2020-2022年度全国碳市场行业发展报告.pdf

2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告序序 言言改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但是从人均水平、产业结构、就业结构、创新能力、发展的平衡性和充分性等方面考察，我国目前仍是世界上最大的发展中国家。伴随着经济发展的进一步提升，必然会消耗更多的能源，产生更多的温室气体排放，从而可能会引起应对气候变化的问题。作为负责任的大国，我国高度重视气候变化问题，成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，在 2007 年就发布了中国应对气候变化国家方案，是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。2009 年，我国公布了到 2020 年前控制温室气体排放行动目标，在随后的“十二五”规划、“十三五规划”中得到了落实。市场机制是促进温室气体减排、降低全社会减排成本的重要手段。欧盟为履行京都协议书的减排承诺，在其成员国内建立了碳交易体系，实践表明，纳入碳市场的行业减排效果要远远高于非纳入行业的减排效果。中国政府高度重视市场机制在应对气候变化、实现减缓碳排放目标中的作用。在京都议定书第一承诺期，中国积极参与 CDM 合作机制，同时也积累了一定的市场化机制推动减排的经验。2011 年 11 月，国家发改委办公厅发布了关于开展碳排放权交易试点工作的通知，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等 7 个试点地区陆续启动了碳排放交易试点。同时，面对国际碳减排合作的停滞和国际核证自愿减排市场的萎缩，也为配套同期建立的地方试点碳市场，我国于 2012 年启动了中国核证自愿减排交易机制(CCER)。自 2013 年陆续启动之后，各试点地区积极开展了碳排放权交易的探索，为全国碳市场的各项机制建设提供了有价值的经验。CCER 虽然于 2017 年暂停，但是在前期运行的时间内，对于运行机制、方法学、交易等方面也为未来 CCER 的重启奠定了很好的基础。序序 言言2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告随着试点地区碳市场的逐步推进，全国碳市场也在紧锣密鼓进行准备，从2013 开始陆续发布了 24 个行业核算和报告指南，2016 年启动了针对八大高耗能行业的碳排放核算、报告和核查，并同步开展了全国碳市场相关的政策、机制等相关的建设工作。2017 年底，中国全国碳市场完成总体设计并正式启动。全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）明确了碳市场是控制温室气体排放的政策工具，碳市场的建设将以发电行业为突破口，分阶段稳步推进。2020 年 9 月 22 日，习近平总书记在 75 届联合国大会上庄严宣告：“2030年前中国要碳达峰，2060 年前实现碳中和”，即“3060”的气候目标，展现了中国作为负责任的大国，对建设人类命运共同体的担当。“3060”目标表达了党中央和国务院统筹国内、国际两个大局，作出的一个重大的战略决心和决策，彰显了我国积极应对气候变化、走低碳发展道路的雄心和决心。“3060”目标发布后，全国碳市场的各项工作加快推进，2021 年 7 月 16日全国碳市场正式启动，发电行业正式纳入碳市场，并于2021年底前完成了2019和 2020 年发电企业的碳排放履约工作。与此同时，CCER 作为强制性碳交易市场的补充机制，在之前 CCER 开展工作的经验基础上，生态环境部和市场监管总局发布了温室气体自愿减排交易管理办法（试行）；试点地区碳市场积极进行配额分配机制等各方面的调整，碳市场更加活跃。随着欧洲等发达国家逐步推出“碳税”等机制，倒逼我国碳市场向更大范围、更灵活机制等进行调整，因此对2020-2022 年中国碳市场进行整体回顾非常有必要。本报告对 2020-2022 年期间全国碳市场、试点地区碳市场、中国自愿减排机制等相关的各项制度、机制进行回顾，并对欧盟新推出的碳边境调节机制（CBAM）进行分析，可以为行业内相关从业人员加深对中国碳市场存在的问题以及面临的新的问题的理解。