我国独立审计的政府管制变迁及其效果研究述评.doc

我国独立审计的政府管制变迁及其效果研究述评

[摘要] 由于我国特殊的制度背景，政府管制假说对独立审计产生更有解释力。我国的独立审计行业，一直处于政府管制下的变革之中，本文从90年代中期颁布首批独立审计准则开始，对每次管制变迁的效果研究进行了述评，并对管制变革的失效进行了分析。由于我国审计产生于政府管制的需要，审计主要是为政府决策提供服务，因此导致了证券市场上政府选择取代市场选择，投资者缺位以及对投资者利益保护的法律法规缺失，这些成为政府管制变迁屡屡失效的根本原因。
[关键词] 独立审计 政府管制 市场选择

一、独立审计需求的政府管制假说
在西方审计理论中，关于独立审计的需求有几种传统性观点，分别是受托经济责任假说、信息假说、信号假说和保险假说。虽然是站在不同的视角对审计的需求进行界定，但各种假说都是基于两权分离所带来的代理问题和信息不对称。我们知道，两权分离意味着委托人处于信息的弱势，然而却是企业最终风险的承担者，随着企业规模的扩大，股东的分散化，这种弱势愈加明显。因此对审计的需求主要来自于缓解委托人信息弱势的需要，在受托经济责任假说和信号假说中，审计的需求者是受托人或企业，在信息假说和保险假说中，审计的需求者是投资者或社会公众。无论审计需求者是企业还是投资者、社会公众，其最终的立足点都着眼于维护投资人和社会公众即委托人的利益，因此在以上各种审计需求假说中委托人都居于主导地位，这是使得受托经济责任关系继续维持和发展下去的前提。当然，审计作用得以发挥要靠审计质量来保证，而审计质量的制度因素是使审计师保持独立，尤其要独立于受托人，所以很多审计方面的制度安排是指向审计独立性的。
关于独立审计需求还有一种政府管制假说，认为审计是由于政府管制性法律法规而产生的，如1862年英国《公司法》规定监事在办理审计业务时可用公司的费用聘请会计师或其他专业人员；美国经济大危机后出台的1934年《证券交易法》要求上市公司必须提供经审计的会计报表。这一观点受到很多批评，瓦茨和齐默尔曼（Watts and Zimmerman，1983）认为独立审计的产生要比法律规定久远得多，早在公元10世纪前后的英国商业行会时期就已经出现了有组织的审计活动。夏恩．桑德指出：将所有外部审计都归为政府审计的产物是不正确的，相反，政府管制是社会对外部审计的公共物品属性做出反应的产物夏恩．桑德著，方红星等译，2000，会计与控制理论，东北财经大学出版社，第102-103页。
。
但是在我国这种观点被很多学者所认同，如李树华（2000）指出我国的资本市场具有“新兴市场”和“转轨经济”两个特征，无论是IPO公司还是已经上市的公司，在发行新股和增资发行时只需满足监管部门的标准，因此缺乏对高独立审计服务的自愿性需求，真正促使我国的审计师保持和提高独立性的主要因素是：许可证管理制度、独立审计准则的颁布以及政府行政推动和监管。李连军（2006）认为从政府在我国独立审计服务中扮演的角色和审计师的法律责任两方面来看，我国的独立审计服务在20世纪80年代恢复之初，其职能就在于替政府对非国有的企业进行监督，有着强烈的强制和行政色彩。90年代，随着证券市场的建立和全面发展，独立审计服务也迅速发展，但公司能否上市并不断获取新的融资，取决于是否满足政府监管部门的要求，其中包括提供经审计的财务报告李连军，2006，会计师事务所品牌声誉实证研究，1版，上海，复旦大学出版社，第34-37页。
。可以看出，我国的企业虽然要取得投资者的投资，但针对的却是监管机构。这种关系弱化了投资人在审计需求中的主导地位，而代之以政府管制。由政府管制主导的审计需求对审计质量及审计独立性的提高起到了什么样的作用呢？下面通过梳理十几年来政府在审计行业管制中的重要举措及其效果研究对这一问题做一概览，从中可见管制作用之一斑。
二、我国独立审计政府管制的变迁及其效果研究
股市建立之初，我国的政府和监管部门为了保证注册会计师的执业质量做了很多规定，1993年财政部、审计署都颁布了对从事证券业务的事务所、注册会计师资格确认的规定，标志着政府和监管部门已经开始了较为正规的管理和监督。我们对政府管制变迁的探讨即从这个时期开始，对审计行业管制的重大事件按照时间顺序来进行梳理，分首批独立审计准则颁布、脱钩改制、补充审计和审计轮换制四个阶段。
