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国际经济评论能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全*王永中 万 军 陈 震风电、光伏发电和电动汽车电池等清洁能源技术在全球的广泛应用将导致锂、镍、钴、铜、稀土等关键矿产需求大幅增长，而其供给因分布不均衡、品质下降、投资周期长和环境风险高而增长缓慢。供需失衡导致关键矿产供应链安全成为地缘政治经济竞争的前沿领域，引发资源国新一轮资源民族主义以及主要经济体之间产业链控制力争夺。新一轮资源民族主义主要采取提高矿产特许权使用费率和税率、停止或重新谈判现有采矿合同、国有化、禁止出口、探讨建立产销联盟等措施。美西方国家更新关键矿产清单及战略，联合推动关键矿产供应链的本土化、多元化和“去中国化”，以降低对中国的依赖并提升关键矿产供应链的韧性。中国关键矿产供应链在上游资源端高度依赖进口，在中游加工精炼环节具有竞争优势，面临着进口成本上升、进口不确定性增加、海外投资风险上升以及精炼加工环节核心地位受冲击等挑战。关键词：能源转型 关键矿产 供应链 资源民族主义 大国博弈在21世纪中叶实现碳中和已成为全球共识，各国均大力发展风能、太阳能等清洁能源产业，加快从化石能源向清洁能源转型的步伐。主要经济体都试图抓住清洁能源技术的新机遇，使之成为增强新兴产业竞争力和繁荣本国经济的重要推动力量。清洁能源技术以锂、镍、钴、铜、稀土等关键矿产为物质基础，其在全球范围内的广泛应用将拉动相关矿产需求的长期快速增长，而关键矿产的全球王永中系中国社会科学院大学国际政治经济学院教授，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，Email:；万军系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员；陈震系中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生。*本文系中国社会科学院重大创新项目“如何以新安全格局保障新发展格局”（项目编号：2023YZD008）和中国社会科学院智库基础研究项目（项目编号：23ZKJC089）的阶段性研究成果。147王永中万军陈震International Economic Review分布极不均匀，富集于极少数国家，且开采周期长、供给增长缓慢。供应短缺导致关键矿产的战略重要性凸显，各国围绕其展开了日益激烈的博弈。矿产资源国贸易投资保护主义明显抬头，采取了提高矿产特许权使用费率和税率、停止或重新谈判现有采矿合同、国有化、禁止出口等资源民族主义措施，而美西方国家通过“能源资源治理倡议”“矿业安全伙伴关系”“可持续关键矿产联盟”、通胀削减法和关键原材料法等机制和法律，联合打造本土化、多元化和“去中国化”的供应链，由此关键矿产供应链安全已成为全球地缘政治经济竞争的前沿领域。中国是重要的清洁能源产品和技术的供给者，拥有全球光伏太阳能电池板、风力发电设备和电动汽车电池等清洁能源市场的半壁江山，但多数关键矿产的储量并不丰裕，严重依赖国外进口。在当前中美大国竞争和全球关键矿产博弈日益激烈的环境下，如何保障关键矿产的供应安全、增强关键矿产供应链的韧性，已成为中国在推进能源转型和促进经济高质量发展中亟待解决的重大问题。关键矿产博弈的背景：供应短缺在全球碳达峰、碳中和目标下，光伏、风电、电动汽车和储能电池行业的快速扩张导致锂、镍、钴、铜等关键矿产的需求呈现长期快速增长态势，而关键矿产的供应受制于资源分布集中、投资周期长、资源品质下降、环境标准提高、气候风险上升等因素而增长缓慢，以至于出现供给显著短缺、价格飙涨的状况，进而引发各国对关键矿产供应安全的关注。随着可再生能源和电动汽车行业的快速发展，预期未来能源地缘政治博弈的焦点可能由油气转移至锂、钴、镍等关键矿产上。（一）关键矿产的基本内涵目前，关键矿产（Critical Minerals）是一个高频词汇，经常出现在美西方国家的主流媒体、智库报告和政策文件中。欧盟通常称关键矿产为“关键原材料”（Critical Raw Materials）。美国地质调查局将关键矿产的内涵界定为“具有重要用途，在现行技术条件下没有可行的替代品，且面临着潜在供应中断风险的矿产品”。