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某某县低效用地二次开发利用调查评价方案

某某县低效用地二次开发利用调查
评价方案

2013年10月
某某县低效用地二次开发利用调查评价方案
一、低效用地认定
根据国土资源部《关于印发城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号）和省政府《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》（浙政发[2012]35号）文件，低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。符合土地利用总体规划的下列城镇存量建设用地可列入试点范围：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。从试点地区的具体实践中，以下几类用地可判定为低效用地：
1、规划确定改造的“三旧”区块：旧城镇、旧村庄（城中村）、旧厂矿
2、“三地”：边角地 边角地指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔(割)、面积小于3亩的地块。
、夹心地 夹心是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。
、插花地 插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

3、无合法手续的用地
4、产业禁止和淘汰类用地及不符合生产要求和环保要求用地
5、“退二进三”产业用地
6、违法违章建筑拆后的空置土地、闲置土地
以上均从定性的角度去判定一宗土地是否为低效用地，对低效用地的认定依赖于调查者的主观判断，对被调查土地的利用程度和利用潜力并没有进行测算，对目前仍在利用的土地难以进行合理评断。低效用地评价工作的目的在于通过微观评价合理界定城镇低效用地，并测算集约利用潜力和可持续发展能力，为低效用地的后续利用提供数据支撑，探索建立合理的低效用地评价体系，为政府低效用地规划和产业政策选择服务。
二、低效用地评价的内涵及思路
城镇低效用地评价是根据城镇低效用地调查形成的初步成果，结合城镇土地的供给及需求状况、土地利用现状以及城镇规划目标，针对低效用地所在的具体区域进行的土地利用程度和二次开发潜力的评价。一方面它是低效用地调查成果的进一步解释和支持，也是反馈和修正；另一方面，城镇低效用地的微观评价通过测算具体宗地的利用潜力和可持续发展能力为城镇土地开发、旧城改造、基础设施建设、城镇布局调整和城镇用地审批等具体的城镇规划、建设和土地管理行为提供信息服务和决策支持。
某某县城镇低效用地评价是在某某县低效用地调查成果的基础上开展的，评价所依赖的数据基础均来源于调查成果，补充调查资料也基于调查成果宗地进行展开。本次低效用地评价过程中，评价单元的划分，评价指标及评价标准的确定、评价方法的选择，均可以为各地开展的城镇低效用地再开发工作提供借鉴。
某某县低效用地评价的基本思路
1、将某某县城镇低效用地调查成果分为工业区低效用地、商业区低效用地、居住区低效用地；
2、通过及城镇规划、土地规划的叠加分析初步复核城镇低效用地调查成果质量；
3、建立城镇低效用地评价体系，制定调查图和调查表，对宗地现状利用情况进行补充调查；
4、开展城镇低效用地评价，明确已调查的低效用地的集约利用程度，并制定低效用地判定标准；
5、结合评价成果，提出不同功能区低效用地的二次开发利用方向及建议。
某某县低效用地二次开发利用调查评价技术流程图见图1-1

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确定评价目的
准备
阶段
土地规划成果
城市规划成果
低效用地调查成果
地籍
成果
上报
阶段
成果论证、上报
调查
阶段
现场
踏勘
问卷
调查
访谈
座谈会
低效用地评价调查表
低效用地评价调查图
评价基数数据
土地环境容量
土地投入产出强度
土地利用强度
低效用地评价
低效用地判定
单位土地固定资产投资额
单位土地生产总值
绿地率
用途一致性
建筑密度
建筑容积率
成果
编制
阶段
结果分析
未来效益分析
利用方向选择
开发主体分析
功能区标准值测算