（一）第一阶段：首批独立审计准则颁布，独立性的提高与审计市场的背离
为了规范注册会计师的执业行为，提高其审计独立性和执业质量，财政部于1995年12月28日颁布了第一批独立审计准则，为注册会计师执行独立审计业务提供了明确的应遵守的准则，而相应的监管和处罚措施又会促使事务所不得不遵守新的独立审计准则。准则将对事务所产生什么影响？企业又会做出什么样的反应和决策呢？
李树华（2000）博士的论文对此做了深入细致的研究，发现在实施独立审计准则后的1995、1996年，上市公司明显收到了更多的“非标准无保留意见”（以下简称“非标意见”），这表明审计行业的整体独立性提高了；而且相对小事务所而言，大事务所更容易出具“非标意见”，大事务所的执业质量更高；但排名前“十大”的事务所在1995－1996年间的市场份额却比准则颁布前降低了；在IPO市场上市场份额的下降幅度更高详见李树华，审计独立性的提高与审计市场的背离，1版，上海，上海三联书店，2000。
，也就是说在审计独立性脱钩的时候企业却倾向于选择低质量事务所。
对于这种异常现象，作者称之为“审计独立性的提高与审计市场的背离”,两者背离的主要原因是由于在市场上缺乏一种需求“高独立性”审计服务的机制，相反“低独立性”的审计服务更易于被企业用来帮助其满足政府规定的各项指标而实现上市的目的。可见，以政府管制为主导的审计需求使得企业和审计师都可不必考虑委托人的利益而只关心政府的规定。审计准则的出台只约束了高质量事务所的行为，却使低质量事务所趁机争取到了更多的客户。审计市场成为一个逆向选择的市场，在这个市场上，质量差的事务所可从质量高的事务所手中争夺客户，帮助劣质企业成功上市，进而导致了企业上市的逆向选择。
（二）第二阶段：脱钩改制，审计独立性与审计质量的背离
1998年，财政部对审计行业进行了脱钩改制，使会计师事务所成为独立承担法律责任的市场主体，将审计市场变成了自由竞争的市场。
脱钩改制对审计独立性和审计质量有无影响？尤其是在证券市场上，其执业质量有无因此而显著提高呢？对于这个问题，王跃堂，陈世敏（2001）研究了脱钩改制对审计独立性的影响，作者以沪深两市A股公司1997和1998两年的审计意见为样本进行了对比检验，然而研究发现令人吃惊：首先会计师的“非标”意见增加了，这说明审计独立性提高了，那么合乎逻辑的推论是审计质量也应随之提高，但作者发现与1997年相比，审计意见的市场反应在改制后反而不显著了，即市场对改制没有反应。
对此作者通过对公司财务风险和盈余管理的进一步分析发现，“非标意见”的增加主要来自于财务风险特征变量对审计意见的显著影响，说明脱钩后事务所的风险意识显著增强；然而对于较为安全却有盈余管理动机的达线（净资产收益率落在区间[10％，11％]，可增资发行新股）公司,改制后变为正向显著了。这表明脱钩改制后,审计师对达线公司比改制前更加关照了。可见脱钩改制提高了审计行业的风险意识，但并未真正提高审计质量。无怪乎市场对如此重大的改革没有反应，脱钩改制甚至使审计独立性与审计质量也发生了背离王跃堂，陈世敏.脱钩改制对审计独立性影响的实证研究[J].审计研究，2001.3.
。
究其原因，在于企业上市标准和管理制度没变，企业希望上市融资的目标没变的条件下，事务所的法律庇护却消失了，同时进入了自由竞争时期，事务所为了谋求生存，做出了规避法律风险和在安全线上迁就客户的理性选择。
（三）第三阶段：补充审计，引入国际竞争
由于2001年银广夏事件将市场对审计师的信任降至冰点，中国证监会于2001出台了补充审计的暂行规定，要求A股公司在首次公开发行股票并上市，或上市后在证券市场再融资时，还应聘请获证监会和财政部特别许可的国际会计师事务所，按国际通行的审计准则，对其按国际通行的会计和信息披露准则编制的补充财务报告进行审计。
补充审计规定的出台遭到了理论界对国际五大所执业质量的置疑。葛家澍和黄世忠(2002)，刘峰和许菲(2002)，杨志国和吴溪(2002)都从理论上分析了国际五大所在中国的执业质量令人置疑的原因。
另外，从国际视角来看，有研究表明，尽管“五大”国际会计公司是全球性的公司，各区域成员所共享“五大”品牌，然而客观上各区域成员所之间的审计质量是存在差异的。Francis，Wang 和 Nikitkov (2002) 发现一国保护投资者利益的法律体系的健全程度能够影响“五大”的审计行为及其对审计客户盈余管理的态度 李爽，吴溪，补充审计模式与审计独立性：中国B股市场的证据，中国会计与财务研究[J]，2003.9。