1美国能源部将关键矿产定义为“对于经济安全和国家安全至关重要的非燃料矿产，或供应链易中断，且是制造某种产品不可或缺的原材料，而该种产品1 USGS,“Critical Minerals of the United States”,https:/www.usgs.gov/news/featured-story/critical-minerals-united-states2023-02-01.148能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全国际经济评论/2023 年/第 6 期的断供对经济安全和国家安全产生显著影响”。1关键矿产的内涵和种类是动态变化的，主要受经济发展、资源供给和技术变革等因素的影响。在第二次世界大战后至20世纪70年代中期前，西方国家处于工业化阶段，关键矿产被界定为对工业和国防安全至关重要且有较大供应风险的元素或矿物，铬、锰、镍、铜、锌、锡、锑、钨、汞和铅等十种资源储量较小、供应不稳定的问题较为突出、制造业和国防军工生产需求大的矿产被列入关键矿产目录。20世纪70年代中期至20世纪末，西方国家进入后工业化时代，以大宗矿产大量消费为特征的工业化基本接近尾声，关键矿产的内涵拓展至供应风险较大、高新技术产业的原材料需求较大的矿种，从而稀土、铌、钽、铍、钍、铋、镉、铝、铟、镓、钛、锂、钒、硅及天然石墨等矿产加入关键矿产目录，体现了发达国家重视与产业升级和经济转型密切相关的关键矿产的供应安全问题。进入21世纪以来，随着信息技术、人工智能、可再生能源等战略新兴产业的迅猛发展，以中美为代表的国家间战略竞争愈演愈烈，战略新兴产业的原材料供应稳定和产业链安全成为关注的焦点。在这一时期，西方国家关键矿产的清单选择在关注常态化供应风险的基础上，综合考虑了国防安全和战略新兴产业的发展需求。铜、铅、钍、钼、金刚石和钾盐被陆续从关键矿产目录中移除，增加了焦煤、镁、铀、砷、锗、铷、铯、锶、钡、锆、铼、铪、碲和氦等与国防安全和战略新兴产业相关的关键矿产种类。与西方国家不同，中国常用“战略性矿产”这一概念。中国的战略性矿产的内涵界定既考虑供应风险，又注重其对经济和产业发展所起的作用。例如，稀土、钨、锡、钼、锑、铟、锗、镓、磷、萤石、石墨等无供应风险的优势矿产，与石油、天然气、铀、铁、铬、铜、锂、钴、镍、铍、铌、钽、锆等供应风险较大的短缺矿产一起被列入战略性矿产。其中，石油、天然气、煤炭、铁、铜、铝和磷等大宗战略性矿产对中国经济发展发挥着关键支撑作用。总体上看，中国的战略性矿产内涵与其世界工厂和最大的矿产消费国地位、新能源等战略新兴产业快速崛起的发展阶段相适应。21Nakano J.,“The Geopolitics of Critical Minerals Supply Chains”,Center for Strategic&InternationalStudies,March 2021,https:/csis-website- 王安建、袁小晶：“大国竞争背景下的中国战略性关键矿产资源安全思考”，中国科学院院刊，2022年第11期。149王永中万军陈震International Economic Review图1 美国、欧盟和日本的关键矿产清单资 料 来 源：Nakano J.,“The Geopolitics of Critical Minerals Supply Chains”,Center forStrategic&International Studies,March 2021,https:/csis-website- Transition1 International Energy Agency,“The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions”,March 2022,https:/ 年/第 6 期Minerals），1而中国能源实业界通常称之为“新能源矿产”。为方便起见，本文将沿用IEA的清洁能源关键矿产口径，对锂、镍、钴、稀土、铜等矿产的供需、博弈和中国供应安全状况等议题进行讨论。（二）关键矿产需求的增长潜力可再生能源快速发展导致关键矿产的长期需求大幅上升。可再生能源设备的生产过程需要大量金属资源的投入，稀土永磁体是风力发电涡轮机的关键原料，铜和铝在光伏产品中应用广泛，锂是制造电动汽车电池和储能设备不可或缺的投入品，镍、钴、锰、石墨对于电池的功效、寿命和能源强度非常重要，电网需要大量的铜和铝。光伏太阳能、风能和电动汽车等清洁能源是关键矿产的消耗大户。电动汽车的金属使用量是普通燃油汽车的6倍，陆上风力发电站的金属需求量是天然气发电站的10倍。