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北京市保障性住房基础设施建设问题及对策研究（可编辑）
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0562.北京市保障性住房基础设施建设问题及对策研究
陈蓬勃、朱跃华
摘要：在北京市保障性住房建设规模不断增加的背景下，部分保障性住房项目外部配套基础设施建设
存在条件差、建设滞后问题，以致影响保障性住房交付使用。本文在对北京市 2021 年和 2021 年竣工的保
障性住房项目进行跟踪调研的基础上，系统分析了基础设施规划建设过程中存在的问题，通过对其原因进
行归纳总结，从规划编制管理层面、机制优化层面和相关配套政策层面提出改善建议，以期实现保障性住
房建筑主体与外部基础设施“同步交付使用”的目标，为保障性住房项目提供稳定、安全、高效的基础设施
供给条件。
关键词：保障性住房 基础设施 对策建议
“十一五”期间，北京市保障性住房建设发展迅速，用地供应、投资规模及开竣工套数
飞速增长。同时，住房保障体系层次也在逐渐丰富，“十一五”期间已经初步构建起由廉租
房、公共租赁房、经济适用住房和“两限”商品住房构成的住房保障体系。“十二五”期间，
保障性住房供应结构正从“以售为主”向“租售并举、以租为主”转变。北京市提出两个
60%的目标，即在北京市新开工建设住房中，保障性住房将占到 60%，公租房将占到公开配
租配售保障性住房的 60%。北京市政府及各区县政府将保障性住房建设作为工作重点，在
建委下成立了住房保障办公室，全面负责保障性住房建设。
北京市保障性住房建设力度不断加大，项目开竣工数量急剧增长，随之而来的保障性住
房基础设施建设问题逐步凸显。特别是近几年，随着保障性住房选址不断向新城及城乡结合
部蔓延，使得基础设施支撑本就薄弱地区的问题更加突出。部分保障性住房基础设施建设过
程中，存在市政设施源头、场站建设或者排水下游不能与保障性住房同步实施的问题，只能
以临时方案代替，造成市政供给不稳定、居民出行不便，使得百姓对保障性住房建设这一关
系民生的惠民工程怨声载道。因此，本文在对北京市 2021 年竣工的 40 个、2021 年竣工的
84 个保障性住房项目进行跟踪调研的基础上，对其外部基础设施问题及原因进行分析，提
出解决对策，以期实现保障性住房建筑主体与外部基础设施“同步交付使用”的目标，为保
障性住房性住房提供安全可靠、充足高效的市政供给条件，使得保障性住房建设这一关系民
生的举措真正惠及人民。
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1、保障性住房外部基础设施建设存在问题分析
在对北京市 2021 年竣工的 40 个保障性住房项目的地理位置及行政区划分布的分析中，
可以看到在空间上约有 80%的项目位于北京市五环路以外，南部地区的项目数量明显高于
北部地区（见图 1）。而 2021 年竣工的 84 个保障性住房项目则在北京市更广阔范围内分布，
且有向远郊区县蔓延的趋势（见图 2）。按照行政区域划分，2021 年及 2021 年竣工保障性住
房项目中约有 51.2%集中在了朝阳、通州、大兴三个区（见图 3），五环路以外、南城、新
城、中心城边缘地带，这些空间属性造就了先天薄弱的基础设施供给条件。
图 1
2021 年竣工的保障性住房项目空间分布图（绘图：冯晶）
图 2
2021 年竣工的保障性住房项目空间分布图（绘图：冯晶）
图 3 2021 年、2021 年各区县保障性住房竣工套数比例图（绘图：朱跃华）
通过对两年内拟竣工的保障性住房项目外部基础设施建设问题追踪来看，保障性住房外
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部基础设施问题主要集中在三大专业：供电、排水和道路，问题多而且特别突出；其次为供
