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关于旅游业发展问题调研报告

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2020年4月19日
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关于 旅游业发展问题调研报告

为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，优化旅游企业发展环境，国家旅游局组织开展了《旅游企业发展环境》专题调研。调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲、收集资料的基础上，于3月上中旬，先后到北京、河北、上海、山东、河南、四川等地，以典型企业访谈、召开小型座谈会等方式，开展了实地调研。3月下旬和4月初，调研组对实地调研及有关资料进行了汇总分析和集体讨论。现以调研中所了解的旅游企业发展环境方面所存在的主要问题及原因、意见和建议为主要内容，形成本调研报告。
一、普遍存在的问题
（一）资金积累和融资困难
旅游企业的发展资金积累较为缓慢。旅行社是微利行业，酒店投资量大、成本高、回收期长，景区与酒店基本相同。有的企业发展几十年规模依然有限，资金的原始积累过程较长，旅游企业普遍受到资金短缺的困扰。融资困难主要体现在，第一，旅行社、旅游商品企业、旅游汽车公司等非资源经营性企业多为中小规模，固定资产小，缺少高附加值的抵押财产，难以达到银行贷款规定的条件，申请贷款困难；第二，酒店、景区等资源经营性企业难以将资源资本化，金融部门只规定将景区门票作为质押条件，而不将旅游资源价值作为申请贷款抵押的条件，使得企业申请贷款渠道窄；第三，很多景区依然是行政管理，政企未分，产权不明，限制了企业经过股份制改造直接融资；第四，农家乐（包括民居接待点）的企业身份不明确，金融部门没有出台农家乐担保、贷款优惠的具体政策，大多数农家乐经营户不能
获得银行贷款，持续发展能力受到限制。
（二）旅游项目用地困难
一是缺乏旅游用地专项支持政策，《土地管理法》及其《实施条例》等法律、法规对旅游用地的范畴、定义及类型没有明确规定，没有对旅游项目用地及旅游投资建设用地优惠等政策的具体规定；二是绝大部分地区在土地利用总体规划中对于旅游用地规定不明确，旅游用地规划没有真正与本地区城市总体规划和土地利用规划有效地结合起来，可变性较大，操作性不强，很多旅游项目用地指标不足，往往只能经过置换集体用地来满足，供需矛盾突出；三是农家乐、乡村酒店等乡村旅游用地多采用租赁方式，办不了“两证”，使得业主很难大规模投入，限制了乡村旅游的提档升级，同时多为当地村民经营，有较大资金实力的外来投资者很难介入，土地紧张和流转规模小、难度大及“差别”待遇等因素制约了乡村旅游的发展壮大；四是旅游业对环境要求高、用地规模大，且没有优惠政策，旅游用地成本高于工业用地，增大了投资商的成本，项目招商困难；五是各地在不同程度上存在旅游用地审批程序繁琐、部分旅游景区和度假村等旅游用地不合理或实际开发不到位等土地浪费现象和旅游用地产权不明确等问题
（三）员工队伍不稳定和素质呈下降趋势
首先，长期的价格竞争和成本压力，使得旅游企业无力负担较高的员工薪酬，宣传引导不够和社会评价不高，员工职业自豪感和忠诚度下降，事业凝聚力和向心力减弱，导致旅游行业员工流失率较高、流动速度快、初次就业比例高，员工队伍素质呈下降趋势。另外，旅游高等教育脱离行业需求，职业教育的技能培养滞后，难以为旅游业输送合格的人才。
（四）认识方面存在的不足
很多人认为“旅游就是吃喝玩乐”，对旅游产业改进国民经济结构、增进国民福利、提升城市形象和改进城市人居条件的战略性作用认识不足，导致很多地方缺乏对旅游产业发展的主动思考和系统规划，旅游政策措施的制定和落实较为困难，还导致了政府和企事业组织等难以保障公民的旅游福利，影响旅游的公开采购。
二、旅行社面临的问题
（一）合理税负问题
旅行社中小企业多，利润水平低，资金周转量大，促销投入多，经营中有大量代收代付项目。很多地区的营业税等地方税费的征缴，往往采取按比例（多为80%）扣除代收代付部分，然后按照法定税率计征，有的还对小旅行社实行定额税，宣传促销经费也都不能计入成本扣减。从年检数据看，中国旅行社全行业的收入利润率，已经从上世纪90年代初的3%左右，逐步下降到不足1%。另据了解，当前作为旅行社主要收入项目的综合服务费，占旅游报价的比重低于10%。因此，旅行社的营业税等税费负担明显不合理。
（二）参与政府采购和服务外包遇到的问题
鼓励旅行社参与政府采购和服务外包是41号文件确定的新政策，此前在上海、深圳、大连等部分城市实行。现在的障碍主要是，国家有关部门有文件规定，旅行社的发票不能作为机关、事业单位、国有企业的差旅、考察、会议、展览活动的经费报销凭证，发票“用途”栏目如何填写也不明确。