2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告1科技部原副部长国家气候变化专家委员会名誉主任中国科学院院士清华大学副校长中国节能协会理事长中国社会科学院学部委员中国节能协会碳中和专业委员会主任中国工程院院士原副院长2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告2指导单位：中国节能协会主编单位：中国节能协会碳中和专业委员会参编单位：中国质量认证中心、方圆标志认证集团有限公司、上海环境能源交易所股份有限公司、广州碳排放权交易中心有限公司、深圳排放权交易所有限公司、天津排放权交易所有限公司、四川联合环境交易所有限公司、海南国际碳排放权交易中心有限公司、宁波甬金碳能源科技有限公司、长江双碳研究院主要编写人员：宋忠奎 张军涛 孙志辉 徐少山 于洁 王振阳 王璘姬 宾晖李原刘洋吕本庆 何锦峰 崔宇 黄蓝 张辰 王维春 刘诚 吴茜 刘亮 徐军王挺 柴玉文 张京良 曹雪莲 陈军 李慧 张隽 赵柟杜思媛2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告3前前言言气候变化是人类面临的全球性问题，应对气候变化需要全人类的集体行动。巴黎协定提出了 2020 年后全球应对气候变化、实现绿色低碳发展的蓝图和愿景，以实现在 2100 年之前将全球平均气温较工业化前水平的升高幅度控制在2 摄氏度范围之内，力争控制在 1.5 度以内，是人类气候治理史上的里程碑，展示了人类应对气候变化的决心。作为全球排放最多的国家之一，中国一直是全球气候治理体系中的责任担当。2020 年 9 月 22 日，中华人民共和国主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论会上提出，我国将提高国家自主贡献，“力争2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和”。“碳达峰碳中和”是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。碳排放权交易作为一种运用市场手段控制温室气体排放的政策工具，受到越来越多的国家和地区的采纳。相比通过传统的行政手段推动碳减排，碳市场通过配额管理制度，充分发挥市场配置资源的作用，将温室气体控排责任压实到企业，推动企业加强碳排放管理，并利用市场机制发现合理碳价，为企业碳减排提供灵活选择，在降低全社会减排成本的同时带动绿色低碳产业投资，是促进全社会生产生活方式低碳化、长期化的有效方式，为处理好经济发展与碳减排关系提供了有效途径。1十二五以来，我国逐步探索建立全国碳排放权交易市场。2011 年，国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知（发改办气候 20112601 号）印发，我国在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市开展碳排放权交易试点。根据试点工作的要求，各试点地区制定了碳排放权交易所需的制度体系、基础设施等，并于 2013 年起，陆续启动了试点地区碳排放权交易。试点地区碳排放权交易试点工作的经验，为建立全国碳市场奠定了扎实的基础。2017 年，全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)印发，明确了碳市场是控制温室气体排放的政策工具，碳市场的建设将以发电行业为突破口，分阶段稳步推进。2018 年-2020 年，全国碳市场制度体系、基础设施、数据管理和能2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告4力建设等方面各项工作逐步完善，2021 年 7 月 16 日，全国碳市场正式启动上线交易，年度覆盖二氧化碳排放量约 45 亿吨，一跃成为全球覆盖碳排放量最大的碳市场。随着全国碳市场的启动，中国自愿减排交易市场何时启动，成为了万众瞩目的焦点。2019 年，欧盟委员会发布欧洲绿色协议，首次提出建立欧盟“碳边境调节机制”，2023 年 5 月份正式发布并生效。同时，美国也提出了 清洁竞争法案。以欧盟、美国为代表的发达经济体试图通过单边碳边境调节机制（CBAM）来争夺制定全球气候与贸易规则的主导权。这些机制对中国会产生哪些影响，中国如何应对？2020-2022 年是中国碳市场发展的关键三年，当前我国碳市场运行的情况如何，全国碳市场和试点碳市场的表现怎样，未来全国碳市场建设的预期是什么？本报告将对 2020-2022 年中国碳市场的情况进回顾和展望。2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告5目目录录前言.3目录.5第一章 全国碳市场正式启动并稳步发展.61.1.运行机制.61.2.政策制度体系.81.3.技术规范体系.171.4.第一履约期履约情况.341.5.交易情况.35第二章 试点地区碳市场积极探索新机制.392.1.市场扩容.392.2.完善企业核算、报告和第三方核查.402.3.配额分配方法逐步完善，并陆续引入有偿分配.412.4.调整绿色电力碳排放核算方法.492.5.深入探索碳金融.502.6.积极推动项目减排机制/碳普惠.522.7.交易情况.53第三章 全国温室气体自愿减排交易市场整装待发.573.1.CCER 发展回顾.583.2.CCER 重启相关工作开展情况.69第四章 国际“碳关税”机制步步紧逼.754.1.