。用这个结论反观我国，难以得出“五大”所可以遏制企业盈余管理的结论。
中国证券市场上，补充审计政策并非新鲜事物，此前，该政策已在B股公司、境外上市(如H股)公司和金融类上市公司中实行。李爽，吴溪（2003）为了考察补充审计是否起到了对审计独立性的促进作用，对B股公司审计市场上1999～2001年三年的补充审计数据进行了研究，结果发现：首先，B股市场中担任补充审计师的国际著名会计师事务所无论在范围上还是参与程度上都是有限的，以本土化的“五大”为主。其次，B股市场中，各种补充审计模式下法定审计师发表“非标意见”的倾向不存在显著差异。经验证据并未发现补充审计(尤其是有“五大”参与的补充审计)对法定审计师的审计独立性起到了显著的促进作用，也并不支持境内“五大” 的法定审计更为严格的推断。上述经验证据支持“五大”审计质量的区域差异理论，并表明多重审计模式在中国特定环境下的运行可能是低效的 同上。
。
（四）第四阶段：审计轮换制，《SOX法案》的影响
2002年7月30日，美国出台了《2002萨班斯—奥克斯利法案》（以下简称《SOX法案》），对美国会计监管体制进行了大刀阔斧的改革，其根本目的在于通过改革解决资本市场长期以来的弊端，恢复投资人对美国资本市场的信心。《SOX法案》对我国审计行业监管制度的影响是巨大的，当然这与国内银广夏案件和美国安然案件发生的时间相差不远有直接的关系。
首先财政部收回了对审计行业的监督检查权，2002年11月15日财政部发出通知，收回原委托中国注册会计师协会（以下简称中注协）行使的对注册会计师行业监管的行政职能。这条通知的发布标志着政府加强了对审计行业的监管，我国注册会计师行业的自律职能削弱了 财政部办公厅，关于终止委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能的通知，财办发[2002]136号，2002.11.19。
。财政部加强对行业的监督检查也意味着将国际大所在我国的合资所纳入监督检查范围之内，此前业内一直认为国际所被列为免检所。2005年7月28日财政部公布的对2004年会计信息质量检查的公告中，普华永道中天赫然在责令整改的名单中。
其次，在2003年10月，中国证监会和财政部联合发布规定，即在一般情况下，签字注册会计师连续为某一相关机构提供审计服务不得超过五年，这一期限与《SOX法案》的要求是一致的。李爽和吴溪（2006）《签字注册会计师的自然轮换状态与强制轮换政策的初步影响》一文的研究结果表明签字注册会计师强制轮换对报告上市公司潜在财务报告问题的促进作用是有限的 李爽，吴溪，签字注册会计师的自然轮换状态与强制轮换政策的初步影响，会计研究[J]，2006.1。
。
（五）政府管制效果的讨论
应该说，从股市建立以来，我国的政府主管部门，监管部门一直都在探索提高审计独立性和审计质量，使审计行业充分发挥作用的改革之路。但纵观这十年来的管制变迁，我们发现结果差强人意。从1995年首批独立审计准则出台，我们看到了上市公司审计市场与独立性的背离；从1998年会计师事务所的脱钩改制，我们看到了注册会计师的独立性与审计质量的背离；从2001年末的补充审计规定，我们看到被监管部门寄予厚望的国际五大所没有能够发挥为审计行业声誉力挽狂澜的作用，相反位居国际五大所之一的安达信会计公司崩塌于一瞬，整个世界资本市场为之震惊；从2002年的收回监督检查权后财政部对会计信息质量的检查中，我们发现尚存的国际四大合资所在中国的执业质量同样禁不住检查，普华永道中天被责令整改；从2003年施行的签字注册会计师的强制轮换制度，亦未见其明显效果。无论是根据特有的国情还是借鉴国外的做法，所有的政府管制在经过实证检验后，从目前的研究成果来看，收效甚微，原因何在？假若这一系列的努力都未见到预期效果，改革的路将如何走下去？
三、从审计需求假说看政府管制失效的原因
（一）我国政府管制假说下的政府角色定位
从各种传统的审计需求假说出发，我们看到其所反应的审计关系都没有本质不同，均由社会公众、企业管理者和审计师三者构成，可以简单图示如下。
审计师
社会公众
企业管理者
投资决策
委托审计
受托经济责任、信号假说
公布审计报告
信息、保
险假说
政府法律法规与制度

