公共管理课件 (1).ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,公共企业,案例导入,:,韩国公共企业民营化导致大罢工,韩国铁路电力工人罢工使交通受阻,在金大中政府上台初期，韩国有,155,个大大小小的“公共企业”。其中政府部门出资在,50%,以上的有,13,个。公共企业的主要领导人由政府主管机关任命并在财务计划等方面接受政府部门的监督。推进公共企业（或称“国有企业”）的民营化（或称“私有化”）一向是韩国政府推进改革和结构调整的重要内容之一。韩国政府动用了包括卖股份、卖资产、卖产业等一切可以动用的手段对公共企业进行了处理。对于那些非上市的企业则采取拍卖的办法，能卖掉的全卖掉，不仅卖给了本国人，也卖给了外国人。到,2002,年初为止，上述,13,个主要公共企业中，已经有包括浦项制铁在内的,6,个处理完毕，有,5,个正在进行中，所余两个，一个是全国电力，一个是铁道厅，其民营化的措施受到该部门劳动组合的抵制，处在无法进行当中。,这些公共企业具有公益的性质，国家投入的资金较多。但有相当多的公共企业的经营状况不尽如人意。拿铁路的经营来说，年复一年的亏损经营已经使企业的赤字象雪球一样越滚越大，如今累计负债已高达,1,万,5000,亿韩元（相当,12,亿美元），成为韩国财政的一大负担。在金大中政府看来，对铁路部门实行民营化管理是改善铁路经营，提高铁路竞争能力，减少政府财政支出的唯一出路。在这一点上，韩国朝野双方的意见接近，且得到了舆论界的支持。,但是民营化的推进,却引来了韩国铁路、电力公共企业部门近万名员工的联合罢工，要求政府撤销民营化、缩短工时、提高工资并改善职工的福利。铁路和电力作为国家的骨干企业，直接涉及国民的切身利益。连续两天的罢工已经给韩国的经济造成相当损失。全国铁路列车,70%,停运，给忙于上下班的职工造成了极大的不便，平时每隔,4,分钟就运行一次的国铁，如今过了,20,多分钟也不来一列。下了班的人们为了早点回家，提前一个多小时赶到地铁，但无论如何也打不开已经塞满了人的车厢门。地铁站里挤满了焦急的人群，想出去乘坐公共汽车的人也没有任何办法走脱；韩国货物运输量铁路大约占,50%,，近日汉城附近有,1/3,的铁路车站参加罢工，车站内的集装箱已经堆积如山，往日繁忙的景象荡然无存，一些重要的货物不得不改由海路运送。据统计，仅,25,日一天，铁路的收入就比平时减少了,28,亿多万韩元。,铁路和电力两劳动组合发起的这次罢工，主要是针对政府对铁路、电力等公共部门的企业采取民营化措施而来的，而韩国政府恰恰在这一点上不作让步，坚持要在年底之前完成所有大型公共企业的民营化。,导言,公共企业是公共部门管理的组成部分，其理由是：,第一，公共企业对于关乎政府活动范围的争论特别重要，并且公共企业民营化的争论与结果对整个公共部门蕴含着重要的意义。,第二，相对于其他公共部门而言，公共企业造就了特殊的管理问题，最值得注意的就是对这种以赢利为目标的政府组织的控制与责任问题。,导言,在,20,世纪,80,年代，公共企业成为公共部门削减规模的首要目标,其理由是,:,第一、政府活动应有合理的限度，角色应适当,第二、公共企业的责任和控制问题,建立公共企业的理由,里斯认为，公共企业存在的理由有以下四点：,1,，“纠正”市场失灵；,2,，改变经济中的支付结构；,3,，推动中央集权的长期经济计划；,4,，经济性质由资本主义转为社会主义。,国有企业的地位,在世界各国公共管理的实际中，国有企业往往作为政府公共政策的主要实施主体承担了大量具体性的公共管理方面的任务和责任，尤其在自然垄断性行业或战略性行业，国有企业扮演着公共管理重要主体和公共服务主要供给者的角色。,公共企业的类型,1,，公用事业（供水、排水、电力、天然气供应、电信等）,2,，陆上运输与邮政服务（,3,，竞争性环境中的企业（银行、保险公司、航空公司、石油公司等）,4,，管制机构（强制性收购或强制性购买）,造成国有企业弊端的原因,1,世界各国的经验表明，由于经营目标的多重性，国有企业经营效率低下已几乎成了一种通病，究其根源则主要源于国有企业的产权关系问题及由此而决定的国营企业的经营机制问题。,2,产权关系不明晰,第一，,政企不分。,第二，多头管理。