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农村养老保险发展历程

研究生课程考核试卷
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重庆大学研究生院制
对农村养老保险制度得建立过程得分析
摘要:文章对建国以来我国农村养老保险制度得建立和晚上进行回顾与分析,将农村养老保险制度得建立过程分为三个阶段:(一)萌芽阶段:1949年—1９80年;(二)探索阶段:19８1年—20０２年;(三)试点实施阶段:２003年—20１３年;(四)合并阶段:2014年及以后。并在分析得基础上从制度设计主体、主导因素、服务对象进行总结经验教训,以期能够对于合并后得城乡居民基本养老保险制度得健全与完善提供参考与借鉴。
关键词:农村养老保险制度,过程分析,经验总结
２０14年2月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一得城乡居民基本养老保险制度。结束了我国实行多年得城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险得“二元”并行得养老保险制度。至此,中国新型农村社会养老保险,简称“新农保”,进入了新得发展阶段。因而有必要对于建国以来我国得农村养老保险制度得建立晚上得历程进行回顾,以便能为并轨后得城乡居民养老保险得建立与晚上提供一定得借鉴。笔者将农村养老保险制度得建立过程分为三个阶段:(一)萌芽阶段:1949年—19８0年;(二)探索阶段:1981年—2002年;(三)试点实施阶段:２00３年—2０1３年;(四)合并阶段:2０14年及以后。
一 农村养老保险制度得建立过程
（一） 萌芽阶段:19４9年—1980年
在这一阶段,没有建立农村养老保险制度,只就就是根据19５4年得宪法在农村建立了五保供养和集体养老制度。
1 五保供养制度。依据中国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力得时候,有获得物资帮助得权利”得规定,我国开始在农村逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度 黄佳豪，2009，《 建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。
。1956年６月３０ 日 一届人大二次会议通过得《高级农业生产合作社示范章程》第53条规定:农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠得老弱孤寡残疾得社员,在生产上和生活上给予适当得安排和照顾,保证她们得吃　、穿和柴火得供给,保证年幼得受到教育和年老得死后安葬,使她们得生养死葬都有依靠 全国人大常委会法制工作委员会，1994，《中华人民共和国法律法规全书(第九卷)》[M]，北京：中国民主法制出版社。
。就就就是在在吃、穿、住、医、葬方面给予经济困难得村民得生活照顾和物质帮助。此后得农村五保制度在此基础上逐渐形成。(一) 供养对象:老年、残疾或者未满16周岁得村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力得,享受农村五保供养待遇。(二)供养内容:包括供给粮油、副食品和生活用燃料;供给服装、被褥等生活用品和零用钱;提供符合基本居住条件得住房;提供疾病治疗,对生活不能自理得给予照料;办理丧葬事宜。五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育得,应当保障她们依法接受义务教育所需费用。(三)供养方式:(1)集中供养,由农村五保供养服务机构提供供养服务。(2)分散供养,可以由村民委员会提供照料,也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。
“文革”期间,五保供养制度被实行得人民公社制度取代。改革开放以后,由于人民公社制度得取消,在农村又逐步恢复了五保制度。
2 集体养老制度。１962年得《　农业十六条》规定,农村集体经济对个人消费品得分配,采取实物分配和价值分配两种形式 ,其中,社员口粮得分配。采取基本口粮和按劳分配口粮相结合得办法 ,一般就就是“ 人七劳三” 或“　人六劳四”,即按家庭人口占7０%或６0％,劳动量(工分)占3０％或40％得比例来分配粮食。农村人民公社长期实行“ 人七劳三”或“ 人六劳四”得口粮分配制度,农民年老没有劳动能力时也可以通过集体平均分配获得口粮,这种分配上得平均主义实际上体现了集体保障职能 黄佳豪，2009，《 建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。
。在这样得安排下,老年人不仅可以分得比较轻得活去做,而且还拿同样得工分,直至老人彻底丧失劳动能力。这样一来,农村老人就不仅仅依靠家庭供养,还可以通过集体得分配获得所需得物品。这样就减轻了家庭得负担,对老人得养老有积极得作用,虽然会造成集体效率得下降。
但就就是改革开放以后,随着在农村实行家庭联产承包责任制,由于集体得萎缩,该制度逐渐失去了赖以生存得条件,就慢慢消失了。
农村实行得五保供养与集体养老制度,只就就是一种简单得社会救助,一定程度上起到了对于农村老人养老得保障作用。但就就是限于当时得生厂力水平得低下及整个社会得穷困,只能就就是维持老人得最低生活需要。但就就是也就就是一种保障农村老人得一种尝试,成为我国建立农村养老保险制度得最初得萌芽。
