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教育行政体系内涵及提升策略

　　一、社会正义与体制正义
　　如果说正义是人们渴望减少社会不公，渴望社会向善的基本价值，那么，正义也是社会制度建构、实现社会变革的重要原则。正如罗尔斯在《正义论》中所提出:“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”亚里士多德说过:“在各种德性中，人们认为公正是最重要的。”尼布尔也认为，社会要实现的最重要的道德理想“与其说是无私，不如说是公正”。正义也是和谐社会的重要特征之一，建立社会主义和谐社会，首先它应当是一个公平正义的社会。党的第十六届六中全会明确提出“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，党的十七大进一步将社会公平正义作为深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的新要求，提出“和谐社会就是实现公平与正义的社会主义”。自1968年弗雷德里克森在其《走向新公共行政》一文中首次将“社会正义”的价值引入公共行政以来，公共管理学或新公共管理运动理论界已经共识:公共管理者既要实现良好的管理价值，更要着力于社会正义的价值。当代行政体制的核心目标价值也已从行政效率转移到公平与公正。而社会正义与公平的价值理念只有在行政体制在内的政治、经济、社会等各种制度中得以体现，正义才得到伸张，公平才得以实现，社会才会有和谐可言。体制正义，是指通过经济、政治、文化以及其他各种社会体制的建构和改革，来实现和维护公平合理的社会关系。体制正义，是正义之基石。只有在体制正义的基石之上，其他各种正义才能实现、存在和发展。正如罗尔斯所言，“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。”
　　二、教育行政体制正义的界定
　　“行政”一词，英文为“administration”，来源于拉丁文“ad-ministrare”，本意是“公共事务的推行”。既然是“公共事务”，理当由国家来“推行”，即行政的主体应是国家或代表国家意志的政府。国家要“推行公共事务”必然依据“公共事务”的本质特点和规律来进行组织和协调以便“推行”它。而教育行政体制是“国家管理教育的机构与国家管理教育的规范的统一体”。一个国家的教育行政体制，是依其政治、经济、文化的历史传统，遵循一定的发展轨迹和运行机制逐步形成的，一旦形成，既受社会的制约，又反作用于该社会。教育行政体制通常是通过宪法和有关的法律规定而建立的。因此，从某种程度上说，它又带有强制性的特点。约翰•罗尔斯在其《正义论》中曾阐述正义的两个原则:第一个原则是每个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系头应有一种平等的权利;第二个原则是社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个利益;并且依附于地位和职务向所有人开放。其中，第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。这两个原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和权利平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，只有这样，才可以尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响。综上所述，教育行政体制正义，可以看做通过一个国家管理教育事业的组织体系和相关制度体制的建构和改革，来实现教育平等并维护公正、公平与合理的社会关系。
　　三、提升教育行政体制正义的应然路径
　　中国共产党“十七大决议中提出了深化行政体制改革的任务，通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。具体到教育行政体制，本文借用国内学者龚怡祖“教育行政结构关系”这一分析框架来分析教育行政体制正义提升的路径。
