二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因二、当前构建全国统一大市场的主要障碍及其深层原因然而，构建全国统一大市场并不是一件容易的事情。早在 1962 年 7 月 10 日，当时候的中央财经小组就为中共中央、国务院代拟了关于进一步加强商业工作集中统一决定的文件。这一文件旨在克服商业管理中的分散主义，打破划地为牢、层层封锁等一系列问题，从而恢复和加强统一的社会主义国内市场。然而六十年来，上述顽疾在我国依然没能完全解决，受到中央的持续关注。自十八大以来自十八大以来，关于统一开放关于统一开放、竞争有序的高水平市场体系构建的文件不断出台竞争有序的高水平市场体系构建的文件不断出台：2013 年党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系；2017 年党的十九大提出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，建设统一市场目标日渐清晰；2020 年中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，围绕土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素提出了改革方向；2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了建设高标准市场体系行动方案。一系列文件和政策的出台显示出我国构建全国统一大市场的迫切性和重要性，但是目前我国统一大市场的构建仍存在一系列的壁垒：第一第一，进入退出有壁垒进入退出有壁垒。我国一直存在着严重的地方保护，甚至有“诸侯经济”的提法。到了八十年代分权逐渐盛行，这一问题在特定时段表现得更加突出。此外，在行业进入时依然存在一些显性和隐性壁垒，从而导致市场竞争不充分、不公平。在退出壁垒方面，很多僵尸企业仍然受到政府的保护，这归根结底都是软预算约束的一种表现。总体而言，无论是进入还是退出的壁垒都既损害了公平，也损失了效率。总体而言，无论是进入还是退出的壁垒都既损害了公平，也损失了效率。针对上述问针对上述问题题，意见中的第四、五、六条，以及第二十四条、第二十五条都有涉及。意见提出提出要要实行统一的市场准入制度，维护统一的公平竞争制度，坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。第二第二，主体地位有层级主体地位有层级。我国我国社会主义市场经济发展过程中，多种所有制经济共同存在，但各个地方在招商引资、业务流程等环节，存在对不同企业区别对待的现象。在行业上讲，不同企业也会形成一些不平等。尤其是一些上游行业在行政垄断下形成了对下游企业的“隐形税收”征收能力，这也导致了不同的环节企业利润高度分化，最终导致绝大多数普通劳动者的收入难以迅速提高，这部分内需无法释放。针对上述问题，意见中的第六条、第二十五条和第二十六条的相关规定旨在维护统一的公平竞争制度。第三第三，规则标准有差异规则标准有差异。目前我国部分行业、地区在相关的规则标准上还缺乏统一性。以要素市场为例，土地、劳动、资本、技术、数据的规则标准都有差异，导致了以要素市场为例，土地、劳动、资本、技术、数据的规则标准都有差异，导致了市场中供需对接无法实现互联互通，市场中供需对接无法实现互联互通，也无法盘活整个市场的潜力。因此，意见中第十六条、十七条提出健全商品质量体系、推动质量标准与国际接轨、推进内外贸产品同线同标同质、完善标准和计量体系等。第四第四，市场秩序有紊乱市场秩序有紊乱。尽管在过去几十年中，我国的市场秩序在不断完善，但依然存在一些强买强卖、垄断行为、假冒伪劣、黑灰产业、偷税漏税、商业欺诈、社会诚信问题。对于上述问题，意见第二十二条和第二十三条着力强化反垄断，查处不正当的竞争行为，这是对全国统一大市场的必要保障。第五，基础设施有短板。目前我国在很多领域并未构建全国性的公共资源交易平第五，基础设施有短板。目前我国在很多领域并未构建全国性的公共资源交易平台台，导致市场无法有效对接导致市场无法有效对接，商品无法有效流通商品无法有效流通。硬件方面，商贸流通的基础设施有待进一步改进，公共资源交易平台亟待搭建；软件方面，全国产权交易市场非常匮乏，以技术市场为例，缺乏全国性的技术交易市场，并且一些非常不合理的法律法规限制了技术的跨区域交易，这导致大量的技术无法真正转化为生产力。