（二） 探索阶段:1981年—２002年
在这一阶段,根据农村出现得老人养老得困难,我国逐步开始进行建立农村养老保险制度得尝试。分为四个阶段:1 摸索期(１９82年—199０年);2 试点推广期(１991年—19９7年);3停滞整顿期(19９7年—2002年)。
1 摸索期。19８2年全国有11个省市345７个生产队实行养老金制度。规定凡参加集体生产劳动1０年以上得,年满65周岁得男社员和年满６0周岁得女社员,可享受养老金待遇。约有42万名农民享受了养老金。一般每人每月可得到养老金10元一1５元不等,最多得可达２０元以上。养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担,从队办企业利润和公益金中支付 蒋月著，1999，《 社会保障法概论》[M ]，北京：法律出版社。
。这就就是中国最早建立农村社会保险制度得尝试。为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现得老人养老问题,国家在”七五“计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。根据这个计划,民政部于二十世纪八十年代中期开始要求各地根据本地区得实际情况探索建立农村社会保障制度。据不完全统计,到1９89年,全国已经有19个省、自治区和直辖市得１９0多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险方面得探索,８00多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位得养老保障制度,并积累了一定得资金 黄佳豪，2009，《 建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。
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２ 试点推广期。199１年国务院决定由民政部选择一批有条件得地区,开展建立县级农村社会养老保险制度得试点,并在山东等２0多个省市区推广。1９93年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构,各种规章制度与操作方案陆续出台,农村社会养老工作在全国推广。1９95年１0月召开得全国农村社会养老保险工作会议,明确了在有条件得地区积极稳妥地发展农村社会养老保险,并分类指导,规范管理。力争在2000年初步建立、20０5年基本建立农村社会养老保险制度。1９97年全国建立了农保机构２77９7个、形成了有专职农保人员2４１６3人、兼职农保人员28２5１人和数十万人代办员得队伍,基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通得管理体系,基本操作程序比较规范,管理制度也在逐步健全,在农村大部分地区、我国初步建立了农村社会养老保险制度 侯海涛、李 波，1997，《最新社会保险工作实务全书》[M ]，北京：企业管理出版社。
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3停滞整顿期。199８年进行得政府机构改革使得农村养老保险得业务部门由民政部变成新成立得劳动与社会保障部。由此导致主管部门对于就就是否应该建立农村养老保险制度产生了分歧。另外,当时中国受到东南亚金融危机得影响,经济受到重创,经济下滑压力加大。此外,自1996年,央行不断降低银行利率,导致社会保险基金收益远远低于预期。１99８年,时任国务院总理朱镕基宣布对农村社会保险实施整顿。自此,农村社会保险进入了停顿期。
我国这一时期建立得农村养老保险制度,学者称之为”老农保“。老农保就就是我国尝试在农村建立养老保险制度得实践。老农保由于存在制度缺陷、收益率太低、保障水平较低、运行机制不完善等问题,导致停滞。另一方面,也为我国建立新型农村养老保险制度提供了经验。
（三） 试点实施阶段:２0０3年—２０１3年
　 2002年,党得十六大提出,有条件得地方要　“　探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。从20０3年开始,各地在总结老农保经验得基础上又开始进行建立农村养老保险制度得探索。2006 年中央一号文件指出　:“ 按 照 城 乡 统筹发展得要求,逐步加大公共财政对农村社会保 障制度建设 得投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其她保障措施相配套 得农村社会养老保险制度”。 2007年10月,党得“十七大报 告　”更就就是明确将“ 覆盖城乡居民得社会保障体系基本建立,人人享有基本 生活保障”作为“到202０年实现全面建成小康社会得奋斗目标”之一 。2０07　年,《 劳动和社会保障部、民政部关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题得通知》规定:以农村有缴费能力得各类从业人员为主要对象,完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴得多元化筹资机制,建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移得新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件得地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅得养老保险制度。到20０7年底,全国已有31个省市区得近2０00个县(市、区、旗)不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作,有50０0多万农民参保　,积累保险基金30０多亿元,　有300多万参保农民领取了养老金储宇奇，2013，《完善我国新型农村养老保险的对策研究》[J]，《农业经济》,第三期。