提出背景.754.2.发展历程.764.3.主要内容.774.4.影响及应对建议.86附件 1 CBAM 覆盖的商品和温室气体清单.90参考文献.942020-2022 年度中国碳市场行业发展报告6第一章第一章 全国碳市场正式启动并稳步发展全国碳市场正式启动并稳步发展国际经验表明，与传统的行政管理手段相比，碳市场既能将温室气体控排责任压实到企业，又能够为减碳提供经济激励机制，降低全社会的减排成本，带动绿色技术创新和产业投资。建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是实现碳达峰、碳中和愿景的重要政策工具。十二五以来，在试点地区碳市场建设的基础上，我国逐步探索建立全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）。2013 年-2015 年，我国先后发布了 3 批共 24 个行业温室气体核算和报告指南，2016 年启动了 8 大重点排放行业碳排放核算、报告和核查，2017 年底印发全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)，随着全国碳市场制度体系、基础设施、数据管理和能力建设等方面工作陆续完善，2020 年底至 2021 年初，生态环境部印发碳排放权交易管理办法(试行)、2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)等系列文件，全国碳市场进入正式运行阶段。2021 年 7 月 16 日，中国全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，年度覆盖二氧化碳排放量约 45 亿吨，一跃成为全球覆盖碳排放量最大的碳市场，地方试点碳市场与全国碳市场并行。全国碳排放权交易系统建设和运维任务由上海市牵头承担，全国碳排放权注册登记系统建设和运维任务由湖北省牵头承担。两地共同承担全国碳排放权交易体系的支柱作用。1.1.运行机制运行机制全国碳市场运行机制框架见下图 1 所示，主要包括碳排放数据核算、报告与核查，配额分配与清缴，市场交易监管等环节。重点排放单位需对碳排放相关数据进行监测，每年核算并报告上一年度碳排放相关数据并编制温室气体排放报告，并接受政府组织开展的数据核查，核查结果作为重点排放单位配额分配和清缴的依据。生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案，省级生态环境主管部门应当根据生态环境部制定的碳排放配额总量确定与分配方案，向本行政区域内的2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告7重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。该额度可能大于也可能小于重点排放单位的实际排放需求。重点排放单位在获得配额后，可结合自身实际，通过全国碳排放权交易系统对配额进行买卖，但需在生态环境部规定的时限内，提交不少于核查结果确认的实际排放量的配额用于履约。为保障全国碳市场有效运行，生态环境部组织建立了全国碳排放数据报送与监管系统、全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统等信息系统。数据报送与监管系统记录重点排放单位碳排放相关数据；注册登记系统记录全国碳市场碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务；交易系统保障全国碳市场配额集中统一交易。由生态环境部制定全国碳排放权交易及相关活动的管理规则，加强对地方碳排放配额分配、温 室气体排放报告与核查的监督管理，并会同有关部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。设区的市级生态环境主管部门负责配合省级生态环境主 管部门落实相关具体工作，并根据有关规定实施监督管理。重点排放单位报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易及相关活动信息，并接受生态环境主管部门的监督管理。全国碳市场通过市场机制形成价格信号，引导碳减排资源的优化配置，从而降低全社会减排成本，推动绿色低碳产业投资，引导资金流动。图 1 全国碳市场运行机制框架全国碳市场运行机制框架2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告81.2.政策制度体系政策制度体系全国碳市场是我国实现碳达峰、碳中和目标的重要政策工具，已成为碳达峰、碳中和顶层设计“1+N”政策体系中的重要组成部分。2020 年，在生态环境部的领导下，积极构建以碳排放权交易管理条例为法律基础，以部门规章、规范性文件、技术规范为支撑的“1+N”法律法规体系。1.2.1.