对此，意见中第八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五有明确的规划，比如建立现代网络流通体系，推动交易平台的优化升级，并且着重强调了土地、劳动力、市场、资本、技术、数据、能源、生态环境的全国统一大市场的构建，进一步激发我国经济增量。第六第六，公共配套有区别公共配套有区别。目前，我国在公共配套方面仍然存在城乡之间、区域之间的区别。比如，我们熟知的劳动力户籍制度中存在的一些限制，养老、教育、医疗等公共服务问题没有得到很好的解决，从而也导致市场体系中的一系列短板。第七第七，监管体系有错位监管体系有错位。市场经济的体系是一个逐渐完善的过程，有关部门对于市场的监管仍然存在一定的错位。例如，部门之间的监管职责不明，导致例如，部门之间的监管职责不明，导致“九龙治水九龙治水”、互相推诿、一刀切、“局部粗暴”等行为时有发生，这也影响了市场预期，带来一系列紊乱。对此，在意见的第十九条和第二十一条中，提出进一步健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、全面提升市场监管能力，旨在让市场监管对位归位，在该管的地方管、管得好。第八第八，激励协调有漏洞激励协调有漏洞。监管错位、规则不统一以及地方和行业保护等问题多多少少都与地方和部门的利益有关系。尤其是尤其是，当地方利益当地方利益、部门利益与总体福利存在冲突部门利益与总体福利存在冲突时时，更容易引发这样的问题更容易引发这样的问题；此外此外，主政者有可能会主政者有可能会过度过度追求短期追求短期GDPGDP和税收和税收，从而引从而引发发此类问题此类问题。对此，意见中第二十四、二十七、二十八、二十九、三十条提出了加强党的领导、完善激励约束机制、优先推进区域合作、形成工作合力，从而弥补激励协调机制中的相关漏洞。全国统一大市场长期难以破解的深层原因，一方面是一方面是“政府政府-市场市场”的职能错位。的职能错位。有些该让市场自行解决的问题，反而用政府直接干预的方式代替。并且有些部门和政府既当裁判员又当运动员，在地方之间有兄弟竞争，在行业之间有利益分配冲突，这也导致市场无法实现真正公平竞争。另一方面，政府内部公共服务另一方面，政府内部公共服务提供和提供和改革的改革的“成本成本-收收益不对称益不对称”，部门之间权责不明，改革的风险和不确定性以及短期内难有成效的特征，使得很多问题长时间无法解决，有的问题甚至拖了几十年。三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训三、构建全国统一大市场的误解误读与经验教训自 3 月 25 日发布以来，意见受到了广泛关注，各类机构、各界人士都有解读，但是这其中也有很多误读，代表性的有三种：第一第一，将将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解为错误理解为新形势下的新形势下的“统一计划统一计划”，认为政府直接干预市场，就可以让市场中的企业、要素服从统一调配。这种解读与文件精神完全背道而驰，意见指出全国统一大市场的构建必意见指出全国统一大市场的构建必须要建立在让市场发挥决定性作用的基础上。第二，将须要建立在让市场发挥决定性作用的基础上。第二，将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解错误理解为为“内部统一大市场内部统一大市场”，甚至很多区域和产业经济在讲“内部统一大市场”，区域和行业层面的“局部的统一大市场”恰恰是“全国统一大市场”的障碍，走向了“全国统一大市场”的反面。第三，将第三，将“全国统一大市场全国统一大市场”错误理解为只要错误理解为只要“全国统一全国统一”，不要，不要“国国际一体际一体”，要在国际产业链上脱钩。只看“国内大循环为主体”，不看“国内国际双循环相互促进”。不能把它理解为只有内部大循环，恰恰相反，我们强调全国怎样更好地融入到全球大循环中。通过长时间的探索，我国在构建全国统一大市场方面取得了一定的成果，也积累了一些经验教训。首先首先，政府以行政命令的方式让市场政府以行政命令的方式让市场“统一统一”，只会起到只会起到”适得其反适得其反“的后果的后果，政府不是干得越多越好，而是“越对越好”。正是因