城市基础设施建设融资风险.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,城市基础设施投融资中的风险,上海财经大学 郑春荣,zhengchr,演讲内容,对金融机构的风险,对政府的风险,对全民的风险,地方基本建设公司的特点,地方政府投资公司：中国与成熟市场经济国家差异,比较项目,中国,成熟的市场经济国家,公司的目标,大部分公司追求盈利性,非盈利性,是否提供了政府担保或税收担保,显性担保或隐性担保,政府只为少数债务提供担保（一般收入债券）,融资市场是否市场化,利率是计划管制的,利率基本是由市场决定的,融资公司与银行的关系,基本都属于当地政府,融资公司和银行均为独立经营，没有股权关系。,关于融资公司投资项目的审批,大都未经立法机构审批,大都经过立法机构审批,1.,政府违约的风险,一些地方政府的活动不尊重法律和市场规则，例如,2011,年云南能投的资产腾挪事件、云南路投的违约事件。,一些地方政府可能出现暂时性的违约风险，例如，申虹公司事件。,政府换届和官员调动，导致政府承诺失效。,缺乏政府破产的相关法律。债转股缺乏法律依据。,2.,风险结构失衡,中国市场融资结构很不合理，,80%,的融资来自于银行，,10%,多的来自资本市场，其中债券市场的融资又会回归到银行，合计有,90%,的融资都是来自于银行。,项目投资回收期长，而贷款期限短。,银行在信用创造的过程中，具有乘数效应，贷款的坏账损失会被放大，再加上“挤提效应”，放大效果更加明显。,3.,债务期限结构的失衡,由于城市建设项目的周期通常长达,20,年甚至,30,年，这种银行信贷为主的融资方式显然与项目特性不相匹配。很多项目不得不采用滚动借贷的方式，借新还旧。不仅提高了债务成本，也加大了负债管理的难度和债务风险。,资金来源与资金运用在期限上不匹配，将短期资金用于长期投资，一旦出现金融恐慌，资金链条就会断裂，银行将大量出现坏账。,6.,利率市场化的进程受到严重制约,（,1,）政府通过压低银行存款利率成功地剥削了私人部门的存款利息收益,北京大学的,Michael Pettis,认为，中国中央政府为降低地方政府债务负担，刻意保持低利率，银行存款利率比市场利率至少低,4%,。对中国储户总计达,40,万亿元的银行存款而言，这意味着约每年损失,1.6,万亿的银行存款利息收益。,Morris Goldstein,和,Nicholas R.Lardy,的研究认为，在,2008,年上半年家庭储蓄利率收入应该比实际值多,6900,亿元，约等于,2008,年上半年中国,GDP,的,5.3%,。,在过去的,22,年里，中国出现了,4,个负利率时期，其中,3,次是在最近,8,年中发生的。第一次负利率时间持续了近,36,个月，也是目前最长的记录，但是相对是在,156,个月时间长度中出现的。但是近,8,年出现的负利率情况，是在,97,个月时间长度中占据了,60,个月之多。,贷款利率与存款利率之差,存款利率,存款利率,贷款利率与存款利率之差,成熟金融市场中的银行存款利率和贷款利率,中国的银行存款利率和贷款利率,存款利率低于正常水平，说明存款人受到剥削,贷款利率低于正常水平，说明贷款人得到额外补贴,存贷差高于正常水平，说明银行得到额外补贴,（,2,）银行存贷款利率的金融压制成功地资助了国有银行和国有企业,第一，对国有银行的补贴。如图所示，在大多数时间里，中国的银行享受超过市场平均水平的存贷差，说明银行受到了额外的补贴。,第二，对贷款人的补贴。中国的银行贷款利率明显低于市场正常水平，贷款人获得了额外的补贴。对于负债经营的地方政府而言，银行贷款利率略高于,6%,，如果扣除通货膨胀率，实际贷款利率接近为零。,7.,公共事业领域市场化改革缓慢,地方政府资金雄厚的状况制约了公用事业改革进展,财政部财政科学研究所所长贾康在,2009,年全国政协会议上所作的大会发言：“原来一些市政工程方面的项目，如再生水厂、绿化工程等公用事业、公共工程投资项目，民间资本有意愿参与投资，那时候政府有关部门因自觉囊中羞涩，也曾热情表示欢迎民间投资进入。但中央政府,4,万亿元人民币的刺激方案一宣布，有的管理部门马上就变脸了，说我们有钱了，没你们的事了”。,演讲内容,对金融机构的风险,对政府的风险,对全民的风险,1.,债务的风险管理人才匮乏,债务管理要求有全方面的金融知识，例如控制债务利息成本。