,3,经营责任难落实,产权不明晰更为严重的后果是很难找到国有资产经营成果的负责人。因此，产权不明晰是与经营责任难落实紧密相联的。从政府系统来看，争当国有财产主人的单位和官员都不少，但能够对其经营成果承担经营责任者却很难找。,产权不明晰和经营责任难落实，集中反映了国有企业经营机制的矛盾，并且由此派生出其他种种问题和弊端。这就使得世界各国的国有企业都程度不同地面临着变革的要求。,西方各国在,20,世纪,70,年代末,80,年代初，相继大规模地对国有企业进行不同形式的改造和调整。,关于民营化的争论,“民营化”,-,从整体上减少政府的介入，如减少生产、供给、补贴、管制，或这四种工具的任意组合。,斯蒂尔和希尔德认为，民营化可以通过下列途径实现：收费；签约外包；非国有化和减负；自由化,杰克逊和普莱斯认为，构成民营化定义的一系列活动包括：出售公共资产；放松管制；开放国家垄断行业引入更多的竞争；签约外包；由私营部门提供公共服务；使用公共部门与私营部门财政经费的联合资本计划；减少补贴或引进使用者付费机制,公共企业民营化的主要论据,首先，经济论据；,其次，管理与效率的论据；,第三，政府在社会中扮演何种角色的意识形态意义上的论据。,民营化的经济论据,竞争性市场理论,减少交叉补贴,减少政府借贷,民营化的经济论据,1-,竞争性市场理论,支持方：利用出售公共企业的收入，减少税收；促使企业在市场力量和竞争环境之中活动；缩减政府支出和减少政府在经济中的占有份额。另外，民营化还可减少国内外公共部门的借贷需求计划（,PSBR,）。,反对方：民营化会造成垄断问题，新的私人垄断企业可能会利用其手中的权力抬高价格或减少服务，使消费者蒙受损失。,民营化的经济论据,1-,竞争性市场理论,促进竞争是民营化方案具有吸引力的理由之一。从理论上讲，竞争对于有效地生产与定价具有强有力的激励作用。,公共企业有效地参与市场竞争也会减少对详尽的、无孔不入的、成本高昂的政府控制与监督机制的需求。,出售企业或者放松管制以允许竞争者进入都可以引入竞争。但只有当一个企业已经处于竞争环境时，出售资产才能强化竞争；而出售一个垄断性企业，又丝毫不放松管制，则对促进竞争毫无益处。,民营化的经济论据,1-,竞争性市场理论,一种管制结构得以建立的目的是确保消费者与其他使用者能够分享来自于民营化的效率所得，并促进全面服务等其他社会目标的提升。,竞争能够带来好处，但引入竞争的最佳方法是放松对企业的管制，而不是必然要出售公共资产，除非与此同时放松管制。,澳大利亚航空公司的民营化进程,民营化的经济论据,2,减少交叉补贴,企业通过改变价格，在它的整个功能范围内用获利行为去补贴那些不获利但却为社会所需要的行为。民营化被视为一种按照实际成本收取服务费的方式。人们现在认为交叉补贴在经济上不可取，因为它掩盖了服务的实际成本与低效率。它们是给某些弱势群体或拥有特殊政治力量的群体提供援助的一种效果不明确的方法。采用其他机制，如将援助转换为直接支付现金，或直接从预算中支付资金，将会更受欢迎。如果政府想提供特定的服务，它应该首先提供服务所需的资金。,我国的电价交叉补贴情况,一是工商业用户长期补贴居民用户。,二是城市用户补贴农村用户。我国农业用电和农业排灌用电价格普遍低于合理水平,50,以上。,三是同类用户之间存在交叉补贴。表现在两个方面：其一是不同小类用户之间的交叉补贴，比如历年来大工业用户中优待电价用户低于非优待用户电价,30,左右；其二是同类用户不同电压等级之间存在交叉补贴。我国目前不同电压等级价差一般在,1,3,分钱每千瓦时，普遍低于合理价差。合理价差普遍在,10,分钱每千瓦时左右，有的应该更高。,交叉补贴的不利影响,一是不利于引导产业结构的升级，不利于经济结构的调整。近年来高耗能产业的大量发展，既造成了资源的浪费、环境的破坏，也加重了产业结构调整的难度；,二是不利于引导用户合理消费，浪费现象普遍。居民用电长期以来较低水平，使得相当一部分用户养成了浪费用电的习惯，没有节约意识。这种生活习惯将不仅贴现在生活中，而且也体现在工作中；,三是破坏了公平负担原则，在一定程度上对经济发展产生了一些不利影响。由于长期以来，工商业用户都是提供补贴的用户，工商业用户普遍认为电价较高，负担较重。长此以往，对经济发展会产生不利影响。