　　坚持与改善党的领导，实现教育行政与母行政之间的正义价值。社会正义的实现可以有不同的方式，或依靠社会自身力量和机制的自发过程实现，或通过国家权力强制推行实现，但社会自身没有强大的力量和机制来推动自身整合。于是“代表最广大人民根本利益”的中国共产党在治理国家和社会中就当然成为推动社会正义实现的最有效力量。中国革命和建设的逻辑决定了中国共产党领导核心地位，坚持党的领导，不仅关系到这个国家的转型发展的方向问题，而且关系到这个国家转型发展能否获得强有力的支撑主体问题”。因此，中国教育行政体制改革正义价值实现需要依赖中国共产党坚强的领导力量和支撑主体。教育行政管理体制改革不仅仅在执政党和政府之间、教育行政部门与同级政府之间谈论怎样划分权力，而是要根据政府运行的规律来界定党和政府的各自作用与边界。党不能随心所欲地指挥政府，政府也不能像上级指挥下级那样来随意驱使教育行政部门，而应该按照公共权力与教育行政运行的规律来扮演好自己的角色。政府与其教育行政部门都有它自己运作的规律。中国共产党应该按照这些规律来研究公共权力的运作，实现对公共权力的科学控制。所以说，中国共产党领导下教育行政体制改革的过程，也是教育行政体制正义得到有效坚持和实现的过程。
　　规范政校关系，通过法治实现教育行政主体与相对方之间的正义价值。教育行政主体与教育行政相对方的权利和义务一般都是由法律预先确定的，教育行政主体在与教育行政相对方发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权;在行政相对方不履行规定的义务时，教育行政主体可以强制其履行。反过来，如果教育行政主体不履行职责，教育行政相对方只能请求对方履行，或通过向国家有关机关提出申述或诉讼等方式寻求解决。因此，教育行政主体与教育行政相对方的关系具有不对等性。从当今世界各国教育行政管理的实践看，近年来各国教育行政管理体制改革的重点就是通过教育立法来构建法制路径，强调教育管理的法治化。除宪法外，各国都制定了一系列针对教育行政管理的具体法规。通过法制途径理清政府与学校职责、促进教育机构的自主自律是近年来改革的基本途径。在我国，首先要坚持依法治教，落实《教育法》并据此制定、修改必要的法规法令，重点通过法律、经济等间接管理的方式规范办学行为。其次，要抓紧落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》所确立的:“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”
　　健全教育行政制衡结构，实现教育行政同级之间的正义价值。目前，教育行政决策权力非常集中，缺乏一个制约机制，造成很多的弊端。我国现行的教育管理体制中，教育行政机构的行政人员既是政策的制定者，又是政策的执行者，最后还是政策的评价者。这些参与教育改革的利益相关者，缺乏一种有效的监督和评价机制。此外，各级行政部门更重视纵向即从上而下，忽视反方向从下而上以及横向的比较评价。公民也没有足够的信息来有效地监督行政机构及其成员的活动，在改革中，可能出现各利益相关者为寻求自身利益而阻碍改革目标的实现。改善的办法是，首先应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。同时应建立教育行政执行的制衡结构。相比决策监督，执行监督更为重要，因为没有好的执行监督，再好的决策也无法很好地落实，甚至背离决策初衷。很多教育问题难以及时纠正，因为缺乏有权威的、有效的监督。现有的教育督导制度仍然是在教育内部运行的制度。由于是部门内监督机构，所以无法对同级政府，也没有办法对下级政府及部门履行监督，同时监督自己也成了一定的问题。合理设计好教育行政的平面结构关系，有助于提高教育行政系统的民主性、科学性和稳定性，从而保障教育行政领域里的公平与正义。
　　创新社会管理，实现教育行政结构与社会之间的正义价值。新公共管理范式下，主张社会和第三部门参与公共事务管理，以弥补政府和市场的遗漏和不足。在我国，第三部门虽然存在现实诉求，但尚未发展成熟。随着市场经济体制的逐渐完善，特别是社会中介组织的逐步建立，学校与政府、社会之间的关系又会发生新的变化。中国特色社会主义建设实践告诉我们，改革、创新、稳定不仅是教育行政体制改革的基本要求，而且是教育行政体制正义价值实现的基本方式，三者具有同等重要的地位。教育行政体制改革正义价值的实现，首先强调教育行政体制的基本稳定，稳步推进，但积极稳妥并不意味着止步不前、固守陈规。当前，“不是过多强调社会组织的第三部门属性，而是要加强对社会组织的规范、引导，将其纳入党委和政府主导的社会管理体系，确保其健康有序发展，真正成为社会管理和服务的重要补充。”作为一个具有维护公平正义、具有公共性价值的组织，教育行政组织的存在以超越局部利益、为全社会公共利益服务为前提。未来学校与政府、社会之间的联系，将越来越多地通过规范、有序、权威的教育中介组织来实现，以便加强学校利益集团自治或学校社会团体的自律，实行统一的规划、组织、协调、监督、检查和服务，维护整个系统的正义与公平。从上述立场出发，致力于建设一个法治型、服务型、治理型和效能型的教育行政体系，在保持政治、经济、社会稳定发展与改革有序、渐进进行的前提下，才能实现教育行政结构与社会之间正义价值。教育行政体系内涵及提升策略