,合理设置偿债周期。发行多种利率品种（短期融资券、中期票据、浮动利率、固定利率）。多样化、不同偿还期限的债务组合（银行贷款、企业债券、股票融资）债务打包剥离（,BOT,）。,政府缺乏金融人才，而现有体制无法提供有市场竞争力的薪酬，招聘金融人才有一定困难。,容易被金融机构欺骗（不合理的债券发行利率、承诺投资收益率、外汇风险管理）。,随着中央政府的严打，预计,PPP,等表外项目将增加，加大了管理难度。地方政府发展经济的急迫思想可能导致项目谈判的妥协和让利。,最近，在政府牵头带动下,同煤集团、山西焦煤集团、晋煤集团、阳煤集团等七家煤炭企业分别出资,15,亿元,通过,BOT,投资山西高速公路建设,在建的,23,个项目工程已全部复工。,2.,债务管理的软约束,运动性执法。,缺乏强有力的约束工具，无法破解国有企业、国有银行和地方政府的“铁三角”。,干部考核与晋升的必然结果。,债务概念的模糊性（政府债务、政府性债务，地方债务），政府财政信息不健全。,投资者的不成熟。,基础设施融资的模式：融资平台,融资平台的性质是企业，没有违反,预算法,关于地方政府不得借债的规定；,融资平台可以得到政府注入的非经营性资产和经营性资产，从而使这些资产能够用于抵押，规避了政府财产不得用于抵押的法律规定,融资平台可以出面为子公司提供担保，从而规避了政府不得进行担保的规定,融资平台可以“洗钱”，把预算内、外资金、市场收费以及乱收费资金全部注入融资平台以后，纳税人很难查清财政资金的流向。,规避投资限制。政府投资项目一般要求有,30%,的项目注册资本金，,70%,可以通过市场融资。,地方政府债务的风险分析,挤出效应风险：对私人部门融资的挤出,债务资金的投资风险：盲目决策和工程腐败,债务的政治风险：对财政民主的践踏,1.,挤出效应风险：对私人部门融资的挤出,（,1,）在银行贷款方面,从资金需求方看,从资金供给方看,从预算软约束看,（,2,）在企业债券融资方面,2006,年,2010,年期间，国家发改委核准发行的企业债券累计为,12970,亿元，其中仅地方城投债券就发行,3475,亿元，占比为,26.8%,，而民营企业成功发行的企业债券仅,12,只。,大公国际评级公司，在,2010,年,8,月,19,日,2011,年,8,月,19,日期间，给,156,家公司和机构的债券评定为“,AAA”,，其中不少是央企及地方政府融资平台公司债券，而令人吃惊的是大公国际给中国主权债务评级却只有,AA+,。,2.,债务投资项目盲目决策和工程腐败,（,1,）投资风险之一：投资决策的盲目性,本地区,GDP,预计增长目标（在全国或全省,GDP,预期增长率上加上几个百分点）。,扣除其他因素的贡献（消费、出口）以后，实现,GDP,增长目标所需要的固定资产投资额。,根据固定资产投资额，确定未来需要的融资额。然后再分解到各个融资平台。,（,2,）投资风险之二：项目建设中的腐败,自,2009,年,9,月至,2011,年,3,月，全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报,3.31,万件；给予党纪政纪处分,11273,人，其中厅（局）级干部,78,人，县（处）级干部,1089,人；移送司法机关处理,5698,人。全国检察机关共立案查办工程建设领域职务犯罪案件,12344,件,15010,人，其中贪污贿赂案件,11050,件,13416,人，涉案金额,29.9,亿余元；渎职侵权案件,1294,件,1594,人”。,债务融资也可能出现腐败现象。,方红生、张军（,2009,）进一步证实了反腐败力度越小的地区，地方政府越倾向于扩张性的财政政策。,（,3,）投资风险之三：债务资金和项目管理混乱,第一，这些官员对项目管理缺乏必要的知识，造成项目管理不善，资金浪费等现象。,例如，,2011,年的审计报告，“截至,2010,年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为,11044.47,亿元，其中：,34,个省级、,256,个市级和,942,个县级政府所属部分债务单位,2008,年及以前年度举借至,2010,年底未支出的债务余额有,1319.80,亿元，占,11.95%,，,2010,年为此由财政资金支付利息,67.74,亿元”。