,民营化的经济论据,3,减少政府借贷,金融市场普遍赞成较低的公共部门借贷需求。减少公共部门借贷需求被认为可以降低利率，从而有利于经济的发展。这种观点从表面上看有其吸引力，但它也存在某些缺陷。首先，“放弃”投资,政府的高额借贷导致利率上升,是基于这样的假设：政府的支出与借贷在本质上具有浪费性，而私人支出则具有生产性。而这一点是值得商榷的，其实更为重要的是借贷的目的。,管理效率与民营化,民营化的效率观认为私人管理在本质上优于公共管理。,管理主义认为公共管理在本质上就不够好,由于缺乏激励因素及责任机制,因此必然是低效的。,有关公共部门和私营部门生产效率高低的系统性论据是极其有限的,.,米尔沃德和帕克对许多国家和许多产业关于公共企业和私营企业管理效率的可用资料进行了研究，并得出结论：没有系统的证据证明公共企业的成本,效益低于私营企业,维克斯和亚罗也认为,就私人所有制所有的理论上的好处而言，其证据是相当混乱的，并且“并没有证据表明私人所有制的成本,效益具有明显的优势”。,民营化的倡导者或许犯了这样一个错误：把现实的公共管理实践与理想的私营部门管理进行比较。从可以获得的资料来看，公共企业与私营企业似乎并没有明显的区别。确实存在的差别更多的是与管制环境有关，而不是所有制问题，并且公共企业的有些单位与其他单位相比效率可能更低。很显然，竞争性行业的公共企业可以与私营企业一样高效。,意识形态方面的论据,威尔特希尔指出，“意识形态的狂热已经驱使英国走到了这一步：新右派势力想从根本上永久性地改变权力结构和公民的投票意向。”民营化是关于按市场体系配置资源和按非市场配置体系资源孰优孰劣的一般性争论的一部分。意识形态必定对民营化之争产生重要影响。一方面，那些倡导民营化的人坚持政府的有限角色理论和私营企业具有优越性的观点；另一方面，那些民营化的反对者也同样受意识形态的影响。他们认为公共企业可以造就更高公平的社会，甚至是社会主义社会。因此，这些人强烈地反对任何形式的民营化。,通过再次考察不同类型的公共企业，可以清楚地看到，只有在竞争环境中出售企业才能获得经济利益。对于其他类型的企业，尤其是公用事业，只有通过放松管制鼓励竞争才能实现利益的最大化，而是否改变所有制并不重要。,控制与责任,亚哈罗尼认为：从公共企业的三个显著特征来看，责任是一个根本问题。“首先,它们必须归政府所有；其次,它们必须从事以销售为目的的商品与服务的生产；第三，销售收入,应当与成本建立某种联系”。这些特征能够造成责任的混乱。,公共企业是作为政府部门的一部分而存在的，但却按经济原则运作。它们按经济原则运作但却没有股东；它们归政府所有，但政府通常又不提供给他们资金。它们有自己的管理部门与董事会，但却要对某个部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅像私营企业一样局限于追求利润的最大化。,在公共企业，由于经营分散，没有可转让的股权，所有权归政府所有，因此就不能产生这样的激励因素。,公共企业通常是拥有一定管理自主权的法定机构。一方面，它不像政府各部门那样要承担相应的政治责任；另一方面也不必承担对股东的责任,公共企业受到政治因素的影响，并经常被要求促进“公共利益”，而不是仅仅像私营企业那样追求利润的最大化。尽管法定机构一般都存在责任问题，但这些问题在公共企业中更为突出。,政府控制与管理的自主性,政治官员与官僚制组织的中央部门一直叫嚷对公共企业控制不力，而公共企业的管理部门则又抱怨政府对管理权力干预太多。企业认为政府的控制既僵化又耗费时间。,政府的确拥有企业的所有权，并对企业承担最终责任。因此，政府认为需要建立除部长责任制这一正常渠道之外的控制机制。但企业管理者的观点完全不同。他们认为创立公共企业的目的就是执行特殊的职能，公共企业想做的就是履行法定职责。,结论：公共企业的未来前景,第一种选择是，改善公共企业，使其更有效率，并置于公众更好地控制之下，允许企业一定程度的独立性，而同时保留公共所有权的优势。改善公共企业，尤其是改善其责任机制，公共企业就能持续存在下去。,第二种选择是，无论采取何种措施，公共企业都将仍是公共的和企业的，这种政府与市场之间的固有冲突导致了效率低下和普遍存在的责任问题。然后可供选择的方法是转让资产。有些公共企业可以实现民营化，且几乎不会产生负效应。,