水、供热方面，而在中水、燃气、信息三个专业问题相对较少（见图 4）。
图 4 保障性住房外部基础设施建设各专业问题统计分布图（绘图：朱跃华）
（1）供电问题：
供电问题主要集中在场站建设，规划变电站建设滞后于项目自身建设，变电站建设跟不
上，项目供电只能由临电解决，造成供电系统不稳定。而且保障性住房项目经常分期竣工，
在前期中采用临电的方式应付，并不能长久解决供电根本问题，只是在各区县政府完成年度
保障性住房任务的同时，问题隐藏了下来，而在下年的竣工任务中依然要面对缺电问题。
（2）排水问题：
排水问题主要集中在排水下游的管线或河道疏浚、污水处理场站不能同步实施，造成雨
水排除没有出路，降雨量大时易造成“内涝”；污水简单处理后直排入河道，对城市环境造
成破坏，即使建设临时污水处理设施仍然存在占地、资金成本、近远期结合的问题。
（3）外部道路建设问题：
保障性住房项目外部道路的建设不仅仅关系到居民的便利出行，它同时也承载着保障性
住房项目市政需求的供给。由于拆迁、资金等问题影响着道路建设时序，尤其是城市主干路
承担了交通和市政需求供给的双重任务，因此其建设尤为关键。而北京市城市主干路基本由
北京市公联公司作为主体进行建设，作为保障性住房建设的开发单位很难对其建设计划形成
影响，彼此信息不对称，很难同步，因此，极易造成项目本体完工而外部交通和市政源头无
法引入的问题，直接影响居民入住使用。
（4）供水问题。
供水问题主要在水源，北京是严重缺水城市，缺水是全市面临的紧迫问题。部分保障性
住房项目采用开采自备井的方法解决缺水问题，但依然存在隐患：一方面，目前并无针对自
备井水源的水质检测机制，会因水质不达标影响居民健康；另一方面，自备井的过度开采易
引发地质沉降问题，对地质条件造成潜在破坏。
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（5）供热问题。
供热问题在供热方式的选择上。从北京市已经竣工的保障性住房项目来看，表面上看供
热都解决了，不存在问题，也极易被忽视，但在研究中发现，在 2021 年竣工项目中，燃气
壁挂炉采暖面积占到了总竣工面积的 61%，而保障性住房规划设计技术导则中明确规定：
保障性住房应采用集中供热，也就是说大部分保障性住房供热方式未按规划实施。燃气壁挂
炉日常维护费用较高，寿命一般为 10 至 15 年，一个壁挂炉费用在 5000 至 12000 元。这些
费用对于中低收入家庭来说是个不小的支出，由于目前北京市最早建设的保障性住房大部分
还不到 10 年，因此矛盾并不突出，一旦集中爆发，极易对社会安全造成隐患。我们在调研
中发现，开发商选择燃气壁挂炉最为直接的原因在于：宜于收取供暖费，而对该供热方式所
引发的更为长远的社会问题、安全问题没有考虑。
2、保障性住房项目外部基础设施问题原因分析
2.1 直接原因分析
通过对竣工的保障性住房项目进行规划综合和建设实施跟踪调查，分析发现造成其外部
基础设施问题的直接原因主要有以下几点：
（1）部分开发建设单位对基础设施建设不够重视，将精力和目光集中在竣工套数上，
这也是区县政府的主要关注点，而对于隐性的保障——基础设施未引起足够重视。同时对于
基础设施规划工作流程和作用不清楚，委托编制规划方案的时间比较晚，导致外部基础设施
问题暴露的也较晚，使得应该先行的基础设施建设到房子都建成了才开始建设，从周期上来
说很难同步。
（2）部分项目由于选址偏远，先天基础设施支撑薄弱地区需要相当长时间的完善。或
者部分项目因其他现状因素造成自身位置特殊，外部基础设施的引入条件较差，需要多部门
较长时间的论证和磨合，比如门头沟区的站前小区保障性住房建设，由于其位于铁路附近，
所有的市政接入都要穿越铁路，在部门沟通中需要长时间的沟通和协商。
（3）外部基础设施工程实施主体不明确。在北京市现有的相关政策文件中，仅有《北
京市经济适用住房管理办法》（试行）中第十三条第（三）款明确指出了“经济适用住房小区