关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见的意见2021 年 9 月 22 日中共中央、国务院发布关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见(以下简称意见)，作为碳达峰、碳中和顶层设计“1+N”政策体系中的“1”正式发布。意见从顶层设计上明确了做好碳达峰碳中和工作的主要目标、减碳路径措施及相关配套措施，并专门提及推进市场化机制建设的重要性。意见指出，要依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制，并以更完善的企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度作为保障。同时，也要加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接。1.2.2.碳排放权交易管理暂行条例碳排放权交易管理暂行条例2023 年 5 月 31 日，国务院办公厅关于印发国务院 2023 年度立法工作计划的通知（国办发202318 号），明确了“预备制定碳排放权交易管理暂行条例”。在生态环境部召开的 2022 年 9 月例行新闻发布会，法规与标准司司长别涛表示，2021 和 2022 年，国务院已将碳排放权交易管理暂行条例列入了立法计划，今年再次列入这个计划。该条例是一项重大立法决策，考虑到目前经济形势，出台的时机需要在综合考虑和审慎评估的基础上稳步推进。2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告91.2.3.全国碳排放权交易管理办法（试行）全国碳排放权交易管理办法（试行）为落实党中央、国务院关于建设全国碳排放权交易市场的决策部署，在应对气候变化和促进绿色低碳发展中充分发挥市场机制作用，推动温室气体减排，规范全国碳排放权交易及相关活动，根据国家有关温室气体排放控制的要求，2021年 1 月，生态环境部审议通过并发布 全国碳排放权交易管理办法（试行）（以下简称管理办法），自 2021 年 2 月 1 日起施行。管理办法适用于全国碳排放权交易及相关活动，包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动，以及对前述活动的监督管理。管理办法明确了“生态环境部按照国家有关规定建设全国碳排放权交易市场”，“全国碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类和行业范围，由生态环境部拟订，按程序报批后实施，并向社会公开”，同时，管理办法规定，生态环境部按照国家有关规定，组织建立全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构，组织建设全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统，全国碳排放权注册登记机构通过全国碳排放权注册登记系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务。全国碳排放权注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当定期向生态环境部报告全国碳排放权登记、交易、结算等活动和机构运行有关情况，以及应当报告的其他重大事项，并保证全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统安全稳定可靠运行。生态环境部负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对地方碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，并会同国务院其他有关部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。设区的市级生态环境主管部门负责配合省级生态环境主管部门落实相关具体工作，并根据本办法有关规定实施监督管理。管理办法 基于现行法规，围绕全国碳市场建设和运行的基础制度保障2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告10需要，为开展碳排放配额分配、碳排放报告与核查、注册登记和交易监督管理、清缴履约等活动提供制度支撑，同时也为后续技术规范制定提供工作依据。1.2.4.碳排放权登记管理规则碳排放权登记管理规则(试行试行)、碳排放权交易管理规则碳排放权交易管理规则(试试行行)和碳排放权结算管理规则和碳排放权结算管理规则(试行试行)生态环境部于 2021 年 5 月发布关于发布碳排放权交易管理规则(试行)和的公告，明确“全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作”，及“全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作”。