根据IEA的预测，若要在2050年实现全球碳中和的目标，全球能源转型步伐需要进一步加快，可再生能源行业将成为锂、镍、钴、铜、稀土元素的最大消费部门，预计2040年全球关键矿产需求将比2020年增长6倍多，其中锂需求将增长40多倍，石墨、钴和镍的需求约增长2025倍，铜的需求将会加倍，电动汽车和储能电池的金属需求在2040年将会至少增加30倍。2能源转型和技术创新催生了汽车动力系统的重大变革。电动汽车是以车载电源为动力的道路交通工具，与以汽油等化石能源为动力的传统燃油汽车相比，电动汽车从根本上改变了汽车的动力来源。近年来，全球电动汽车销量出现了爆炸式的增长，电动汽车的市场渗透率正在大幅提升。根据IEA于2023年4月发布的一项调查报告，2022年全球电动汽车（纯电动汽车和插电式混合动力车）的销量超过1000万辆，较上年增长56%，其中中国电动汽车销量占全球总销量的约六成；2022年全球电动汽车销量占汽车总销量的比例从2021年的9%升至14%，其中中国这一比例由16%大幅增至29%；预计2023年电动汽车销量将达1400万辆，电动汽车的销量占比将达18%。3电动汽车的电池和电控系统需要使用大量关键1 International Energy Agency,“Security of Clean Energy Transitions 2022”,September 2022,https:/ International Energy Agency,“The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions”,March 2022,https:/ International Energy Agency,“Global EV Outlook 2023:Catching up with Climate Ambitions”,April2023,https:/ Economic Review金属，电动汽车市场的繁荣将拉动镍、钴、锂、铜、稀土、石墨等矿产需求的大幅增长。据IEA的预测，在可持续发展的情景下，2040年电动汽车及电池产业的镍、钴、锂、铜、石墨和稀土的需求量将分别达到333.2万吨、45.5万吨、90.4万吨、334.3万吨、384.9万吨、4.7万吨（见图2）。1图2 2040年关键矿产的需求量预测（单位：万吨）数 据 来 源：International Energy Agency,“The Role of Critical Minerals in Clean EnergyTransitions”,March 2022,https:/ 8900 万吨，主要分布在南美洲（玻利维亚、阿根廷、智利）、澳大利亚、美国和中国，其中澳大利亚的锂产量约占全球的50%以上；全球已探明的镍资源的储量约9400万吨，镍矿主要以硫化1 需要指出的是，新能源、新能源汽车和储能技术领域的研发投入密度高、科技创新活跃、主导技术迭代快，新技术路线将对关键矿产需求格局产生重要冲击。例如，现行储能主导技术路线倚重锂，而锂活泼的物化属性制约了储能电池的效能与安全性，这为以钠、钙钛矿等为核心金属的储能技术路线替代锂电池提供了空间。152能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全国际经济评论/2023 年/第 6 期镍和红土镍矿的形式存在，硫化镍主要分布在南非、加拿大和俄罗斯，红土镍矿则主要分布于印度尼西亚、澳大利亚以及菲律宾，其中印度尼西亚、菲律宾和俄罗斯三国的产量占全球产量的份额约60%；全球已探明的钴资源储量约为760万吨，主要分布于刚果（金）和澳大利亚，其中刚果（金）产量达12万吨，占全球产量的70%；全球已探明铜矿储量约为8.8亿吨，主要分布于智利、澳大利亚、秘鲁等国，三国在全球已探明铜储量中的占比约42%，其中智利是铜储量最多的国家，储量高达2亿吨，约占全球铜储量的22.7%，其也是铜产量最高的国家，约占全球总产量的27%（见表1）。表1 2020年新能源关键矿产前三大生产及储量国集中度资料来源：根据美国地质调查局（USGS）和IEA的数据整理。关键矿产供应还面临诸多挑战和风险：一是项目投产期长。全球金属矿产资源均具有供给和需求的价格弹性小的特征，供给难以对需求和价格的变化作出快速反应，致使其价格易大起大落，周期性强。目前关键矿产市场正处于繁荣时期，价格上行通常会激发矿企的开采意愿。但矿产投资尤其是大型金属矿的投资周期较长，根据S&P相关统计，全球金属矿山的开发周期约为16.9年，导致矿企对投资新矿的决策较为谨慎。