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论农村社会保障体系的构建

摘要：长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，因此，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。健全的社会保障体系是促进和谐社会实现的重要保障，是构建社会主义和谐社会的重要基石。多年来，从中央到地方各级领导高度重视社会保障事业，坚持摆在突出位置常抓不懈，社会保障领域发生了深刻的历史性变化，社会保障事业取得了显著成就。
关键词：农村，社会保障，体系构建
一、农村社会保障体系的基本构架
如图1-1所示，农村社会保障体系的基本构架包括以下子体系：组织管理体农村社会保障体系
农村社会保障组织管理体系
农村社会保障制度体系
农村社会保险体系
农村社会救助体系
农村社会福利体系
农民工生活保障体系
失土农民生活保障体系
农村优抚安置体系

农村社会保障子体系
图1-1
系、制度体系、农村社会保险体系、农村社会救助体系、农村社会福利体系、农村优抚安置和社会互助体系等。这些子体系是相互联系，相辅相成，其中农村社会保险体系居于核心地位，农村社会救助体系属于最低层次，农村社会福利体系是最高层次，其他子体系相互协调，共同实现农村社会保障体系的总体功能和作用。
二、农村社会保障子体系内涵和功能
（1）农村社会保障组织管理体系
组织管理体系是指从上到下有一套完整的领导和管理机构。农村社会保障组织管理体系是指从中央到地方有一套完整的领导、计划、协调、决策、控制等组织机构。主要功能是：
规划职能。农村社会保障组织管理机构应担负研究和制定农村社会保障发展战略，制定农村社会保障建设总体规划和阶段性目标，制定并推行农村社会保障建设标准。
协调职能。农村社会保障管理机构应担负组织协调总体规划、公共标准、公共平台与不同区域的关系;协调发达地区和落后地区农村社会保障系统的建设;协调各政府部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系;协调机构改革、职能转变与农村社会保障建设配套进行的关系。
计划职能。农村社会保障管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各政府部门的农村社会保障建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限行政资源，实现农村社会保障的预定目标。
建设职能。农村社会保障管理机构应当承担全局性、区域性农村社会保障工程的建设、管理和维护工作，为农村社会保障的建设奠定良好的基础。
立法与执法职能。农村社会保障的发展需要有一个良好的法制环境，农村社会保障的监管也因纳入依法行政的范畴。国家级农村社会保障管理机构应根据管理的需要适时颁布加强农村社会保障管理的行政法规，并承担组织研究、草拟有关农村社会保障的法律，依法向全国人大提请审议，推动农村社会保障法律体系的建设。地方各级农村社会保障管理机构负责依法履行对农村社会保障活动的监管职能。
监督与评价职能。农村社会保障管理机构应具有对农村社会保障建设监督的权利，建立监督体系和长效工作机制，实施对农村社会保障建设工作的监督与检查。农村社会保障组织管理机构负责研究和建立农村社会保障绩效评价体系，客观公正的评价农村社会保障建设的成效，推动农村社会保障的发展。
（2）农村社会保障制度体系
农村社会保障制度体系包括农民养老、医疗、土地使用、打工、残疾、生育等制度、办法。主要有农村社会保险制度、农村合作医疗制度、农村社会救助制度、农村社会福利制度、农民工保障制度和失地农民生活保障制度等。主要功能是建立、完善农村社会各种保障制度和办法，使农村社会保障制度化、规范化、程序化，并逐步走向科学化。例如：①进一步完善新型农村合作医疗制度；②建立农村最低生活保障制度，探索建立多种形式的农村养老保险制度；③逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗保险制度是当前最重要的三个制度。
（3）农村社会保险体系
农村社会保险在农村社会保障体系中居于核心地位，它是农村社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。主要由农村医疗保险、农村财产保险、农村土地保险、农村收入保险、农村社会养老保险等组成。一是农村社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的农村社会保障；二是农村社会保险的对象是法定范围内的农村社会劳动者；三是农村社会保险的基本特征是补偿农民的收入损失；四是农村社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、农民依法缴费及国家资助和社会募集。
①范围。非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，一般以村组为单位确认（包括村办企业职工、私营企业、个体户方外出人员等），组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。
②模式。由于农民一般无固定数量的收入，而且目前农民的收入相对较低，不宜采用现收现付式或部分积累式，可供选择的模式是完全积累式。因为农民担心统筹会使个人吃亏，把自己的钱用到别人头上，因而必须采取自我保障为主，互助为辅的原则，设立个人账户。多交多领，少交少领，不能吃大锅饭。当然，集体和国家应予以资金扶持。
③形式。为了适应不同地区、不同收入家庭的需求，农村养老保险形式应灵活多样，除了国家统一规定的外，还有特殊职业的养老保险、农民个人的储蓄养老保险、商业保险以及传统的家庭保险等，都可以发挥其各自的作用，以满足不同层次人员的需要。
（4）农村社会救助体系
农村社会救助属于农村社会保障体系的最低层次，是实现农村社会保障的最低纲领和目标。一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是无劳动力者、失土地者或无土地者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。目前亟待解决和完善的是农村最低生活保障。
①保障对象。一般应包括：因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力，无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。
②保障线标准确定。其基本要求是：既能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。据调查，农民吃、穿等最基本生活费用支出一般占农民人均收入的25 ％至35％，1996年国家确定的全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27．5％，农村最低生活保障县标准以县（市）为单位划线为好。
③保障资金的筹集。通过社会救济制度来保障人民的基本生活历来都是政府的职责，因此资金来源应以政府为主，决不能向农民个人伸手。在实际工作中，可由省、市（县）、乡各组财政和村集体合理分担，至于具体分担比重应根据实际情况确定，乡村条件好的主要由乡镇和村集体负担，条件差的则主要由省、地、县三级负担。
④资金管理。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种：一是将保障资金集中到县统一管理，实行专户专帐，按时下拨到乡镇统一管理，二是村集体负担的资金可由村集体直接与保障对象签订合同协议，按时发放。
（5）农村社会福利体系
农村社会福利是农村社会保障的最高层次，是实现农村社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进农民福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；农村社会福利基金的重要来源是国家和整个社会群体。
（6）农民工生活保障体系
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。农民工户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工，亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业。适应农民工特点，做好相应的社会保障工作，对于促进社会主义新农村建设，乃至对于改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。农民工生活保障体系主要由农民工生活保障制度、最低工资收入保障、工伤保险、大病医疗保障、养老保险、务工农民的子女上学保障等组成。其主要功能是确保在外务工的农民有基本的生活保障。
（7）失土农民生活保障体系
目前各地失地农民的生产生活状况大体上有三种：一种原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，职业稳定，收入较高。对于这部分失地农民，根本不存在基本生活保障的问题。第二种是虽然收入一般，但基本生活也不存在问题。这二种失地农民要的是本该属于他们的土地权益。第三种无法再就业，基本生活有困难的失地农民，这种人多数是失地农民中年龄比较大、体力比较弱的农民，政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。失土农民生活保障体系主要由失土农民工生活保障制度、最低收入保障、大病医疗保障、养老保险、失土农民的子女上学保障等组成。其主要功能是确保失地农民有基本的正常生活保障。
总之，农村社会保障体系是整个社会保障体系中的一部分，是完善的农村社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系整个社会改革、发展、稳定的全局。
参考文献：
1、宋晓梧等．中国社会保障制度建设20年［M］．郑州：中州古籍出版社，1998．
2、中国劳动保障编辑部．农村社会保障在和谐社会建设中起步［J］．中国劳动保障.
3、辛维举．对建立健全我国农村社会保障制度的思考［J］．宁夏大学学报．2003.