这三个文件确立了一系列规定，对全国碳市场的平稳顺利运营提供有效保障。碳排放权登记管理规则碳排放权登记管理规则(试行试行)：该规则规范了全国碳排放权登记活动，适用于全国碳排放权持有、变更、清缴、注销的登记及相关业务的监督管理。根据该规则的规定，注册登记机构通过全国碳排放权注册登记系统（以下简称注册登记系统）对全国碳排放权的持有、变更、清缴和注销等实施集中统一登记。注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。重点排放单位以及符合规定的机构和个人，是全国碳排放权登记主体。注册登记机构依申请为登记主体在注册登记系统中开立登记账户，用于记录全国碳排放权的持有、变更、清缴和注销等信息，登记主体可以通过注册登记系统查询碳排放配额持有数量和持有状态等信息。注册登记机构根据生态环境部制定的碳排放配额分配方案和省级生态环境主管部门确定的配额分配结果，为登记主体办理初始分配登记。注册登记机构应当根据交易机构提供的成交结果办理交易登记，根据经省级生态环境主管部门确认的碳排放配额清缴结果办理清缴登记。重点排放单位可以使用符合生态环境部规定的国家核证自愿减排量抵销配额清缴时。用于清缴部分的国家核证自愿减排量应当在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统注销，并由重点排放单位向注册登记机构提交有关注销证明材料。2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告11注册登记机构核验相关材料后，按照生态环境部相关规定办理抵销登记。碳排放权交易管理规则碳排放权交易管理规则(试行试行)：该文件是为规范全国碳排放权交易，保护全国碳排放权交易市场各参与方的合法权益，维护全国碳排放权交易市场秩序，根据碳排放权交易管理办法（试行）制定。根据该文件，全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品；碳排放配额交易以“每吨二氧化碳当量价格”为计价单位，买卖申报量的最小变动计量为 1 吨二氧化碳当量，申报价格的最小变动计量为 0.01 元人民币；规定了交易方式包括挂牌协议交易、大宗协议交易和单向竞价，前两种统称为协议交易。该文件对风险管理进行了规定，生态环境部可以根据维护全国碳排放权交易市场健康发展的需要，建立市场调节保护机制。当交易价格出现异常波动触发调节保护机制时，生态环境部可以采取公开市场操作、调节国家核证自愿减排量使用方式等措施，进行必要的市场调节；交易机构应建立风险管理制度、涨跌幅限制制度，实行最大持仓量限制制度、大户报告制度、风险警示制度、异常交易监控制度等，并建立风险准备金制度，对交易活动正常进行提供保障。碳排放权结算管理规则碳排放权结算管理规则(试行试行)：该文件适用于全国碳排放权交易的结算监督管理。对于资金结算账户管理，注册登记机构应当选择符合条件的商业银行作为结算银行，并在结算银行开立交易结算资金专用账户，用于存放各交易主体的交易资金和相关款项。注册登记机构对各交易主体存入交易结算资金专用账户的交易资金实行分账管理。注册登记机构与交易主体之间的业务资金往来，应当通过结算银行所开设的专用账户办理。注册登记机构应与结算银行签订结算协议，依据中国人民银行等有关主管部门的规定和协议约定，保障各交易主体存入交易结算资金专用账户的交易资金安全。1.2.5.碳排放权交易有关会计处理暂行规定碳排放权交易有关会计处理暂行规定为配合我国碳排放权交易的开展，规范碳排放权交易相关的会计处理，根据中华人民共和国会计法和企业会计准则等相关规定，2019 年 12 月，财政部制定并印发了碳排放权交易有关会计处理暂行规定（财会201922 号），对重点排放单位购入碳排放配额、使用购入的碳排放配额履约（履行减排义务）、2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告12出售碳排放配额等相关方面的财务处理进行规定。该文件自 2020 年 1 月 1 日起施行。根据该文件，重点排放企业应当设置“1489 碳排放权资产”科目，核算通过购入方式取得的碳排放配额。重点排放企业通过购入方式取得碳排放配额的，应当在购买日将取得的碳排放配额确认为碳排放权资产，并按照成本进行计量。重点排放企业通过政府免费分配等方式无偿取得碳排放配额的，不作账务处理。1.2.6.最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见（法发推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见（法发20235 号号）为发挥人民法院审判职能作用，为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务，最高人民法院于 2023 年 2 月发布了关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见（法发20235 号），对“温室气体排放侵权纠纷”以及“推进完善碳市场交易机制”等方面进行了说明。