而且，电动汽车和储能电池行业处于产业发展的导入期，技术和产品处在频繁的变革之中，主流技术和主导产品尚未得到市场的最矿种铜镍钴石墨稀土锂产量集中度45.72%60%78.35%91.80%84.65%95%前三大生产国的产量份额智利（26.67%）、秘鲁（10.48%）、中国（8.57%）印度尼西亚（37.04%）、菲律宾（13.7%）、俄罗斯（9.26%）刚果（金）（70.59%）、俄罗斯（4.47%）、澳大利亚（3.29%）中国（82%）、巴西（6.8%）、莫桑比克（3%）中国（60%）、美国（15.36%）、缅甸（9.29%）澳大利亚（55%）、智利（26%）、中国（14%）储量集中度42.05%61.06%72.36%73.42%69.5%77.73%前三大资源国的储量份额智利（22.73%）、澳大利亚（10.57%）、秘鲁（8.75%）印度尼西亚（22.11%）、澳大利亚（22.11%）、巴西（16.84%）刚果（46.05%）、澳大利亚（18.42%）、印度尼西亚（7.89%）土耳其（28.13%）、中国（22.81%）、巴西（21.88%）中国（33.67%）、越南（18.33%）、巴西（17.5%）智利（41.82%）、澳大利亚（25.91%）、阿根廷（10%）153王永中万军陈震International Economic Review终确认，因而对某些关键金属的长期需求难以作出较准确的估计，这在一定程度上抑制了矿企的投资意愿。二是矿源质量持续下降。在过去的15年中，智利铜的品质等级下降了30%，而提炼低品位的金属矿石需要更多的能源消耗、更高的生产成本，并产生更多的温室气体排放。1三是环境标准提高。矿产资源的开采和加工产生的环境和社会问题已引发广泛关注，要求矿企可持续和负责任生产的呼声高涨，这显然会增加矿企的生产成本。四是气候风险上升。全球大部分锂矿位于水资源短缺的地区，制约了锂矿的开采和产能扩张。中国关键矿产供应链的状况中国是关键矿产的资源、开采、生产、消费和贸易大国，稀土、钨、钼、铟、镓、锗、石墨的探明储量均居世界前列，在全球供应链体系中占据主导地位，但铜、铝、镍、锂、铬、钴、铂、钾盐的储量不足，高度依赖进口。作为世界工厂，中国的关键矿产加工精炼产能巨大，是最大的矿产进口国。中国在关键矿产供应链的上游资源端总体上处于劣势地位，在中游加工精炼环节具有产能优势，在下游先进材料制备技术、工艺、质量和可靠性等方面与领先国家有较大差距。（一）关键矿产进口依赖度中国的关键矿产对外依存度高，且进口集中度高，高度依赖少数几个国家。进口来源国过于集中，使得中国关键矿产的进口极易受到有关国家政治局势变化、经济政策调整等因素的影响，从而影响进口的稳定性和供应的安全性。但是，中国在绝大多数关键矿产的加工精炼领域具有显著的产能优势，在全球市场的份额较高。近年来，随着电动汽车和储能电池行业的快速发展，中国对镍、锂、钴等电池金属的需求增长迅速，进口需求大幅增加，对外依存度居高不下。根据IEA的计算，中国的锂矿、镍矿、钴矿的产量份额仅分别为13.6%、4.1%、1.0%（见图3），远低于需求量。又如表 2 显示，2021 年中国镍矿石及精矿的净进口量为4352.6万吨，占全球镍矿进口的比例高达90.2%，对外依存度高达90%，且镍矿1 International Energy Agency,“The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions”,March 2022,https:/ 年/第 6 期石的进口来源非常集中，89.7%的进口来自菲律宾。印度尼西亚曾是中国主要的镍矿进口来源国，但由于其在2019年禁止镍矿出口，导致中国从该国的镍矿进口规模出现了断崖式的下降，从2018年的1500万吨大幅减少到2021年的84万吨。2021年，中国进口锂矿207万吨，对外依存度达75%，其中碳酸氢锂、氧化锂的进口量分别达到24万吨、17.5万吨，同比增长40.4%和88.6%，主要来自澳大利亚。2021年，中国的钴矿石及精矿进口量为1.9万吨，在全球钴矿石及精矿进口总量的占比高达97%，且99.5%的进口来自刚果（金）。中国虽是全球第三大铜生产国，占全球铜矿产量的8.75%，但国内铜消费量巨大，占全球铜消费量的份额超过六成，因而铜消费量和产量之间的巨大缺口只能通过大量进口来弥补。2021年，中国进口铜矿砂以及精矿总量为 2339万吨，对外依存度达 83%，其中37.9%、23.7%的进口分别来自智利、秘鲁。