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中国财政部长楼继伟详解深化财税体制改革思路
2013年11月20日 22:49:31来源： 新华网
新华网北京１１月２０日电（记者韩洁、高立）近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，用单独的一部分对深化财税体制改革作出部署。财政部部长楼继伟在接受新华社记者采访时，详细解读了中国深化财税体制改革的路径。
对于如何实现《决定》中提出的“建立现代财政制度”改革目标，楼继伟表示，需从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手，消除各种体制机制弊端，发挥中央和地方两个积极性。
楼继伟表示，改革的一大着眼点是改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。“预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收‘过头税’。”
楼继伟说，改进预算管理制度带来的另一大变化是建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
楼继伟指出，根据全会要求，当前和今后一个时期推进税制改革的方向是，根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。
“中国目前正在推进的一项重大改革是营改增。下一步还将推进消费税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。下一步房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。”楼继伟说。
他表示，目前，中国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的１５％，地方实际支出占到８５％。
楼继伟说，根据《决定》，改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上，适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。同时，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。

财税改革释放新动力——专家评说财税体制改革新看点
2013年11月24日 09:19:27来源： 新华网

新华网北京１１月２４日电（记者高立、何雨欣、韩洁）近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”，从国家治理的高度来看待财政改革，其重要性大大提升。
财政是我国新一轮全面深化改革的重点领域。可以预见，未来财税改革对经济社会发展的驱动作用将进一步显现，改革红利将加速释放。
税收不再是预算任务
细读《决定》可以看到，以“建立现代财政制度”为目标，未来将改进预算管理制度、完善税收制度、事权和支出责任相适应等。
关于改进预算管理制度，《决定》提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。
对此，财政部部长楼继伟指出，税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。
在现行收支平衡的预算审批制度下，地方每年必须完成一定的税收任务，否则就会扩大赤字。而我国现行预算法规定，地方各级预算不列赤字。
然而，“税收指标包袱”易带来预算执行“顺周期”问题：经济较热时，完成税收任务比较容易，财税部门倾向于少收点，藏富于民，民间钱越多，经济就越热；经济偏冷时，财税部门为完成税收任务倾向于多收点，就会收“过头税”，民间钱少了，经济就更冷。
中国财税法学研究会会长刘剑文表示，这一原则确定，有利于税务机关按照法律法规征税，不是为了完成任务多收或少收。“相对于财政收入，老百姓更关心的是钱花到什么地方去了。未来财政预算应该更加强调预算支出，预算支出应更强调民生。”他说。
适度加强中央事权和支出责任
建立事权和支出责任相适应的制度，是《决定》提出财税改革措施中受到极大关注的重要内容。
当前我国政府间事权与支出责任划分仍存在不清晰、不合理、不规范的现象。事权划分不清，既不利于尽责，也不利于问责。《决定》中提出，要适度加强中央事权和支出责任。
财政部财科所副所长白景明说，从总的原则看，中央有能力统一提供的公共产品应划为中央事权。
中央财经大学财政学院院长马海涛则提醒，要按照“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三大原则来配置政府间事权和支出责任划分，实现中央政府与地方政府间的激励相容。并且政府间事权的划分也需要以法律的形式加以约束和强化，建设法治财政。
规范税收优惠
《决定》明确提出，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。
白景明说，科学的财税体制应该维护市场的统一。不同区域出台不同的税收优惠政策，有的区域税收优惠多，就更容易吸引企业落户，但这实际上就破坏了市场的公平竞争。此外，这种现象还影响到区域税收的正常增长，导致区域内收支不平衡加剧。
楼继伟也表示，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权批准税收减免。
《决定》还提出，要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。
白景明认为，这些挂钩现象涉及农业、教育、文化、科技等多个方面。一些重点领域在迫切需要资金时，财政给予支持保障是必要的，但随着相关领域发展水平的提高，则不必再大力倾斜。这种支出挂钩机制实际上是肢解了财政配置资源的能力，造成了财政资金投入的重复低效。
对于《决定》中提出的“建立跨年度预算平衡机制”，刘剑文认为，应综合考虑年度、中期和长期财政规划，增强预算的科学性及其执行的有效性。
“这样也有助于解决一些部门年底突击花钱的问题。年度花不完的钱，下一年可以去花。”他说。