图1 传统审计需求假说下的审计关系与政府管制
在图中，我们看到，在传统审计需求假说里，政府不是审计关系的参与者，无需依据审计服务结果来进行决策。但由于审计服务具有某种公共物品的特性，政府需要对其私人提供的数量和质量进行监督和控制，正如夏恩．桑德指出的，政府管制是社会对外部审计的公共物品属性做出反应的产物夏恩．桑德著，方红星等译，2000，会计与控制理论，东北财经大学出版社，第102-103页。

。政府应做的是从保护投资者利益出发，对审计师的行为及结果进行规范、监督和惩戒。
在我国审计是在政府的强制下产生的，审计师的服务更像是为政府的决策提供依据，因此，政府有很大的积极性深度介入审计行业的管制，这从性质上来讲显然不同于其他国家的政府管制。这种特殊的制度是由我国的特殊国情决定的：股市建立的初衷是为国企脱困寻找出路，上市的企业多为国有，国有股、法人股占绝大部分比例，流通股占的比例很少，购买者均属中小股东，基本没有参与决策的可能。政府是国企所有者的代理人，不可能不对国企的发展进行监管，因此政府监管部门对公司上市融资进行财务指标控制，等于由政府决定企业是否可以融资以及融资额度。这里政府选择代替了市场选择，造成企业与审计师只考虑政府监管而忽略投资人利益的结果。在这些制度的背后，我们可看到一个共同的现象，政府管制越位，投资人缺位。我国的审计关系可图示如下：
允许融
资决策
审计师
政府部门
企业管理者
委托审计
公布审计报告
政府法律法规与制度
政府管
制假说