图3 中国在全球电动汽车电池供应链的地位（单位：%）数据来源：International Energy Agency，“Global Supply Chains of EV Batteries”,July 2022,https:/ Economic Review表2 2021年中国新能源关键矿产的进口状况关键矿产铜矿锂矿镍矿锰矿钴矿铬矿钼矿锌矿进口量万吨2338.7207.04352.62995.81.91491.85.0363.4亿美元568.1-44.249.00.926.16.139.5对外依存度83%75%90%96%97%99%15%31%进口集中度（前三国）67.9%99.4%97.0%78.6%99.5%91.6%71.9%61.3%主要进口国智利（37.9%）、秘鲁（23.7%）、墨西哥（6.2%）澳大利亚、智利、阿根廷菲律宾（89.7%）、新喀里多尼亚（5.5%）、印度尼西亚（1.9%）南非（46.6%）、澳大利亚（18.1%）、加蓬（14.0%）刚果（金）（99.5%）南非（80.4%）、土耳其（6.9%）、津巴布韦（4.3%）智利（33.5%）、亚美尼亚（19.2%）、秘鲁（18.8%）澳大利亚（29.6%）、秘鲁（21.7%）、南非（10.0%）注：因国内消费量数据难以获得，本表中的对外依存度为进口量与国内产量的比率；锂矿进口的国别数据欠缺。资料来源：Comtrade数据库和作者整理。（二）关键矿产精炼加工的优势地位与资源禀赋较弱势地位形成鲜明反差的是，中国在关键矿产的精炼和加工领域具有较强的竞争优势。目前，中国是金属和非金属矿产的最主要精炼和加工基地，美西方国家对中国精炼矿产的依赖度较高。2019年，中国多种关键金属的精炼和加工产能占全球产能的份额超过50%，如稀土、锂、钴的加工产能份额分别达 87%、78%、65%，而铜和镍的精炼产能份额虽然较低，但也达到 40%、36%。1另据IEA的测算，中国在电动汽车产业链上具有显著的产能优势，其中电池阴极、电池阳极的产量份额分别达68.2%、84.1%，电池产量份额为76.4%，电动汽车产量份额为54.1%（见图3）。美国白宫2021年发布的供应链百日审查报告认为，中国在金属矿产供应链的强大地位主要源于加工和制造，而不是原材料储备。美国担心中国限制稀土、钴、镍、锂、石墨的精炼矿产原料的出口，或在全球市场低价倾销成品材料。显然，美西方国家加大金属矿产精炼和加工的投资1 International Energy Agency,“The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions”,March 2022,https:/ 年/第 6 期会增加中国相关行业的竞争压力。需要指出的是，中国在关键矿产加工精炼领域的总体产能优势并不必然意味着中国矿企也具备产能优势。与国际矿业巨头相比，中国矿企的数量较多，行业集中度偏低，产能优势较弱。近年来，中国矿企在产量规模上取得了较大的进步，但与嘉能可（Glencore）、必和必拓（BHP）、自由港麦克莫兰（Freeport-McMoran）等国际矿业巨头仍存在较大的差距。而且，中资企业一般至多在一个矿种取得产能优势，而国际矿业巨头则在多个矿种拥有产量优势。如表3所示，在铜矿的开采和精炼领域，中国矿企的规模普遍偏小，紫金矿业、江西铜业的铜产量份额远低于智利国家铜业（Codelo）、必和必拓、自由港麦克莫兰、嘉能可；在镍矿的开采和精炼方面，中资企业青山控股的产能规模显著大于淡水河谷（Vale）、诺里尔斯克镍业（Norilsk Nickel）、必和必拓，且金川集团也占有一定的地位；在锂矿的开采和精炼上，中资企业天齐锂业、赣锋锂业的产量份额较大，但低于美国雅宝（Albemarle）和智利矿业化工（SQM）；在钴矿的开采和加工方面，中资企业洛阳栾川钼业的产量份额低于嘉能可和萨琳娜资源；在稀土的开采和加工方面，中资企业拥有显著的竞争优势，北方稀土、中国稀土的产能份额远高于美国的芒廷帕斯（Mountain Pass）、澳大利亚的莱纳斯（Lynas）。