外基础设施建设费由政府负担”，对于廉租房和限价商品房，相关政策文件中没有明确的说
法，有待进一步研究。目前大多数保障性住房项目参照 2021 年 5 月由北京市人民政府办公
厅发布的《关于落实 2021 年保障性住房和限价商品住房竣工项目红线外配套市政基础设施
建设工作的通知（京政办发〔2021〕28 号）》执行。但通过发文解决个案问题的方式使得基
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础设施建设的投资体制没有规律可循、效率不高。
（4）缺乏相应的监管体系，责罚执行力度较弱。个别项目存在一、二级开发商权责不
明确的情况，一级开发未能完成任务，给二级开发进度造成障碍。或者两者相互推诿，长时
间消耗在扯皮的过程中，即使发现问题也很难追溯责任，最终依旧是难以落实基础设施建设。
（5）项目外部基础设施工程与项目本体建设计划不协调。由于保障性住房项目外部道
路、雨污水下游工程、供水、供电、供气、供热等场站源头的建设主体与项目本体不是同一
个建设单位，都有各自的责任主体，建设时序往往滞后于项目本身，造成不能同步交付使用。
（6）集资、拆迁问题。在调研的项目中，约有 15%的项目存在外部基础设施集资、拆
迁进展缓慢问题，成为制约其外部基础设施同步交付使用的因素之一。
2.2 根本原因分析
保障性住房建设是政府和规划编制部门面临的新课题，由于其具有公益色彩的社会特性
及某种程度上的政治意义，并且其面对的服务对象是中低收入人群这一特殊的属性，使得保
障性住房建设同一般住宅建设有很大不同。在具体的管理、建设层面仍然存在许多问题。针
对保障性住房外部基础设施建设存在问题的根本原因在三个方面：规划编制管理工作待完
善、建设协调机制欠成熟和相关政策体制不健全。造成项目外部基础设施建设出现各种问题
的七种直接原因就是由于以上三种根本原因综合作用而产生的结果（见图 5）。
图 5 北京市保障性住房外部基础设施问题原因分析图
3、保障性住房项目外部基础设施问题的对策建议
在调研的 120 余个项目中，约有 46%的项目存在外部基础设施建设实施问题。针对当
前保障性住房基础设施建设实施过程中出现的问题，一方面，需要从根本原因着手，从源头
上减少矛盾问题出现的可能性，此种方法是解决保障性住房基础设施问题的最有效的途径，
但需要的时间也相对较长，短期内效果不会太明显。所以，另一方面，结合保障性住房竣工
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项目的进度要求，还需要从直接原因着手，根据不同项目的具体情况进行逐个分析，提出外
部基础设施规划实施建设的建议，并对出现的问题提出解决方案，对于近期确实不能解决的
制定临时方案，并考虑远期规划的实施。
3.1 规划编制管理层面
（1）科学进行保障性住房项目选址，优化土地供应流程，引入基础设施预评估环节。
目前保障性住房的土地选择在区县政府，而区县政府在选择土地的时候，考虑到在保障
性住房建设中市政府有资金、政策方面的扶植，用地往往选择在发展不成熟的地区，期望通
过保障性住房的建设带动区域发展，而将区位较好、配套较全的地块提供给能产生较大经济
效益的建设项目，这样就导致保障性住房地块区位日趋“边缘化”。区县政府选择保障性住房
土地的时候，技术支撑不足，未充分考虑落后基础设施建设所带来的巨大成本和容易引起的
社会矛盾。所以，各区县政府应组织编制本区域保障性住房空间布局规划，同时将基础设施
建设条件作为重要考量因素。
建议在土地供应流程中，设置基础设施预评估环节（见图 6）。由各区县政府提出可供
选择的保障性住房用地，规划部门组织对周边基础设施现状条件进行分析，提出基础设施规
划建设项目，发改委、住建委、国土局、交通委等相关部门分别对其投资、拆迁、实施难度、
建设计划衔接进行综合评估，统筹确定保障性住房的项目用地供应计划。
图 6 基础设施规划预评估流程图
（2）对于保障性住房密集成片的区域，开展区域性市政综合研究。