根据该意见，法院依法审理碳排放配额、核证自愿减排量交易纠纷案件、碳排放配额、核证自愿减排量担保纠纷案件、理碳排放配额清缴行政处罚案件、涉碳排放配额、核证自愿减排量金钱债权执行案件，依法审理涉温室气体排放报告纠纷案件等。温室气体重点排放单位因拒绝履行温室气体排放报告义务，或者虚构、捏造、瞒报、漏报温室气体排放数据的，支持行政机关依法作出行政处罚决定。技术服务机构与温室气体重点排放单位恶意串通，虚构、捏造、瞒报、漏报温室气体排放数据，对他人造成损害，受害人主张侵权损害赔偿的，依法予以支持；构成犯罪的，依法追究刑事责任。1.2.7.2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）案（发电行业）由于目前全国碳市场配额总量设置方式为“软上限”，未做明确上限限制企业发电量越高所获配额也越多，配额是否短缺主要和其发电能耗效率有关，先进机组会产生配额盈余，落后机组会产生配额短缺。根据2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)，为降低配额缺口较大的企业的履约负担，全国碳市场设置了 20%的履约上限，即超过 20%的配额缺口可免2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告13于清缴。同时，配额分配方式仅“免费分配”一种，当前并未引入拍卖等有偿分配方式，企业获得初始配额并不需要付出额外成本，因此总体来看配额短缺现象不明显，碳价上行压力相对不大。相关规定给重点排放单位适应低碳转型提供了一定时间。1.2.8.年度工作安排相关制度年度工作安排相关制度为保障年度碳市场工作的顺利推进，主管部门根据工作需要，于年初对本年度的碳市场相关工作进行安排，明确工作进度要求、质量要求等相关内容。以2022 年度为例，全国碳市场的主管部门生态环境部发布部门规章文件，继续深入推动碳市场的制度建设与标准完善，并对当年的工作进行安排。关于做好关于做好 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知2022 年 3 月 15 日生态环境部发布的关于做好 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知（下称工作通知）对 2021 年度的报告与核查事项做出安排，具体见下图所示。其中的重点工作包括重点企业排放数据的报告、排放报告的第三方核查、对核查机构的强化管理、数据质量控制计划的更新、2022 年度重点排放单位名录的确定公开以及日常监管的加强。图 2 2022 年企业温室气体排放报告管理有关重点工作的时间安排32020-2022 年度中国碳市场行业发展报告14与 2021 年 3 月 29 日发布的工作通知相比，2022 年发布的工作通知在工作要求和时间安排上体现了延续性，比如对排放报告、报告核查的要求基本保持不变，两项工作的截止时间节点也沿用了 3 月 31 日（发电企业）和 6 月 30日（其他非电企业）。在纳入企业门槛上，依然以 2.6 万吨二氧化碳当量为标准，将 2019-2020 年间任一年份排放达标的电力企业作为全国碳市场的重点排放单位进行管控，此前被认为有望被纳入全国碳市场的钢铁、有色和建材行业暂时仍不需要参与实质履约清缴。在保持一定政策连贯性的同时，2022 年发布的管理工作通知也针对之前全国碳市场中暴露出来的 MRV 体系不健全、排放报告数据质量不佳的问题进行了针对性的调整。工作通知中明确提出要加强对核查技术服务机构的管理，包括对编制 2019-2021 年核查报告的技术服务机构的工作质量、合规性、及时性等进行评估，并将评估结果于 2022 年 7 月 30 日前通过环境信息平台向社会公开。截至 2023 年 2 月，已有青岛希诺新能源、北京中创碳投、中环联合、杭州超腾、广州赛宝、河北科技大学、中国科学院大学等 175 家碳核查机构的评估结果、自查报告、质量管理规定等文件在生态环境部信息平台公开。与 2021 年之前的工作通知不同的是，2022 年的工作通知针对碳排放数据的质量控制提出了更具操作性也更有约束力的流程规范，要求企业逐月向环境信息平台报送相关数据及原始凭证。发电行业的重点排放单位自 2022 年 4 月起，需要在每月结束后 40 日内，通过环境信息平台对碳排放量核算相关的参数数据、加盖 CMA 资质认定标志的检测报告、发电设施的生产数据进行存证。此外在信息公开披露方面，重点排放企业需要在 2022 年 3 月 31 日前通过环境信息平台，公布全国碳市场第一个履约周期（2019-2020 年度）经核查的温室气体排放相关信息，具体包括企业基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和碳含量的测定方法、排放量信息、生产经营变化情况、技术服务机构情况、履约清缴情况等。