人口承载能力
配套设施完备程度

图1-1某某县低效用地二次开发利用调查评价技术流程图

三、资料补充调查
1、土地利用规划数据：规划数据库、规划图及规划文本，了解土地利用规划布局和规划方向，建设重点区域；
2、地籍数据：了解各宗地的容积率、建筑密度和绿地率及用地限制情况
3、地价数据：基准地价、征地区片价或标定地价，近两年土地交易资料
4、城乡规划数据：了解城乡规划对宗地利用的影响
四、低效用地评价
评价在划分工业区、商业区、居住区的基础上开展现状评价和利用潜力评价。现状评价采用多因素综合评价模型，通过建设评价指标体系、选取评价指标对不同功能区内的调查数据开展评价，反映调查宗地的现状利用强度和利用水平；利用潜力评价采用理想值修正模型，通过指标标准值的设定，对宗地现状利用水平值进行修正，测算宗地利用潜力，并划分利用潜力级。
4.1低效用地二次开发利用评价因素因子权重确定
低效用地二次开发利用评价因素因子权重确定的原则，权重反映评价因素因子对低效用地利用的作用程度。权重值可单独选用特尔菲测定法、因素成对比较法或层次分析法确定，也可以用特尔菲测定法结合其他两种方法来确定。
低效用地二次开发利用评价因素因子权重确定的方法
1  特尔菲测定法（方法）
        对各因素进行多轮次的专家打分，并按式（1）计算权重值：
                          100           ……………………………………………（1）
        式中：——第i个因素或因子的权重；
             ——第i个因素或因子经过多轮打分后的均值。
        实施要求：
        a）专家应是熟悉当地社会经济发展状况等有关行业的技术、管理专家以及高层次决策者，专家总体权威程度较高，总数为l0～40人；
        b）专家打分应根据相应工作的背景材料和打分说明进行，并在不协商的情况下按表A2的格式独立打分；
        c）从第二轮打分起，打分必须参考上一轮打分的结果进行；
        d）打分轮次为2～3轮。
2  因素成对比较法
        对所选因素或因子进行相对重要性两两比较，赋值，计算权重。
        实施要求：
        a）对比结果要符合A因素大于B因素，B因素大于C因素，A因素大于C因素的关系； b）对因素所赋的值应在0～1范围内，同时两因素之和等于l。
4.2低效用地评价指标体系
4.2.1居住区低效用地评价指标体系的建立
居住区低效用地现状评价主要考虑土地利用强度和土地环境容量两个因子，规划用途一致性、容积度、建筑密度、房屋空置率、绿地率、配套基础设施完备度和人口承载力7个指标，通过宗地现状利用情况和标准值的对比计算现状利用水平和集约利用潜力。具体评价因子和评价指标见表4-1。同时通过定性分析进行集聚程度、宗地形状等土地利用条件修正，综合得出宗地利用潜力值。
定量指标标准的确定：微观评价指标的标准一般是根据地区实际情况来设定，制定标准值的主要依据有：
1、国家和地方制定的技术规范，如人口承载力、环境优劣度、配套设施优劣度、房屋空置率等；
2、根据当地土地利用规划、城镇规划确定的技术标准，如容积率、绿地率、建筑密度等；
3、缺乏国家、地方技术标准时，通过专家咨询、问卷调查、实地勘测等方式确定。
表4-1居住区低效用地评价指标体系表
功能区
评价因子
评价指标
指标含义
居住区低效用地
土地利用强度 60%
规划用途一致性15%
现状用途及宗地主导用途的一致性（%）
宗地容积率15%
宗地总建筑面积/宗地面积（%）
宗地建筑密度15%
建筑基底面积/宗地面积（%）
房屋空置率15%
房屋空置面积/房屋建筑面积（%）
土地环境容量40%
宗地绿地率10%
宗地上绿化面积/宗地面积（%）
配套设施完备度20%
宗地上给水、排水、通信、电子等设施的配套情况
宗地人口承载力10%
宗地使用单位人数/宗地面积（人/平方米）
4.2.2工业区低效用地指标体系的建立
工业区低效用地现状评价主要考虑土地利用强度、土地投入产出强度和土地环境容量三个因子，规划用途一致性、容积度、建筑密度、单位土地固定资产投资额、单位土地工业产值、单位土地税收额、绿地率、配套基础设施完备度和人口承载力7个指标，通过宗地现状利用情况和标准值的对比计算现状利用水平和集约利用潜力。具体评价因子和评价指标见表4-2。同时通过定性分析进行集聚程度、宗地形状等土地利用条件修正，综合得出宗地利用潜力值。
定量指标标准的确定：微观评价指标的标准一般是根据地区实际情况来设定，制定标准值的主要依据有：
1、 国家和地方制定的技术规范，如人口承载力、环境优劣度、配套设施优劣度、房屋空置率等；
2、 根据当地土地利用规划、城镇规划确定的技术标准，如容积率、绿地率、建筑密度等；
3、 土地投资强度、土地产出强度、单位土地税收额参考当地实际执行值；
4、 缺乏国家、地方技术标准时，通过专家咨询、问卷调查、实地勘测等方式确定。