对保障性住房密集的区域进行区域性的基础设施规划综合研究，能够更好的与基础设施
建设的“系统性”、“网络性”特点相契合，有助于对多个项目统筹考虑，在更大的空间范围内
解决问题。以朝阳区的东坝南区为例，该地区至今已开发建设了奥林匹克花园小区、朝阳新
城、驹子房等保障性住房项目。该区域近期计划开发的保障性住房住房项目有规划驹东地块、
城建道桥地基厂及钢材市场、星海乐器厂及土储地块、单店地块等（见图 7）。计划开发建
设的这四个项目占地面积约 71 公顷，住宅建设规模约 100 万平方米，估算套数约为 15050
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套。项目类型有经济适用性住房、两限商品住房、公租房等多种类型。
图 7 东坝南区保障性住房位置示意图（绘图：朱跃华）
通过对该区域现状进行整体分析发现，虽然目前东坝南区已有部分开发项目，但并未完
全实现规划，基础设施建设仍不完善，市政条件薄弱。结合东坝地区的发展规划、保障性住
房建设进度，需尽快开展相关基础设施的建设工作，具体的建设建议汇总后如下表 1。
表 1 东坝南区近期基础设施实施建议
（3）针对保障性住房向中心城边缘地带及新城发展的大趋势，在基础设施规划编制过
程中注意近远期方案结合的研究。
由于中心城建设成熟，可用空地不多，建设重心向新城转移，保障性住房向中心城边缘
地带及新城发展，已经成为趋势。但中心城边缘地带、城乡结合部地带、新城地区目前基础
设施建设薄弱。基础设施受其系统性特点的影响，往往要解决的不是“点”的问题，而是“线、
面”的问题，因此牵涉范围广、投资巨大。一面是庞大的建设量、巨大的资金投入，一面是
严格的竣工指标。因此对已经确定建设、确实存在基础设施难点的保障性住房项目，在规划
方案编制过程中还应结合远期规划，考虑近期实施方案。
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3.2 机制优化层面
（1）建立北京市保障性住房规划设计数据库，全面反映保障性住房项目的规划建设情
况，追踪实施，动态更新，信息共享。
在对保障性住房外部基础设施问题的追踪分析过程中，我们发现，一个项目可能分期在
每年的竣工名单中出现，而且都面临同样的基础设施问题，因此，迫切需要建立一个数据库，
能够在空间上反映全市逐年建设情况，及时解决相同和反复出现的问题。规划部门在长期与
市发改委、住保办等部门协调解决北京市保障性住房基础设施问题的过程中发现，各自掌握
的数据、空间位置、项目信息都不在一个层面，甚至有偏差。数据库的建立可以使大家统一
在一个平台上解决问题。信息共享，每个部门在保障性住房建设中关注的层面不同，数据库
的建立更利于每个参与部门掌握综合全面的情况。
（2）优化保障性住房外部基础设施规划建设工作流程，实现规划、财政、建设、管理
等多部门的联动协调机制。
为根本解决保障性住房外部基础设施建设协调部门多，而实际效率不高的问题，提出建
立部门联动协调机制（见图 8），即：由北京市住保办在综合各方意见的前提下在前一年的
中旬提出下年度拟竣工项目的名单，由规划委对项目逐个进行基础设施规划的梳理，提出为
保障这些项目竣工所必须具备的外部市政条件，并分区县提出应该建设的项目，如道路建设、
污水处理场站、河道疏挖、水厂、变电站等相关交通及市政基础设施。此意见反馈给市、区
住保办，市、区发改委，区县政府、土地储备中心及各市政专业公司。市、区发改委将此意
见结合列入年度建设计划，保证资金供给。在这批保障性住房建设的年度，住保办及规划委
还应积极追踪基础设施规划在实施过程的问题，反馈到综合平台上，由各部门共同协调解决
问题。
图 8 保障性住房基础设施各部门联动机制流程图
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该联动机制最关键的就是拟竣工项目确定的时间节点，只有预先研究、与年度建设计划