此外，在本通知中，对非发电的其他行业企业的纳入范围进行了明确，主要是指 2020 和 2021 年任一年温室气体排放量达 2.6 万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约 1 万吨标准煤）及以上的建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、民航等行业企业或其他经济组织（行业子类件见通知附件 1，并不是所有的以上行业2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告15的全部子类全部纳入）。考虑到二氟一氯甲烷副产物三氟甲烷按照关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书基加利修正案有关规定管理；为做好国际民航组织有关国际履约工作，中国民航局正在组织开展民航飞行活动碳排放报告与核查工作，为减轻企业负担，生态环境部不再重复组织航空旅客运输服务、航空货物运输服务行业企业开展碳排放报告与核查工作。因此，相比上一年，2022 年纳入本通知工作范围的行业子类不包括二氟一氯甲烷、航空旅客运输服务、航空货物运输服务。此外，对其中电网排放因子进行了调整，由 0.6101tCO2/MWh 调整为 0.5810tCO2/MWh。本通知还发布了企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2022 年修订版），自 2022 年 4 月起，发电行业重点排放单位按企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2022 年修订版）要求，通过环境信息平台（http:/）更新数据质量控制计划并组织实施。关于高效统筹疫情防控和经济社会发展关于高效统筹疫情防控和经济社会发展 调整调整 2022 年企业温室气体排放报年企业温室气体排放报告管理相关重点工作任务的通知告管理相关重点工作任务的通知2022 年 6 月，生态环境部印发关于高效统筹疫情防控和经济社会发展 调整 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作任务的通知（环办气候函2022229 号），针对全国碳排放权交易市场部分重点排放单位因疫情影响造成的煤质分析样品送检难、现场核查难等实际情况，对关于做好 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知（以下简称报送通知）部分任务要求进行调整，包括：（1）延长 2021 年度发电行业重点排放单位碳排放核查等工作的完成时限至9 月 30 日；（2）调整发电行业重点排放单位碳排放相关参数取值方式，对发电行业重点排放单位 2021、2022 年度碳排放相关参数的取值方式按照以下情形作出调整：1.元素碳含量年度实测月份为 3 个月及以上的重点排放单位，可使用当年度已实测月份数据的算术平均值替代缺失月份数据。2.元素碳含量年度实测月份不足 3 个月的，缺失月份燃煤单位热值含碳量使用缺省值。该缺省值由报送通知规定的 0.03356 tC/GJ 调整为不区分煤种的 0.03085tC/GJ。缺失月份燃煤低位发热量可依序按入炉煤、入厂煤或供应商煤2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告16质检测结果取值。2021、2022 年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）行业）2023 年 3 月 13 日，生态环境部发布了2021、2022 年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（下称实施方案），公开征求意见。实施方案统筹考虑国内国际面临的新形势、疫情影响、技术进步、电源结构优化、保障能源供应等因素，结合第一个履约周期全国碳市场实际运行经验，对此前第一履约期的分配实施方案进行了优化调整。一是对配额实行年度管理，分年度规定基准值。区别于 2019 和 2020 年采用相同的配额分配基准值做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值，基于上年实际排放情况确定年度基准值，使基准值更加符合行业实际情况。2021、2022 年度分别发放配额、开展履约。二是首次引入平衡值。2020 年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据低 10%左右，使得2021、2022 年基准值在数值上与 20192020 年相比存在较大差异。为便于社会各界理解，实施方案引入了平衡值。