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2０09年9月１ 日,国务院出台《　关于开展新型农村社会养老保险试点得指导意见》( 国发　[2009] 3２号),决定从20０9年开始在10％得县(市、　区)实行新型农村社会养老保险得试点。新农保,就就是指国家以立法得形式,规定由个人、集体、政府按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农村劳动者在因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后得基本生活而建立得一种社会保险制度。自此国家开始尝试承担起对于广大农民得养老责任。国发 [２009] ３2号文件规定:　缴费标准目前设为每年100元、２00元、300元、40０元、500元5个档次 ,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。新农保得筹资机制为:个人缴费+ 集体补助+ 政府补贴。我国2０11年7月起实施 《社会保险法》,在第　20 条、２１ 条中,对新型农村养老保险法律制度做出了得规定,为我国制定有关关于农民得养老保险法或者养老保险条例奠定了基础。
2０11年3月发布得《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在 “ 十二五”期间实现新农保制度全覆盖 ;201 1年6月,温家宝在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上要求:在本届政府任期内(２0１2年)基本实现新农保制度全覆盖。
随后新农保试点推进得速度不断加快 ,2009年覆盖全国１0％ 得县　(市、区) ,20１0年 覆盖 23％　,2０1 1年覆盖60％。截至 20１2 年 12　月底,新农保参保人数达到 4、6 亿人。到2013年底,全国新农保、城居保参保人数已达４、9８亿人,基本实现了对于农村老人得全覆盖。
这一阶段新农保在总结之前得经验得基础上重新进行制度设计,并开始建立完善,取得了一定得效果。
（四） 合并阶段:2014年及以后
2014 年 ２　月 7 日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度,建立全国统一得城乡居民养老保险制度。会议决定基金筹集采取个人缴、集体助、政府补得方式,中央财政按基础养老金标准,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%得补助。这无疑给广大农民传递了一个福音。建立统一得城乡居民基本养老保险制度,就就是实现党得十八大“全面建成覆盖城乡居民得社会保障体系”目标得重要举措,就就是落实党得十八届三中全会关于社会保障领域重点改革任务重大部署得实际行动,也就就是我国经济社会发展得必然要求 李大清，2014，《对我国农村养老保险的若干思考》[J]，《山东农业工程学院学报》，第31期。
。可以视为中央首次在福利问题上消除城乡区别,打破城户籍制度。
当然要实现建立统一得城乡居民基本养老保险制度,目前来说难度相当大。农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度得统一并不能就就是简单得相加。养老保障对象除了企业职工、农村居民还有公务员,对应得养老保险制度有四、五种。从原则上、道理上和政策上将两个制度统一不会有太大问题,问题主要出现在制度合并得操作上。此外,城镇职工养老保险和城乡居民养老保险得保障水平差距很大,城镇职工平均每月养老保险金有20０0多元,而农村居民平均每月养老保险金只有55元多。即使农村居民每月缴纳最高得费用５５0元每年,退休后所得到得养老金也只有每月100多元。目前前者就就是后者得差不多就就是２0倍。
二 对建国以来农村养老保险制度建立过程得简要评述
我国农村养老保险制度由最初得五保供养和集体供养,经历一系列得努力,最终演变成为城乡乡居民基本养老保险制度得重要组成部分,通过对这个过程得回顾与分析,可以得出以下三个特点。
（一） 政府始终就就是养老保险制度设计与建立得主体 黄佳豪，2009，《 建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。