1表3 2020年新能源关键矿产开采加工领域主要企业的产能份额稀土矿企业北方稀土中国稀土芒廷帕斯莱纳斯产能份额41%24%15%5.80%铜矿企业智利国家铜业必和必拓自由港麦克莫兰嘉能可紫金矿业江西铜业产能份额8%6%6%5%2.8%1.7%镍矿企业青山控股淡水河谷诺里尔斯克镍业金川集团必和必拓产能份额23%8%7%3%2%锂矿企业雅宝智利矿业化工天齐锂业赣锋锂业产能份额24%12%11%9%钴矿企业嘉能可萨琳娜资源洛阳栾川钼业产能份额27%10%9%数据来源：Leruth L.,Mazarei A.,Rgibeau P.and Renneboog L.,“Green Energy Depends on CriticalMinerals.Who Controls the Supply Chains?”Working Paper,Peterson Institute for International Economics,August 2022。1 Leruth L.,Mazarei A.,Rgibeau P.and Renneboog L.,“Green Energy Depends on Critical Minerals.Who Controls the Supply Chains?”Working Paper,Peterson Institute for International Economics,August 2022.157王永中万军陈震International Economic Review（三）关键矿产海外投资布局为弥补矿产资源禀赋的不足、保障国内矿产供应的稳定，中国有色金属领域的矿企纷纷选择“走出去”，在海外投资布局。根据标普全球市场情报的数据，截至2021年年底，中国海外矿业投资项目大约有425个。20112021年，中国对海外矿山的投资额达161亿美元，其中铜矿是最主要的投资方向。2021年年底，中国海外铜矿的投资项目约68个，其中30个处于运营状态，38个处于勘探状态，主要位于刚果（金）、秘鲁和阿富汗等国，如紫金矿业旗下非洲最大的铜矿卡莫阿卡库拉项目、洛阳栾川钼业旗下刚果（金）第二大铜钴矿泰克项目、五矿集团在秘鲁的拉斯邦巴斯项目、中冶集团阿富汗的艾达克项目。另据Dealogic数据，20022022年，中国企业对境外铜矿、铜钴矿和铜金矿的并购额达292亿美元，资金主要流向澳大利亚、加拿大和南非，主要投资企业为中国五矿、江西铜业和紫金矿业（见表4）。表4 20022022年中国对外关键矿产直接投资规模（单位：亿美元）矿产类别铜矿、铜钴矿及铜金矿锂矿及锂加工镍矿及镍钴矿锰矿及铜锰矿铅矿、锌矿铬矿及铬铁矿稀土绿地投资1.410.221.260000跨境并购292.2388.462.501.246.995.011.06主要投资目的地澳大利亚、加拿大、南非澳大利亚、加拿大、阿根廷、智利印度尼西亚、刚果（金）英国、新加坡、中国香港澳大利亚、加拿大、印度尼西亚土耳其、南非越南、美国、澳大利亚主要投资方中国五矿、江西铜业、紫金矿业等天齐锂业、赣锋锂业、华友钴业等青山集团、金川集团、德龙镍业、华友钴业等吉利控股、大盟锰业、天元锰业中国有色、金堆成钼业中钢集团、太原钢铁华东勘探开发局、盛和资源控股注：本表数据根据微观投资案例的金额汇总而成，为流量投资数据。数据来源：Dealogic数据库和FDI Intelligence数据库。近年来，随着可再生能源和电动汽车行业的快速发展，中国企业高度重视对锂、镍和钴等关键金属的海外投资。如表4所示，20022022年，中国企业对海外锂矿的并购投资额约达88.5亿美元，主要投资目的地为澳大利亚、加拿大、阿根廷和智利，其中天齐锂业、赣锋锂业、宁德时代等中企的主要投资目的地是澳158能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全国际经济评论/2023 年/第 6 期大利亚、智利和阿根廷，而华友钴业、中矿资源等中资企业的投资目的地是刚果（金）、津巴布韦、马里等非洲国家。中国海外镍矿投资主要集中于印度尼西亚。据卓创资讯的数据，2021年年末，在印度尼西亚投资镍矿的中资企业超过10家，包括青山集团、金川集团、德龙镍业、华友钴业等，已经投产的镍矿产能约260万吨，在建的产能约210万吨。中国钴矿的海外投资集中于刚果（金）。中国在刚果（金）投资钴矿的企业主要是中国五矿、金川集团和洛阳栾川钼业，这三家企业控股钴矿的产能占刚果（金）全部钴矿产能的35%。矿产资源国新一轮资源民族主义举措近年来，受新冠疫情、供应链运转不畅、碳达峰与碳中和行动、美联储货币政策的叠加影响，全球矿产资源的供需不平衡矛盾突出，特别是与电动汽车电池相关的关键矿产供给严重短缺，导致国际资源价格大幅飙升，部分商品价格甚至创历史新高。关键矿产的供应短缺和价格大幅上涨引发了新一轮资源民族主义抬头。