图2 我国政府管制假说下的审计关系与政府

图2 我国政府管制假说下的审计关系与政府管制
我国政府管制在融资选择决策中越位的同时，在对投资者保护进行立法、监管与惩戒方面又严重不足。从资本市场一系列的改革中我们可以看到，对上市公司和审计师的监管都在加强，只是对其处罚只以行政处罚为主，一般都较轻微，而投资者的损失惨重却很难得到补偿。
（二）市场机制缺失的后果
既然政府取代了市场选择，对投资者利益的保护又难以到位，那么投资人通过市场实施的对企业和审计师的激励与约束机制也就相应失效。市场的激励机制表现为：在传统的审计需求假说下，企业的目标在于通过取得投资人的信任而获得资金，那么企业必须寻求投资人信任的审计师出具审计报告，从而消除投资人的疑虑，使其做出正确的选择。同时事务所也把目标锁定在取得公众的信任上，关注其审计报告的市场信任程度，即其自身的声誉，执业质量高的事务所会努力向市场传递信号将其与劣质事务所分开，只有得到市场认可的事务所才会得到更多的客户。对此国外已有研究，卡朋特和斯特若瑟(Carpenter and Strawser，1971)，希谬尼克和斯特恩(Simunic and Stein，1987)，巴尔佛等(Balversetal.，1988)，贝蒂(Beatty，1989)等证明在美国IPO公司聘请“八大”事务所审计可以降低其股票抑价；Teoh，Siew Hong，T. J.（1993) 认为， “六大”能够减少管理当局盈余管理的可能；Francis，Jere R. and Maydew，Edward L.（1999)证明“八大”的客户ERC高于非“八大”的客户，说明大事务所能导致更准确的盈余信息，因此国际大所得到了投资人更多的信任。
市场还有其约束审计师行为的一面，如果审计师降低执业质量，榨取其声誉，一旦被市场发现（这需要由政府提供有效监管），投资人会立即向下调整其客户财务报告的可靠性，并做出反应。这形成了对审计师榨取声誉行为的威胁，从而市场可以在良性循环中发展。Paul KChaney 和Kirk L. pilipich (2002)，Srinivasan Krishnamurthy, Jian Zhou, Nan Zhou(2002) 和Sharad Asthana et al（2003）均发现安达信的审计失败对其所有客户的市场价值都造成了负面影响。
如果市场无法发挥其应有的作用，只靠政府的管制是否可以完成上述功能呢？从 90年代中期以来，我国上市公司的盈余管理是一个倍受关注的主题，很多学者（孙铮，王跃堂，1999；蒋义宏，魏刚，1998；陆建桥，1999；陈晓，李静，2001；肖虹，2001；胡玮瑛等，2003；李增泉，2001；于海燕，李增泉，2001等等）已经从各个角度证明我国资本市场上盈余管理现象十分普遍，原因在于；首先是我们行政管理式的配股与摘牌制度，对上市公司进行盈余管理产生了充分的利益激励；其次是大部分国有上市公司背后都有一个国有控股公司，为各种手段的盈余管理提供了可能。这说明政府无法有效甄别上市企业的优劣。
而且从实证研究结果（李爽，吴溪，2003；孙铮，王跃堂，2000；王跃堂，陈世敏，2001；夏立军，杨海斌，2002；伍丽娜，2003；张为国，王霞，2004等）来看，独立审计还未有效抑制企业的盈余管理行为。可见，政府无法取代市场的自主选择。
因此，要从实质上提高审计行业的独立性和执业质量，从审计行业内部着手进行改革和管制只能收到治标不治本的效果，而还原市场中各主体的功能，培育可以甄别企业优劣的市场主体和竞争环境，使投资者可以自主选择投资对象，促进企业自觉寻求高质量的审计服务；正确定位政府角色，使之退出具体的决策，健全和有效执行监管和惩处法律法规，改变当前以行政处罚为主的状况等措施才是标本兼治的途径。

主要参考文献
夏恩．桑德著.2000.方红星等译.会计与控制理论.大连:东北财经大学出版社
李连军.2006.会计师事务所品牌声誉实证研究.上海:复旦大学出版社
李树华.2000.审计独立性的提高与审计市场的背离.上海:上海三联书店
薛祖云,陈靖,陈汉文.2004审计需求:传统解释与保险假说.审计研究,5
王跃堂,陈世敏.2001.脱钩改制对审计独立性影响的实证研究.审计研究,3
李爽,吴溪.2003.补充审计模式与审计独立性:中国B股市场的证据.中国会计与财务研究,9
李爽,吴溪.2006.签字注册会计师的自然轮换状态与强制轮换政策的初步影响.会计研究,1

[Abstract] Because of our special economic system, the government control hypothesis can interpret that why the independent audit would come into being in our country better. Our independent audit industry is in the way of change all along. This paper discusses the researches on every change from 90’s, and analyses that why the changes can not be efficient as expected. Because that independent audit came into being to cater for the need of government control, the auditor’s service is for the government decisions mostly. So it is conduced that government selection replaces market selection, investors’ absence and deficiency of legislation that protects investors’ interests in the security market. These factors compose the fundamental reasons of invalidation of the changes.
[Key words] independent audit; government control; market selection