平衡值是各类机组供电、供热碳排放配额量与其经核查排放量（应清缴配额量）平衡时对应的碳排放强度值，是制定供电、供热基准值的重要参考依据。三是新增灵活履约机制及个性化纾困机制。考虑到 2021、2022 年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，实施方案增加可预支 2023 年度配额的灵活机制。即对配额缺口率在 10%以上（含）的企业，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从 2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的 50%。此外，对承担重大民生保障任务的企业，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。关于印发关于印发、的通知的通知2022 年 12 月 19 日，生态环境部发布企业温室气体排放核算与报告指南发电设施（下称核算指南）、企业温室气体排放核查技术指南发电设施（下称核查指南），进一步提升碳排放数据质量，完善全国碳排放权交易市2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告17场制度机制，增强技术规范的科学性、合理性和可操作性。核算指南的主要内容可以概括为“两简化、两完善、三增加”。“两简化”的具体内容：一是将计算方法复杂的供电量替换为直接读表的发电量；二是压缩核算技术参数链条，将供热比等 5 个参数改为报告项。“两完善”的具体内容：一是进一步完善数据质量控制计划内容；二是进一步完善信息化存证的管理要求。“三增加”的具体内容：分别是增加上网电量作为报告项；新增生物质掺烧热量占比计算方法；新增非常规燃煤机组单位热值含碳量缺省值。核查指南从核查方法、核查内容、核查报告等方面分别对核查活动进行了规范。一是核查人员可采用查阅文件、询问相关人员、观察设施设备、验算或验证操作等方式开展核查工作；二是核查指南列出了主要信息和数据的核查内容及要点，其中标注星号*的内容原则上为必须核查的内容。核查人员可根据重点排放单位的实际情况或经验判断，确定查、问、看、验的具体内容以及详细程度。无论核查的内容和详细程度如何确定，都应确保核查结论的可信性；三是核查指南给出了核查报告的格式，核查组应根据文件评审和现场核查的核查发现编制核查报告，核查报告应当真实、客观、逻辑清晰。1.3.技术规范体系技术规范体系为支撑全国碳市场建设工作，作为全国碳市场的主管部门，生态环境部建立了碳市场相关的系统，并持续开展配额分配方案、企业温室气体核查指南、核算方法与报告指南等一系列全国碳排放权交易市场相关配套文件的研究制定工作，并每年发布相关的工作要求，组织重点排放单位核算、报告和核查工作。1.3.1.系统建设系统建设注册登记系统和交易系统是全国碳排放权交易市场的重要基础设施。为充分汲取各有关省市在碳排放权注册登记、交易管理等方面的宝贵经验、发挥各自优势，2017 年国家发展改革委与湖北省、上海市、北京市、天津市、江苏省、福建省、广东省、重庆市、深圳市人民政府分别签署了关于全国碳排放权注册登记系统及交易系统建设和运维工作的合作原则协议，由湖北省、上海市人民政府分2020-2022 年度中国碳市场行业发展报告18别牵头承担全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设和运维工作，其余 8省市共同参与相关工作4。经过多轮次专家评估和联调测试，全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设完成，并正式投入运行，实现了预期各项功能，顺利开展了全国碳市场第一个履约周期碳排放配额的登记、分配、交易、履约、结算等工作，为重点排放单位提供有效服务，为主管部门提供有力监管，切实保障了全国碳市场顺利运行。2019 年，生态环境部依托环境管理信息平台建设全国碳排放数据报送与监管系统，并于 2020 年底正式上线运行。支持地方各级生态环境主管部门在线组织重点排放单位清单生成、完成核查与监管，为核查技术服务机构开展核查工作、掌握核查进度提供支撑。2021-2022 年的碳排放数据报送、核查均在系统中完成。1.3.2.覆盖范围覆盖范围覆盖范围是碳市场建设过程中的一个关键问题5。我国从“十二五”末期就开始筹备建设全国统一的国家级碳市场。2015 年 9 月，习近平主席在中美元首气候变化联合声明 1 中宣布：“中国计划于 2017 年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业”，这是我国政府层面首次向全世界宣布的全国碳市场覆盖范围建设目标。自 2016 年，我国启动了重点排放单位碳排放数据报送工作，覆盖范围包括了钢铁、电力、化工、建材、造纸、有色金属、石化、航空等八大行业，具体覆盖的行业子类以当年发布的年度工作通知中提供