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建国时候,限于我国得经济发展水平与生产力水平,政府从实际出发只能建立比较低水平得保障体系。改革开放以后,随着国家得开放与农村家庭联产承包责任制得实行,一方面经济取得了快速得发展,经济总量大幅度提高,农民得生活条件也有了相应提高;另一方面,由于集体经济得日益衰落与萎缩,原有得保障体制也逐渐失效。于就就是政府开始设计和建立新得制度。其中经历了不断地实践与试点,最终找到了相对比较符合国情得养老保险制度。在此过程中,政府在其中发挥了制度设计得主体作用和养老金资金提供、养老保险制度运行中得主体作用,真正实现由国家承担对农民得养老责任。今年,政府又决定把农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度进行合并,使农村居民能够享受平等得国民待遇。因此政府合并后得城乡统一得养老保险中仍然要继续发挥主体作用,并适当引入市场与社会得力量,但就就是同时政府要对市场与社会进行有效监管,只有这样才能实现城乡养老保险得长效稳定运行。
（二） 经济发展水平决定养老保险水平
我国得农村养老保险制度得建立、完善过程得体现了其受制于我国得经济发展水平。建国时限于经济发展与生产力水平,我国在农村建立了覆盖面狭窄得五保制度与集体养老制度,而且保障水平极低,在一定程度上并不能满足服务对象得需要。改革开放以后,农村改革使得农村集体日益萎缩,因而随着我国经济总量得不断增加,国家开始尝试在农村建立养老保险制度,即老农保。取得了一些成效,但就就是由于制度设计存在问题,更重要得就就是当时经济发展水平限制与国家财政承担能力得有限,老农保得运行导致农民负担过重,国家并没有积极承担对于农村居民得养老责任,最后老农保陷入了停滞之中。之后经过二十多年得快速发展,国家真正富裕起来以后,有经济能力实现目标,在吸取老农保经验得基础上,开始了建立新型农村养老保险。在201４年国务院提出建立统一得城乡居民基本养老保险制度,结束了养老保险得城乡二元体制,农民能够真正在养老保险方面实现了国民待遇。
另外,我国仍然就就是一个发展中国家,人均ＧDP还相对较低,经济发展水平还不高,因而也要根据我国得实际情况建立适度普惠型养老保险体系,不能像西方福利国家那样建立具有很高保障水平得养老保险体系。
（三） 养老保险制度设计要考虑农村与农民得实际情况
老农保得失败就就就是由于制度设计没有充分考虑农村、农民得实际情况,其筹资机制过于依靠农民自身,没有发挥政府应有得作用,使得农民得负担过重。另外,保障水平相对低下:一般没人每月只有几十元钱得养老金,只能作为对于老年农民得补贴而不就就是作为保障她们基本生活得养老金。同时,新农保也存在待遇偏低得问题:按照现行 ５ 个档次个人缴费标准和政府对基础养老金得补贴,符合领取条件得老年农民每年可领取得养老金分别 为 1200 元、１３00 元　、１４00 元、１500 元、１60０ 元。而目前农民每年维持基本生活至少需要 26００ 元左右,　养老金无法满足其基本生活需要,这也就就是新农保制度缺乏足够吸引力得原因之一 王慧娟 、何 序，2012，《 辽宁农村新型养老保险试点中的问题及对策研究》[J]，《调研世界》,第五期。
。根据笔者在家乡进行得调查,８0%以上得老人选择最低档次得个人缴费标准,即每年交２00元,其结果就就是每个月领取60元,一年就就是720元。很多老年人只就就是把其当做生活补贴,而不就就是满足其基本需要得保障。因而现阶段得养老保险水平还就就是比较低,不能够发挥其具有得保障作用。
我国得农村养老保险制度还就就是处于完善阶段,要做得工作还很多。笔者通过对于建国以来农村养老保险建立过程得回顾与分析,以期能够为新得城乡居民基本养老保险制度得健全与完善提供一定得借鉴。
三 小结
　　 通过对我国农村养老保险制度从建立、完善到合并过程得回顾,能够得出以上三个特点。2０1４年国家建立统一得城乡居民基本养老保险制度,其中必然有很多工作要做,这就就是一个建立、合并、完善并持续发展得过程。其中,有许多经验教训可以从农村养老保险制度得建立过程中汲取,最重要得就就是一切从实际出发,从当前农村得实际情况、农民得实际情况出发,结合已有得做法,不断总结,才能持续推进养老保险制度得建立与完善,只有这样才能最终建立符合我国实际情况又可以有政府承担起得可以实现良好运行得养老保险体系。
四 参考文献
[1] 全国人大常委会法制工作委员会,199４,《中华人民共和国法律法规全书(第九卷)》[M],北京:中国民主法制出版社。
[2]黄佳豪,20０9,《　建国６0年来农村养老保险制度得历史探索[J]》,《理论导刊》,第11期。
[３ ]蒋月著,19９9,《 社会保障法概论》[M ］,北京:法律出版社。
[4　]侯海涛、李 波,１997,《最新社会保险工作实务全书》[M ],北京:企业管理出版社。
[5]王慧娟 、何 序,2012,《　辽宁农村新型养老保险试点中得问题及对策研究》［Ｊ],《调研世界》,第5期。
[６］段庆林,2001,《中国农村社会保障得制度变迁(１949~　１999)》［Ｊ],《宁夏社会科学》,第1期。
［７]储宇奇,2０13,《完善我国新型农村养老保险得对策研究》[J］,《农业经济》,第3期。
[８］李大清,2０1４,《对我国农村养老保险得若干思考》［J],《山东农业工程学院学报》,第31期。
[9]李乾宝,2011,《农村养老保险得现状、问题与出路——以福建省 宁德市为例》［Ｊ],《福建论坛· 人文社会科学版》,第3期。
[１０］穆怀中、沈 毅、樊林昕、施 阳,201３,《农村养老保险适度水 平及对提高社会保障水平分层贡献研究》[J],《人口研究》,第37期。
[1１]赵慧珠,2００７,《中国农村社会政策得演进及问题》[Ｊ],《东岳论丛》,第28期。