表4-2工业区低效用地评价指标体系表
功能区
评价因子
评价指标
指标含义
工业区低效用地
土地利用强度 40%
规划用途一致性20%
现状用途及宗地主导用途的一致性（%）
宗地容积率10%
宗地总建筑面积/宗地面积（%）
宗地建筑密度10%
建筑基底面积/宗地面积（%）
土地投入产出强度40%
单位土地固定资产投资额15%
固定资产投资/宗地面积（万元/亩）
单位土地工业产值15%
企业年生产总值/宗地面积（万元/亩）
单位土地税收额10%
企业年上缴税收总额/宗地面积（万元/亩）
土地环境容量20%
宗地绿地率5%
宗地上绿化面积/宗地面积（%）
配套设施完备度10%
宗地上给水、排水、通信、电子等设施的配套情况
宗地人口承载力5%
宗地使用单位人数/宗地面积（人/平方米）
4.2.3 商业区低效用地指标体系的建立
商业区低效用地现状评价主要考虑土地利用强度、土地投入产出强度和土地环境容量三个因子，规划用途一致性、容积度、建筑密度、单位土地固定资产投资额、单位土地工业产值、单位土地税收额、绿地率、配套基础设施完备度和人口承载力7个指标，通过宗地现状利用情况和标准值的对比计算现状利用水平和集约利用潜力。具体评价因子和评价指标见表4-3。同时通过定性分析进行集聚程度、宗地形状等土地利用条件修正，综合得出宗地利用潜力值。
定量指标标准的确定：微观评价指标的标准一般是根据地区实际情况来设定，制定标准值的主要依据有：
1、 国家和地方制定的技术规范，如人口承载力、环境优劣度、配套设施优劣度、房屋空置率等；
2、 根据当地土地利用规划、城镇规划确定的技术标准，如容积率、绿地率、建筑密度等；
3、 土地投资强度、土地产出强度、单位土地税收额参考当地实际执行值；
4、 缺乏国家、地方技术标准时，通过专家咨询、问卷调查、实地勘测等方式确定。
表4-3商业区低效用地评价指标体系表
功能区
评价因子
评价指标
指标含义
商业区低效用地
土地利用强度 40%
规划用途一致性20%
现状用途及宗地主导用途的一致性（%）
宗地容积率10%
宗地总建筑面积/宗地面积（%）
宗地建筑密度10%
建筑基底面积/宗地面积（%）
土地投入产出强度40%
单位固定资产投资额15%
企业固定资产投资/宗地面积（万元/亩）
单位土地产值15%
企业年生产总值/宗地面积（万元/亩）
单位土地税收额10%
企业年上缴税收总额/宗地面积（万元/亩）
土地环境容量20%
宗地绿地率5%
宗地上绿化面积/宗地面积（%）
配套设施完备度10%
宗地上给水、排水、通信、电子等设施的配套情况
宗地人口承载力5%
宗地使用单位人数/宗地面积（人/平方米）
4.3 评价指标测算
低效用地各项指标分值的计算采用理想值修正模型，评价指标理想值修正模型的评价思路是，以理想潜力为基础，由高到低多级控制，逐级修正，分值转换，计算潜力。计算公式为：
100-（）
式中：C为潜力分值，U为土地用途修正分，D为建筑密度修正分，F为建筑容积率修正分，E为单位土地投入产出强度修正分，G为单位土地人中承载能力修正分，g为其他指标修正分。
4.3.1规划用途控制.
现状用途如果及规划用途一致不进行修正，否则按由高到低进行分级修正，修正方法是只进行降级修正，不进行分级修正，修正顺序为：（1）商业金融用地—（2）商住用地—（3）文化娱乐用地—（4）体育用地—（5）交通用地—（6）居住用地—（7）文教科研用地—（8）广场绿地用地—（9）市政公用设施用地—（10）工业仓储用地—（11）特殊用地—（12）其他用地。（1）～（3）用途每降一个用途级，总分值减少10分，（4）～（7）用途每降一个用途级，总分值减少5分，其他为2分。如果由（4）～（7）升为（1）～（3），则总分会降低10分，（8）之后升为（4）～（7），总分值降低5分，这属于级差修正。
4.3.2建筑密度控制
修正标准为：以合理值为中心双向修正，超过标准的总分值降低，低于标准的总分值增加，合理值的确定参照该地区最近时点的相同类型出让土地的建设标准，建筑密度修正幅度的计算公式为：
（D10）0 ⅹ10
式中：D为建筑密度修正幅度值，D1为宗地实际建筑密度，D0为建筑密度标准值（合理值）
4.3.3建筑容积率控制
修正标准为：以合理值为中心双向修正，超过标准的总分值降低，低于标准的总分值增加，合理值的确定参照该地区最近时点的相同类型出让土地的建设标准，建筑容积率修正幅度的计算公式为：
（F10）0 ⅹ10
式中：F为建筑容积率修正幅度值，F1为宗地实际建筑容积率，F0为建筑容积率标准值（合理值）。
4.3.4单位土地投入产出控制
修正标准为：以合理值为中心双向修正，超过标准的总分值降低，低于标准的总分值增加，合理值的确定参照该地区最近时点的相同类型出让土地的投入产出标准，单位土地投入产出强度修正幅度的计算公式为：
