简易违法建设案件查处中相对人程序权的设置.doc

简易违法建设案件查处中行政相对人程序权的设置
新桥中队 邹立

摘 要：在简易的违建案件查处中，通常为了快速有效地遏制违建势头，我们都在标准程序的基础上进行简化，进行执法。如何在给予行政相对人应有的参与权与救济权的同时确保高效的执法效能，便成了值得研究的课题。本文从行政相对人享有的参与权、救济权的相关理论入手，结合乡镇违建案件的特殊性，探寻两者的交叉点，并探索了相应的解决方案，力图使行政相对人程序权中最重要的参与权与救济贯彻案件查处过程的始终，最大化的保证行政相对人的合法权益，以维护程序的公正、执法的公正。

关键词：行政处罚 程序权 参与权 救济权

一、问题的提出
在乡镇行政执法中，查处违法建设式不可避免的，基于乡镇违法建设的特殊情况，我们很难按照标准的程序进行查处。通常为了快速有效地遏制违建势头，我们都在标准程序的基础上进行简化，以加强执法的效能。
另一个方面，随着行政理念的不断成熟，行政相对人的参与权、救济权已经逐渐为公众所认识，所以我们在案件查处的程序上要让行政相对人充分行使陈述申辩、行政救济权。如在实施行政处罚时进行两次告知，充分听取行政相对人的陈述，明确告知行政相对人救济权行使的对象和权利等。
那么，在乡镇的简易违法案件查处过程中，如何在给予行政相对人应有的参与权与救济权的同时确保高效的执法效能，便成了值得研究的课题。
二、行政相对人程序权的基本理论
所谓行政相对人，是指参与行政法律关系，对国家（行政机关为代表）享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。行政相对人享有两种不同的权利，即实体性权利与程序性权利。行政相对人的程序权是主体为了行使、主张或保障实体性权利而具有的为一定行为的能力，它是一种过程性的权利，存在于预定的法律程序中，是行政相对人在程序运作过程中拥有的能力，其基本构成要素是有关法律制度运作的时间、步骤、方式、手续的设定，意义在于保障实体权的实现，并实现程序本身的价值。
程序权是应实体权之运而生的权利，但是反过来说，程序权并不是实体权的次生品和附庸。法律程序为实体权提供了活动机制，而程序却不是呆板的框架和单一的工具。设置法律程序的首先目的是为实体权提供框架保障，这也是程序权工具性价值之所在。通过程序的参与，可以帮助行政机关确定接受程度和抵抗程度，因而，美国学者盖尔霍恩认为行政程序应包括公正性、准确性、可接受性和效率四个价值要素。简单的说，保障行政相对人的程序全可以提高行政行为的可接受性，制和保障行政机关权力的行使并促进程序正义的实现。
考察我们常用的几部主要的法律，包涵《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《立法法》中虽然有了相当一部分对程序性权利的规定，但这些规定是不充分和不完善的。同时，由于完整的《行政程序法》未颁布，使程序性权利的内容零星，没有形成一个有机整体。依照《行政复议法》第28条之规定，行政主体如果侵犯了行政相对人的程序权，行政相对人有权申请行政复议。而在实定法层面，《行政诉讼法》第二章“受案范围”并未直接列举程序权的内容，只在第54条有所涉及，立法的规定是非常概括的，也缺乏明确和直接性。《行政处罚法》中对于行政相对人的程序性权利亦有规定。例如，根据第31条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”同告知义务相对的正是行政相对人的知情权。各种法律中时效制度的规定暗含着行政相对人享有要求行政主体及时作出决定的权利。申辩权在《行政处罚法》中规定比较完善，且有相应的违法责任。如第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”该法在第32条还规定了：“不得因当事人申辩而加重处罚”， 《行政处罚法》第三十一条、第三十二条赋予性对人的，就是知情权、陈述权、申辩权。总之，我国理发对于行政相对人程序性权利的这些规定是很分散的，很容易被疏忽，而一旦北疏忽了，对案件的影响却可能是颠覆性的。
《行政处罚法》在我们实施行政处罚阶段，对程序提出了相当高的要求。该法第3条明确规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”同时，第55条又规定：“行政机关实施行政处罚，违反法定的行政处罚程序的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”在《行政处罚法》的规定中，违反法定程序后面也没有“影响行政相对人合法权益”这个尾巴。可见，《行政处罚法》强调了程序性权利的独立性。行政相对人通过享有程序性权利，参与到行政执法之中，并在案件处理中获得公平的对待，由此，其人格尊严得以尊重，也体现了程序公正，执法的公正。那么现在我们要做的，就是把相对独立的程序穿插到违法建设案件的查处过程当中去。
三、简易违法建设案件查处的一般程序
保证行政相对人享有参与权与救济权的最佳途径，就是将参与权与救济权塞如我们案件查处的过程当中，并贯彻始终。要完成这一技术性问题，我们首先要明确简易违法建设案件查处涉及到的行政处罚的种类和相应的处罚流程。