财政部部长：发挥财政在国家治理中的重要作用
——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问
2013年11月25日 09:40    来源： 中国经济网    
　　中国经济网北京11月25日讯　据财政部网站消息,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对深化财税体制改革进行了部署,提出要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。就此相关问题,财政部部长楼继伟于11月19日接受了记者采访。
　　财政是国家治理的基础和重要支柱
　　楼继伟指出,刚刚闭幕的党的十八届三中全会,是在我国改革开放新的重要关头召开的一次重要会议。全会通过的《决定》形成了改革理论和决策的一系列重大突破,是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,这是对财政职能作用的重要论断,也是一大亮点。
　　十八届三中全会把深化财税体制改革确定为全面深化改革的重点内容。这是中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想,是科学把握现代国家发展规律做出的重大决策部署,充分表明了新一届中央领导集体对当前财税领域形势的清醒认识和准确把握,对财税体制改革在整个改革中基础和支撑作用的准确定位,以及对财政改革发展的高度重视。
　　《决定》提出要建立现代财政制度,楼继伟从三个方面概括了其主要内容:一是改进预算管理制度,建立全面规范、公开透明的预算管理体制。预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态向支出预算和政策转变。税收将不再是预算确定的任务,而是转为预期目标,从而克服以往预算执行中的“顺周期”问题。二是完善税收制度。稳步推进增值税、消费税、资源税、个人所得税等税种的改革,逐步提高直接税比重,使税制更加合理化,保持宏观税负总体稳定。三是建立事权与支出责任相适应的制度。在明晰政府间事权划分的基础上,界定各级政府间的支出责任,明确划分政府间收入,再通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权和支出责任相适应。
　　改进预算管理制度
　　楼继伟指出,当前,预算管理制度改革取得了积极进展,但仍有不少需要继续改进的地方。这次三中全会提出要改进预算管理制度,内容十分丰富,主要包括:
　　一是改进年度预算控制方式。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面,但核心是收支平衡,而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点,每年财政收入就必须完成预算安排,否则就会造成赤字扩大。这样一来,客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题:当经济比较热的时候,完成收入任务比较容易,财税部门会倾向于少收点,民间的钱越多,经济就会越热;当经济比较冷的时候,完成任务不容易,财税部门为了完成任务就倾向于多收,民间的钱少了,经济就会更冷。因此,《决定》明确提出,审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这是一项重大转变,带来很多变化。比如,税收不再是任务,而是预期,财政收入依法征收,该收多少就收多少。
　　二是建立跨年度预算平衡机制。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上,收入预算从任务改为预期,预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制,另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目不能一年一定政策,要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。
　　三是实施全面规范的预算公开。现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账,简单公开账目。以后预算将更多地推进政策公开,增强预算的透明度,让公众更好地了解预算。
　　楼继伟同时表示,清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项,是解决当前预算管理中存在突出问题的重大举措。
　　据统计,目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。2012年仅财政安排的上述7类与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出就占全国财政支出的48%。
　　楼继伟指出,支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用,但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化,肢解了各级政府预算安排,加大了政府统筹安排财力的难度,全国财政从中央到县四级都要求挂钩,不符合社会事业发展规律,容易引发攀比,部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多,资金投入重复低效的重要原因。他表示,下一步财政部门将按照中央的部署要求,对现有挂钩规定进行认真清理,提出具体实施方案,切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。同时,各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排,确保这些领域事业发展的正常投入。完善税收制度
谈到完善税收制度问题,楼继伟指出,根据十八届三中全会要求,当前和今后一个时期推进税制改革的方向是,根据“五位一体”总布局、总要求,改革税收制度,优化税制结构,推进依法治税,理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系,在保持宏观税负总体稳定的基础上,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用。加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用,为完善社会主义市场经济体制和全面深化改革开放奠定更具适应性、有效性的税制基础。
　　深化税制改革的重点内容包括:全面推进增值税改革,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税问题。调整消费税制度征收范围、环节、税率,进一步发挥消费税的调节功能。加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,清费立税,提高保有环节的税收。推进资源税从价计征改革,推动资源环境保护费改税,进一步发挥税收促进资源节约和环境保护的作用。加快完善个人所得税征管配套措施,逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。完善国税、地税征管体制,特别是征管职能划分,充分发挥中央、地方两个积极性。
　　《决定》还明确提出,要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。楼继伟对此解读说,税收优惠政策是税收制度的重要组成部分,在实现经济社会发展目标方面具有重要作用。但也要清醒地看到,我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。据统计,目前已出台实施的区域税收优惠政策共有30项,同时还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时,一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收,制造税收“洼地”,严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。这些都必须下大力气清理整顿。下一步,财政部门将扎实推进清理规范税收优惠政策工作,清理已出台的税收优惠政策,对执行到期的应彻底终止不再延续,对未到期限的要明确政策终止的过渡期,对带有试点性质且具有推广价值的,应尽快转化为普惠制,在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩,今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时,严格禁止各种越权税收减免。建立事权与支出责任相适应的制度
　　谈到建立事权与支出责任相适应问题,楼继伟指出,事权与支出责任相适应,实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中,首先应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任、哪些是地方事权并由地方承担支出责任,哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任,哪些是中央与地方共同事权相并明确各自支出责任。
　　目前我国中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、不够规范,一些应由中央负责的事务,交给了地方;一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多的支出责任;中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占15%,地方实际支出占到85%,中央通过大量专项转移支付对地方进行补助,客观上会不同程度地干预地方事权,地方也无动力做好本不适于地方承担的事务,造成行政效率偏低,制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。
　　他表示,今后要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求,在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上,充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性,合理划分中央地方事权和支出责任,适度加强中央政府事权和支出责任,减少委托事务,中央和地方按规定分担支出责任。
　　楼继伟强调,完善事权和支出责任划分以后,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,根据税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。
　　楼继伟还谈到了完善转移支付制度。他指出,下一步财政部门将按照中央要求,下大力气完善转移支付制度。一是建立一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。二是清理、整合、规范专项转移支付项目。归并重复交叉的项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制专项转移支付规模,对保留的专项进行甄别,属于地方事务且数额相对固定的项目,划入一般性转移支付,并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。