,第二，由于债务资金没有纳入预算管理，债务资金流向不明。,辽宁省审计厅公布的,2010,年预算执行审计报告显示，辽宁省一些单位通过重复立项套取贷款、利用其他单位贷款等方式取得债务资金,24.5,亿元；未按规定用途使用贷款,175.5,亿元，擅自改变债券资金用途,3.3,亿元。这些流向不清的债务资金有可能被政府官员私吞，也可能成为政府“三公”消费的资金来源。,3.,债务的政治风险：对财政民主的践踏,财政民主有几个基本要求：,一是所有的财政收入都进入财政预算；,二是重要的财政支出必须经立法机构批准；,三是地方政府必须的独立的、稳定的收入来源；,四是政府不得介入微观的企业经营活动。,2012,年,3,月,14,日，国务院总理温家宝回答记者提问。温家宝表示，今后所有的地方债务，都必须列入财政预算和决算，接受同级人民代表大会的监督。,（,1,）地方政府无法建立起现代化的财政体制,巨大的债务还本付息压力促使地方政府不断乱收费。,全长,18.7,公里的首都机场高速公路，,1993,年投入运营。公路当初立项时被定为“政府收费还贷公路”，收费年限最多为,20,年，但,1997,年，首都机场高速公路,96%,的股权被置入北京的一家融资平台公司,北京控股以后，性质转为“经营性公路”，并获得北京市政府核准的,30,年收费经营权，成为北京控股“旱涝保收”的优质资产之一。国家审计署,2008,年发布的,18,个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果,中披露，首都机场高速公路总投资,11.65,亿元，其中银行贷款,7.65,亿元，至,2005,年底已收费,32,亿元，估算剩余收费期内还将收费,90,亿元。,（,2,）财政预算的完整性受到破坏,税收,规费、行政收费,财政预算,（经常性预算）,经常性支出,融资平台一,（第二预算）,融资平台二,（第三预算）,融资平台三,（第四预算）,规费、行政收费,市场收费,债务资金,资本性支出三,资本性支出二,资本性支出一,国有企业的利润,统一的财政预算,（经常性预算、资本性预算）,税收,规费、行政收费,经常性支出,资本性支出,2011,年审计报告：“至,2010,年底，在省级政府中，,有,7,个未出台地方政府性债务管理规定，,8,个未明确债务归口管理部门，,14,个未建立政府性债务还贷准备金制度，,24,个未建立风险预警和控制机制。,市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题”。,（,3,）对市场机制的破坏,当政府债务主要依靠税收作为偿还资金来源时，既能制约政府债务的规模，也不会对社会经济产生过多的扭曲。,目前中国巨额的地方政府债务主要通过土地出让金或收费来偿还，也就是说租金收入在政府财政收入中的比重不断提高，而为了保证这种租金收入的不断上涨，政府相应出台了各类制度安排，使公共财政的改革出现倒退。,1.,通过地方融资平台，中国地方政府成为没有束缚的,“,怪兽,”,。,政府的过度预算需求,第二道防线：所有的政府债务都纳入财政预算，并经立法机构的审批,第一道防线：政府的政策性投资必须与国有企业的市场化经营相分离,第三道防线：金融市场约束（无还款能力的国有企业无法在市场上成功融资）,2.,中国地方政府债务的风险不在于违约而在于对私人部门的掠夺,地方政府的融资挤占了银行贷款和公司债券额度，造成私人部门融资难；,地方政府在大量融资的帮助下，在许多市场竞争领域进行投资，“与民争利”，影响中国私营企业的发展；,地方政府在融资过程中以银行为中介，实现了对私人部门银行存款的剥削，以,10,万亿政府债务计算，如果政府贷款利率低于市场利率,2%,，相当于每年地方政府债务得到了,2000,亿元的补贴；,地方政府使用债务资金进行的大量的投资，存在盲目决策、工程腐败和资金浪费的现象；,地方政府债务的存在，影响了地方政府建立现代财政体制的进程，破坏财政预算的统一性，还诱使地方政府出现乱收费、抬高土地价格等破坏市场机制的行为。,3.,改革取向,第一，经营性收入与财政收入相分离,第二，债务的收支必须放入“表内”，并经立法机构的审议,第三，强化金融市场的约束，并解除利率管制,报告完毕，谢谢大家！,