行政处罚种类，是指行政处罚外在的具体表现形式。根据《行政处罚法》第八条的规定，明确的行政处罚有以下六种：警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，违建案件中的行政处罚属于“行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚”。 然而，《城乡规划法》和《江苏省城乡规划实施条例》均没有明确的法律条款列举出规划行政处罚的种类。笔者查到《海口市城市规划监察行政处罚办法》第七条“城市规划监察行政处罚的种类包括：限期改正、限期拆除、吊销规划许可证、罚款、没收等可单处或并处”,可以看到在我们简易违建案件中的行政处罚种类为限期改正与限期拆除，显然这些是不够的。
《江苏省城乡规划实施条例》第六十四条规定：“未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府或者原发证机关责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，对村民自建住宅的处以建设工程造价百分之一以上百分之五以下的罚款，对其他建设处以建设工程造价百分之三以上百分之十以下的罚款；逾期不改正的，或者无法采取改正措施消除影响的，可以强制拆除。”结合该条文可以看出，《江苏省城乡规划实施条例》给予我们三项行政处罚以查处乡镇的违法建设：责令停止建设、限期改正和强制拆除，结合到我们的执法实践，就是停工、限期改正和强制拆除三个步骤，也是最精简的三个流程，其中停工是过程性步骤，限期改正和强制拆除可能涉及到行政处罚的最终决定，尤其是强制拆除，需要慎重对待，尤其是在时效上。
四、简易案件的查处与行政相对人程序权有机融合的设想
在组合程序之前，先简单罗列一下两条主线最基本的程序。案件办理过程中行政相对人享有的权利有：参与权、知情权、陈述权、申辩权、复议权、诉讼权，其中参与权、知情权贯穿整个案件处理的始终，不需要单独设置，陈述权、申辩权组合设置，复议权、诉讼权组合针对行政处罚进行设置。另一方面，在案件办理过程，我们最核心的办案程序为停工、限期改正和强制拆除三个步骤。
明显的，行政相对人的陈述权、申辩权作为程序权，不能设置在行政处罚决定之后，所以应当是设置在停工之后，这个是必须确定的。那么对于停工，我们是参照《停工通知书》还是《停工（核查）通知书》呢？笔者以为，单纯的《停工通知书》只是要求当事人停止违法建设行为，功能单一，难以体现并保证行政相对人的参与权，而《停工（核查）通知书》虽然体现出当事人的参与权，但是应当再糅合进《限期提供合法手续通知书》的核心内容，以应对当事人拥有合法手续的场合。尽管在乡镇的建设案件中，行政相对人基本不涉及到“两证一书”，但是也存在老房翻新、危房改造等可以进行建设的合法手续，在这种情况下，第一步程序要求其提供出相应的手续就很有必要。所以，“停工”这一步程序应当包含了停止违法建设、提供合法手续、接受并配合查处的内容，以保证行政相对人的知情权、参与权。
在明确程序前，首先应当明确限期改正和强制拆除的适用。“限期改正”是对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的限期改正，在无法取得“两证一书”及其他合法手续的前提下，我们所说的“限期改正”，即是要求行政相对人拆除其违章建设的部分，这与我们普通意义上的《责令改正通知书》是不同的，“限期改正”已经包含了一定的行政处罚的意味，毕竟，它已经涉及到行政相对人的实体性权益。同样的，“强制拆除”是对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的违法建筑进行强制拆除，明确地针对行政相对人的实体性权益，行政相对人对应的救济权必须是实体性的诉权。
由此可见，限期改正涉及到行政相对人的程序权和实体权，强制拆除针对行政相对人的实体权。那么，作为程序性权力的陈述权、申辩权似乎放在限期改正，作为救济性权力的复议权、诉讼权放在强制拆除部分了？不然，如果程序性的陈述、申辩权放在限期改正之后，那就无法对限期改正可能出现的实体性的处罚进行救济，或者就只能将限期改正作为我们案件查处的一个过程而忽略其实体上的价值。并且，如果将复议权、诉讼权放在强制拆除部分，基于复议权、诉讼权本身的期间，强制拆除需要经历一个产生效力等待期，而这个等待期对于我们建议违法建设的查处来说是漫长的，行政相对人很可能利用这个期间继续进行违法行为，给自身带来更大的损失，给我们的工作带来更大的麻烦，所以，我们只能将强制拆除作为程序性的步骤，而非实体性的。
如何将实体性的步骤变成程序性的呢，我们可以从文字上下功夫。通常，我们的执法文书分为两种：“通知”和“决定”。
在汉语里，“通知”是把事项告诉人知道，“决定”是做出主张并起决定作用。从文义上看，通知是程序性的，决定是实体性的，那么，将实体性的强制拆除作为程序性的步骤，我们可以制定《行政强制拆除通知书》，但这样一来，实体性的救济权就分担给了《限期改正决定书》，而相应的陈述、申辩权应当在《停工（核查）通知书》中得到体现。
简单明了的说，建议违法建设案件查处中开具的《停工（核查）通知书》（附件一）应当赋予行政相对人知情权、参与权、陈述权、申辩权；《限期改正决定书》（附件二）应当赋予行政相对人复议权、诉讼权；而《行政强制拆除通知书》（附件三）为了体现程序的效能，则不在设置救济权，仅作为知晓性的案件处理过程。
设置法律程序的目的是为实体权提供框架保障，乡镇的违法案件查处过程虽然可以简易化，但是我们的办案必须慎重，因为乡镇违法案件的查处结果通常都会对行政相对人产生较大的影响，我们在程序上的任何疏忽，都将会造成难以弥补的损失。因此，我们在程序上的设计不仅仅在于使行政相对人能够自主地为权利而斗争，而在于最大化的保证行政相对人的合法权益，以维护程序的公正、执法的公正。