为实现强化资源主权、控制资源流向、提升资源价值的目标，资源民族主义通常采取四项政策：一是提高资源开采的特许权使用费和税费；二是通过出口管制或参与国际卡特尔的方式提高资源的价格；三是将外资控制的自然资源收归国有并直接管理；四是禁止出口原矿并要求跨国公司在当地进行资源加工以建立下游制造业。新一轮资源民族主义主要发生在非洲、拉丁美洲和亚太地区。据咨询公司（Verisk Maplecroft）发布的2021年度资源民族主义指数（RNI），34个国家资源民族主义的风险指数值显著上升，多是非洲、拉丁美洲和亚洲的资源国，其中11个国家风险极高，从高到低依次为委内瑞拉、坦桑尼亚、墨西哥、巴布亚新几内亚、赞比亚、俄罗斯、朝鲜、哈萨克斯坦、刚果（金）、津巴布韦、斯威士兰。1新一轮资源民族主义通常采取提高矿产特许权使用费率和税率、停止或重新谈判现有采矿合同、国有化、禁止原矿出口、探讨建立产销联盟等多种方式。2与传统资源民族主义不考虑海外投资者的经济利益、主要采用直接或间接的资产征用这一简单粗暴的方式不同，新一轮资源民族主义政策的严厉程度明显减轻，尚能顾及海外投资者的部分经济利益，主要采用提高税费等严厉程度较轻1 Verisk Maplecroft,“The Age of Flux and Flex”,Political Risk Outlook 2021,2021.2 王永中：“资源国关键矿产博弈的新动向及可能影响”，人民论坛，2022年第15期。159王永中万军陈震International Economic Review的政策，即使采取国有化或重新谈判合同等猛烈手段，仍然基本尊重已有的采矿合同。需要指出的是，发展中国家资源民族主义抬头的一个重要诱因是矿产开发收益在跨国公司与资源国之间分配不平衡，资源国获益较少，跨国公司获益较多且将环境破坏的后果留给资源国，资源国借矿产价格大幅上涨的时机提高税费、要求将更多的精炼加工环节留在国内等行为具有一定的合理性。此外，资源国的经济困境也助推其资源民族主义行为，在财政赤字和公共债务因疫情大幅攀升的情形下，利润丰厚的矿业部门显然会成为其开拓财税收入的重要来源。第一，提高税率或特许权使用费率。这是新一轮资源民族主义最为常用的方式，对矿企经济利益的负面影响程度相对较轻。在矿产品价格大幅上涨和矿企利润显著上升的情形下，东道国政府提高税率或特许权使用费率实质上是与国际矿企分享矿产资源价格上涨带来的巨额收益。坦桑尼亚于2018年实施了新矿业法，提高了黄金、铜、白银、铂金、铀的特许权使用费，要求政府持有采矿项目16%的股权。刚果（金）2018年要求本国公民持有矿企10%的干股，并将资源税率由净销售收入的2%提高至毛销售收入的3.5%，还对意外暴利征收50%的税收。赞比亚2019年提高了铜矿的特许权使用费，对贵重矿产征收15%的出口税。南非对煤炭和铂金的超额利润征收50%的暴利税，对探矿权出让征收50%的利得税。加纳对钻石和黄金征收35%的所得税，对超额利润征收10%的暴利税。智利于2021年5月将铜、锂的特许权使用费率提高至3%，并对铜征收暴利税，当铜价介于每磅 22.5 美元时，税率为 15%，当铜价超过每磅 4 美元时，税率达75%。秘鲁于2021年6月提高了矿业税率。巴西联邦政府考虑提高采矿业税率，且其北部的帕拉州于2021年4月提高了铁矿石、铜、锰和镍的税率。美国内华达州2021年6月对销售收入在2000万1.5亿美元之间的黄金和白银矿商征收0.75%的消费税，对高于1.5亿美元的销售收入征收1.1%的消费税。澳大利亚计划对铁矿石、镍、煤实行租金税，已对矿业利润征收30%的税。印度2022年5月对铁矿石出口征收45%50%的高额关税。哈萨克斯坦2022年将在交易所交易金属（铁矿石、铬矿、锰矿等）的采矿税提高50%，其他固体矿产的采矿税提高30%。菲律宾2022年讨论将对国内矿业征税占GDP 5%的特许权使用费，对重点矿种原矿石出口征收10%的出口关税。第二，实施征收或资产国有化。征收或国有化是资源民族主义最为猛烈的手段。一旦资产被征收或国有化，国际矿企在东道国的矿产权益可能会损失殆尽，不过这类行为较为少见。目前，广受关注的南美国家的锂矿国有化政策较为温160能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全国际经济评论/2023 年/第 6 期和，基本上尊重现有的采矿合同，国际矿企的利益损失主要体现在丧失未来新的投资机会。赞比亚政府2019年5月以非法减产和解雇工人为由，宣布印度韦丹塔资源违反了许可证条款，任命清算人接管其控制的康克拉铜矿，又于2020年4月威胁吊销嘉能可运营的莫帕尼铜矿的牌照。