（E10）0 ⅹ10
式中：E为单位土地投入产出强度修正幅度值，E1为宗地实际单位土地投入产出强度，E0为单位土地投入产出强度标准值（合理值）。
4.3.5人口承载能力控制
修正标准为：以合理值为中心双向修正，超过标准的总分值降低，低于标准的总分值增加，合理值的确定参照该地区相同功能区土地单位土地承载人口能力的平均值，单位土地人口承载能力修正幅度的计算公式为：
（G10）0 ⅹ10
式中：G为单位土地人口承载能力修正幅度值，G1为宗地实际单位土地人口承载能力，G0为单位土地人口承载能力标准值（合理值）。
4.3.6其他指标控制
包括土地利用类型比例如绿地率、生态环境、配套设施完备度等。这些指标在宗地评价中的作用不如前几级控制，属于可控制指标。其修正标准依据实际情况，总幅度控制指标体中的权重分值内。
4.4 低效用地判定标准
首先低效用地所在区域内选择标准宗地，通过对标准宗地进行集约利用评价指标体系的测算，得出标准宗地的评价值，作为低效用地的判定标准，对过及标准值对比，得出前期调查成果的各宗土地是否为低效用地。
五、 低效用地二次开发利用方向
在某某县低效用地二次开发的过程中首先应建立健全政府主导、部门协调、公众参及的工作机制，充分发挥政府组织、引导、监管职能和统筹调控作用。坚持规划先行，依据土地利用总体规划、城乡建设规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学制定和实施城镇低效用地二次开发规划，加强规划管控。
（一）二次开发主体及用途选择
在规划管理的基础上，运用市场机制和手段，坚持土地以市场配置为主，城镇低效用地的开发主体可以是政府，同时也允许土地使用权人和集体经济组织等参及城镇低效用地的二次开发，另外还可以引入其他市场主体参及进来，丰富城镇低效用地二次利用的改造开发模式。
具体宗地的用途选择可分为以下几种情况：
1、在符合规划的前提下，尊重现土地使用权人的意见，由其选择土地二次开发的用途。
1、对不符合规划用途的低效用地，可根据土地利用规划及城市总体规划进行改造，
2、对符合当前规划低效用地也可以根据地区产业发展实际情况进行规划用途的再选择
3、对零散布局的低效用地应进行拆除并复垦，取得的用地指标可用于建设用地置换
（二）城镇低效用地二次开发利用方向
1、以政府主导开发的改造模式，对列入政府主导改造项目范围的地块，由县、镇或经济开发区人民政府依法收回、收购、征收土地，纳入土地储备后供地，同时，建立健全地块收益返还政策及机制，如土地出让净收益、基础设施费返还，税费地方留成奖励等政策，保证储备机构可持续运转。
2、允许引入市场主体参及城镇低效用地二次开发，引导和规范市场主体参及进来，允许其收购相邻多宗地块（包括有合法手续的空置土地），办理不动产产权过户手续后，申请对收购地块进行集中开发利用。
3、允许原土地使用权人开展城镇低效用地二次开发。符合相关规划的，允许原土地使用权人自行开发，制定项目改造方案，并按程序报批实施。由各宗地的原土地使用权人共同成立项目公司自行联合开发的，先收回原土地使用权，再协议出让给项目公司进行开发利用。涉及集体建设用地的，应先将集体建设用地征为国有建设用地。
4、除经营性地产开发项目用地必须通过招拍挂方式进行出让外，其他的可以采取协议出让方式供地，允许以改造时间为起点，按功能用途的最高年限重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按规定缴纳土地出让金。对现有工业用地改造后不改变用途，提高容积率但不突破当前规划限制的，不再增缴土地价款。
5、城镇低效用地二次开发涉及的边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，可以统一纳入改造，并纳入土地利用年度计划，或按照城镇建设用地增减挂钩政策执行，农转用、征收手续报省审批，允许以协议出让方式供地。
6、加强公共服务设施和民生项目建设。加强配套基础设施、市政设施和公共服务设施等相关配套设施建设，优先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共设施，促进文化遗产和历史文化建筑的保护。对涉及经营性房地产开发的城镇低效用地二次开发项目，可设置一定比例强制配套建设保障性住房，项目竣工验收后，配套保障性住房按合同或协议约定约定移交当地政府统筹安排。
低效用地二次开发利用的主体可以多样化，针对不同乡镇的实际情况可以选择现土地使用权人、政府、集体经济组织或是引入市场主体进行低效用地的二次开发。