附件一：

新 桥 镇 人 民 政 府
停工（核查）通知书
新停（核）字 [ ] No：

：
经查，你（单位）于 在
建设的 间 层 结构 平方米（1、建筑物；2、设施），已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。
因你（单位）未能提供上述行为之合法依据，现责令你（单位）自接到本通知之日起，立即停止上述行为，并于 年 月 日前，携带下列材料到新北区新桥镇长效管理办公室（地址：新北区新桥镇新龙花苑40幢，联系电话： [phone]）接受调查处理，进行陈述申辩:
1、上述行为的书面情况说明；
2、本停工（核查）通知书；
3、本人有效身份证件；
4、该行为的相关合法手续；
5、其他相关材料。
逾期不提供相关手续或继续上述行为的，视为放弃上述权利，本机关将依法查处。
特此通知。

年 月 日

当 事 人签字: 日期: 年 月 日

执法人员签字： 、 日期: 年 月 日

（ 一式两联）
附件二：
新 桥 镇 人 民 政 府
违法建设限期拆除决定书
新限拆字 [ ] No：
：
经查，你（单位）于 ，在
建设的 间 层 结构
平方米（1、建筑物；2、设施），不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你（单位）在收到本决定书之日起 日内自行拆除。逾期不拆除的，我镇将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。
如不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，向常州市新北区人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向常州市新北区人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间，本决定不停止执行。
逾期视为放弃上述权利。

年 月 日
当 事 人签字: 日期: 年 月 日

执法人员签字： 、 日期: 年 月 日
（ 一式两联）
附件三：
新 桥 镇 人 民 政 府
违法建设强制拆除通知书
新强拆字 [ ] No：

：
因你（单位）在指定的期限内未自行拆除在
建设的 间 层 结构
平方米（1、建筑物；2、设施）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现决定自 年
月 日起我人民政府组织强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。
请在强制拆除之日前，自行清理存放于拆除建筑物内的财物。

年 月 日

（ 一式两联）
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