吉尔吉斯斯坦政府于2021年对加拿大森特拉公司的旗舰项目库姆托金矿实行直接征收。墨西哥2022年4月实施锂矿国有化法案，将锂升级为战略矿产，国家享有锂资源勘查、开发和利用的专营权，成立国有矿业公司墨西哥锂业负责锂矿的开采利用，国内外私人企业不得进入锂开采行业。秘鲁执政党议员2022年6月提交铜矿国有化法案，建议成立国家铜业公司，独家负责秘鲁铜矿的勘探、开发和销售，但该法案被秘鲁国会搁置。吉尔吉斯斯坦2022年6月实施新版矿业法案，要求仅向国家占股至少2/3的经营实体和国有企业授予采矿权；在拍卖或竞标中获得大中型金矿开发权的法人或自然人，必须在吉尔吉斯斯坦设立法人实体，且实体中国家参股不少于30%；在产品分成协议中，国家份额不得低于30%。智利于2023年4月启动锂矿国有化战略，计划在年内成立智利国家锂业公司，此后智利的锂矿开发项目将只允许通过公私合营方式进行，且智利国家锂业公司须持有相关项目或合营企业的控股权。不过，智利政府不会终止已有的锂矿开采合同，其中智利化工矿业（天齐锂业持有22.16%的股权）的合同将于2030年到期，美国雅宝公司的合同将于2043年到期。第三，重新谈判或停止已有合同。重新谈判现有合同是资源国提高其矿业利润分配比例的一条重要途径，如提高政府的股权份额、跨国矿企承担更多的基础设施建设义务等。相对于重新谈判，停止执行已有合同的政策更为严厉，跨国矿企面临的损失更大。印度尼西亚政府于2018年8月与自由港麦克莫兰、力拓达成协议，自由港麦克莫兰放弃对全球第二大铜矿戈拉斯伯格铜、金矿的多数股权，印度尼西亚国企阿萨汉铝业获得了51%的股份。塞拉利昂在2019年10月取消了金属交易商杰拉德的铁矿石开采许可证，且立即生效。巴布亚新几内亚2020年4月决定不批准紫金矿业与巴理克黄金所持波格拉金矿特别采矿权延期20年的申请，理由是资源开采管理方式调整以及该矿对当地社会和环境产生了负面影响。马里政府寻求审查现有的采矿合同以增加矿业收入。塞尔维亚政府迫于环保抗议压力，于2022年1月撤销了力拓投资的贾达尔锂矿项目，并吊销其锂矿勘探许可证。墨西哥政府2022年2月计划不再向私营公司颁发锂勘探和采矿许可证，很可能不再允许外国企业开发锂矿，即使其已获得了采矿特许权，致使赣锋锂业161王永中万军陈震International Economic Review的 索 莱 纳 锂 矿 项 目 面 临 着 较 大 的 不 确 定 性。刚 果（金）国 家 矿 业 公 司（Gcamines）2022年指控洛阳栾川钼业出于减少特许权使用费的动机低估了坦科凡古鲁米矿业（TFM）铜钴矿的储量，刚果（金）法院任命的TFM临时管理人命令洛阳栾川钼业暂停铜钴矿产品的销售和出口。这两家公司在2023年7月就TFM铜钴矿权益金问题签署和解协议，洛阳栾川钼业将在20232028年6年间向刚果（金）国家矿业公司分期支付8亿美元权益金和至少12亿美元的股东分红，且后者拥有20%的TFM铜钴矿产品的包销权（与其20%的股权份额相等）。第四，限制或禁止原矿石出口。目前，限制或禁止原矿出口已成为一种国际潮流。为谋求参与全球矿业价值链的下游环节，印度尼西亚近年来陆续禁止多种原矿出口，要求金属矿产必须在国内完成高附加值工序后才能出口。印度尼西亚在2018年要求出口的锡矿中的锡含量至少要达到95%，2020年宣布禁止镍矿石出口并计划发展本国精炼镍产业，2021年11月宣布停止所有大宗商品原材料的出口，2022 年停止铝土矿出口，2023 年停止铜出口，2024 年停止锡出口。在2021年冬季全球能源供应短缺时期，印度尼西亚曾一度暂停了煤炭出口。印度尼西亚的镍出口限制政策迫使海外企业加大对印度尼西亚镍相关产业链的投资力度。目前印度尼西亚已成为全球第二大不锈钢生产国，在清洁能源制造领域也开始起步，LG化学等国际著名新能源电池企业已经开始在印度尼西亚建立生产基地。印度尼西亚禁止原矿出口政策产生了示范效应。坦桑尼亚2020年宣布禁止出口黄金原矿，要求黄金必须精炼后才能出口。菲律宾矿产和地球科学局2021年11月提议推动逐步限制原矿出口的政策。津巴布韦2022年12月决定禁止出口未加工锂，并希望锂矿生产商在当地生产电池级锂产品，并且在未来可能禁止锂精矿出口。纳米比亚2023年6月宣布禁止出口未加工的锂和其他用于清洁能源技术的关键矿物，如钴、锰、石墨和稀土，只有少量特别矿种经批准后方可出口。缅甸也可能效仿印度尼西亚，对重稀土的出口实行限制。澳大利亚也不再满足于全球重要的清洁能源关键金属供给大国的地位，正在探索在本国