附表
某某县乡（镇、街道）城镇低效用地二次开发利用评价调查表

调查时间
调查人审核人
地块编号

地块座落

地块类型
宗地面积 （平方米）
户数（企业数）
建筑面积（平方米）

工业区宗地□居住区宗地□商业区宗地□
土地利用强度
建筑密度（%）
图上量算

容积率
图上量算

绿地面积（平方米）
图上量算

房屋空置程度1
高□ 中□ 低□　
土地利用效益（仅工业、商业）
固定资产投资（万元）

年产值（万元）

年税收（万元）

配套设施情况2
优□ 良□ 中□ 差□　
居住人口（仅居住、商业）（人）

宗地上建筑布局
散乱□ 一般□ 整齐□
集聚情况（仅工业）
好□ 中□ 差□
繁华程度（仅商业）
好□ 中□ 差□
剩余使用年限

二次开发用途
工业□，商业□，居住□，公共建设□，农用地□，其他□
二次开发主体
政府□，土地使用权人□，村、镇集体经济组织□，其他市场主体□；
二次开发方式3
闲置收回□，退低进高□，提高容积率□，追加投资□，保护性开发□，基础设施配套□ 征地拆迁□ 政府回购□注11
二次开发期限
2014□，2015□，2016□，2017□，2017以后□
二次开发设想

填写说明
注1：空置率，空置面积小于10%填低，10%到20%之间填中，20%以上填高；
注2：配套设施是否齐全，通路、通电、通气、通给水、通排水、通信，“六通”填优、“五通”填良、“三通”填中、“三通以下”填差；
注3：“闲置收回”指收回宗地使用权重新出让，“退低进高”指通过对外转让、合资、合作等方式实现产业提升，“保护性开发”指在不破坏建筑传统特色的前提下更好地进行保护，同时促进区域特色景观的开发，“基础设施配套”指通过配套基础设施或公共服务设施改善宗地环境，提升土地价格；