协调，才能从根本上解决建设时序不协同的问题。规划建设联动工作机制的建立，将会及时
发现各区县保障性住房项目外部基础设施规划建设过程中存在的问题，有利于基础设施规划
方案近远期结合考虑，推进规划审批进度，尽快将规划落到实处，为基础设施的规划管理、
政府决策提供技术支持。
3.3 相关配套政策层面
（1）制定保障性住房相关的法律法规体系
目前北京市没有形成专门针对保障性住房的法律法规，外部市政基础设施问题的解决
“无法可依”，目前只能“一事一议”，效率较低。随着保障性住房项目的集中建设，需要一套
完善的管理和政策体制进行规范，才能从源头上减少问题的产生，为外部基础设施的同步实
施提供依据和法律基础。
在相关法律法规中应严格规定基础设施与住宅同步交付使用的内容。目前，《北京市新
建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》（京
建法[2007]99 号）第四条规定：房地产开发企业应当按照规划意见书的要求安排住宅小区市
政公用基础设施和公共服务设施，并与住宅同步建设、同步交付使用。第十九条规定：经济
适用房住宅小区住宅与市政公用基础设施和公共服务设施建设，参照本办法执行。以上规定
只针对商品住房和经济适用住房，而对其他类型的保障性住房没有明确规定。而这项内容恰
恰是确保保障性住房市政基础设施安全、充足供给的关键。
（2）完善监管协调体系，明确考核验收责任。
政府部门应构建一套相对完善的监管协调体系，以保证保障性住房在后期建设过程中，
严格按照基础设施规划提出的方案实施，明确界定土地一、二级开发之间的责任，并完善监
管体系。在协调保障性住房基础设施建设过程中，土地一、二级开发之间责任不明确，本来
该在土地整理阶段完成，基础设施基本完备的情况下上市的土地，到了二级开发商手里周边
基础设施建设还未到位。因此应加强考核验收，明确责任，引入惩罚机制。
4、结语
目前，本文提出的基础设施预评估环节及部门联动协调机制已经逐步应用到 2021 年北
京市保障性住房的规划建设实际工作当中，并取得了显著的效果。基础设施建设是使保障性
住房这一惠民工程真正落到实处的重要方面，是保障性住房虽不直观但非常必要的隐性保障
因素，是使“好事”成为“好事”的关键，因此，保障性住房外部基础设施建设是房子竣工
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之外我们更应该关注的方面。相信随着经验的积累、机制的完善、社会的进步，保障性住房
的基础设施保障会更平稳、安全、高效！
参考文献
[1]《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，国务院办公厅，1991 年。 [2]关于《北京市经济适用住房管理办法（试行）》的通知，北京市人民政府，2007 年 9 月 25 日。
[3] 《北京市廉租房、经济适用房及两限房建设技术导则》，市住房城乡建设委等部门联合制定，2021
年 9 月。
[4] 《北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》
（京建法[2007]99 号），2007 年 1 月。
[5] 《关于落实 2021 年保障性住房和限价商品住房竣工项目红线外配套市政基础设施建设工作的通 知》，北京市人民政府办公厅，2021 年 5 月。
[6] 《北京市公共租赁住房建设技术导则（试行）》，市住房城乡建设委、市规划委、市国土局、市发
展改革委、市市政市容委、市环保局、市财政局共同研究制定，2021 年 7 月 22 日。
作者简介
陈蓬勃，女，1977 年 6 月出生，硕士，北京市城市规划设计研究院，主任工程师，高级工程师。 朱跃华，男，1983 年 5 月出生，硕士，北京市城市规划设计研究院，工程师，中国城市规划学会会员。
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