（三）挂靠承包问题
挂靠承包者主要追求眼前利益，长远观念、法制观念、诚信观念、质量观念都不强，成为旅行社业散、乱、差和“零负团费”操作模式蔓延的重要原因。
（四）经营保障问题
主要是火车票、景区门票上涨过快和干扰预订问题。旅行社需要批量订购火车票，可是一到旺季，火车票代理权就被取消，往往还被以倒票论处，极大地影响了旅行社的业务经营。景区门票价格上涨过快，在很多地方已经超过地接旅行社总成本的一半，企业经营压力大。政府在有重要公务接待、大型会议时，强行取消旅行社住房、用餐、用车、游船预订和临时封闭景区、道路，导致旅行社不得不调整计划、增加费用、处理纠纷、赔偿损失。
（五）宣传导向问题
旅游产品和服务存在的很多问题都经过旅行社反映出来，改进旅游服务质量和规范整治旅游市场往往都要以旅行社为重点，媒体宣传和社会反映也就比较多的涉及旅行社，而正面宣传显得不足，导致旅行社的形象受到很大影响，对从业人员的信心、士气和旅行社业持续健康发展也都产生不利影响。
三、星级酒店面临的问题
（一）水、电、气同价政策落实问题
《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》均明确提出：“对列入国家鼓励类的服务业逐步实现与工业用电、用水、用气基本同价”，《国务院关于加快发展旅游业的意见》再次提出：“落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策”。但绝大部分地区均未落实，原因主要是没有具体措施和督查机制，而水、电、气生产者也都是企业，价格下调必然减少收入。
（二）高星级酒店规模问题
很多地方将高星级酒店作为形象，政府对其投资建设予以鼓励、支持，有的纳入发展规划、工作计划进行考核和责任追究，一些地产楼盘为了提升价值和价格而建设五星级酒店，导致高星级特别是五星级酒店规模扩张过快。
（三）多头管理问题
酒店经营涉及众多部门和方面，各种检查和收费名目繁多，随意性很大，酒店不堪负荷，疲于应付，甚至有的酒店管理人员感到人格尊严都受到侵犯。
（四）星级评定问题
主要是标准及其实施偏重观光、政府接待、商务会议，对快速发展的经济型酒店、度假酒店、主题酒店、乡村酒店等考虑不够。
（五）节能减排鼓励促进问题
酒店行业是能源使用大户，当前缺少对酒店节能灯安装、中央空调改造、污水处理、中水回用以及绿色酒店管理等节能减排方面明确有效的鼓励和促进政策。
（六）落实促进农村就业优惠政策问题
酒店行业为社会提供了大量的中低层服务岗位，其中相当大比率是针对初次就业的农民工群体的，但酒店没有享受到促进农民工就业方面的优惠和补贴政策。
四、景区面临的问题
（一）资金负担问题。大部分新开发的景区，集中进行基础配套和服务设施建设时，多采用贷款融资方式，在一定阶段还贷压力很大，年纯收入的相当一部分用于还本付息。
（二）管理体制问题。大部分没有建立现代企业制度，实行政府或政府派出管理的比例大，部门分割、多头管理现象较严重，直接影响景区的经营管理和可持续发展。
（三）周边环境问题。景区对外部环境缺乏管理手段，周边市场秩序和环境问题突出，随意摆摊设点、不按照标准规范从事经营服务、尾随兜售乞讨、强买强卖、假冒伪劣等现象比较常见。
（四）免票人员的保险保障问题。一些景区对老年人、学生、青少年、军人、残疾人等实行免票，这部分人员就没有伴随门票提供的保险保障，人身、财物受到损害时的保障责任不明确，易引发纠纷。
（五）内部社区管理问题。很多景区内都有居民，大型景区还有建制乡镇或村、村民组，居民生产生活以及参与旅游经营服务、搬迁拆迁、环境保护等往往成为景区管理的棘手问题。
五、其它旅游企业面临的问题
（一）旅游客运管理问题。旅游汽车运输管理职责划分不明确，标准、规范不统一，部门之间和旅行社与汽车公司之间协调配合比较难，没有运营资质的车辆低价竞争，导致旅游客运市场不规范，安全隐患也明显增加。
（二）小型车辆准入问题。客运主管部门只允许大中型轿车从事旅游客运，小型轿车不能获得旅游客运资格，而小型团组如家庭团、亲友团大量增加，迫使旅行社使用座位数和运费都比较合适的社会车辆。
（三）非旅游企业从事旅游业务问题。会展机构、俱乐部、网站、客运公司、汽车租赁公司、政府和企业办事处、教育培训机构、机关服务和外事机构、协会、学会、工会、青年团、妇联等组织从事有偿旅游经营活动，缺乏监管和规范，存在质量和安全隐患。
（四）旅游公共服务滞后问题。游客咨询服务中心、道路交通和景区指示标识、旅游网站、旅游保险、紧急救援等旅游公共服务，不能满足旅游特别是国内旅游需要。
六、意见和建议
（一）落实水、电、气同价政策。协调国家有关部门，就贯彻国务院41号文件、落实“旅游企业享受与工业用电、用水、用气同价”政策，制定出台具体执行文件。
（二）推进资源性旅游企业改革机制、增强实力。联合有关部门出台政策，明确支持旅游资源经营性企业实行股份制改造，明晰产权，政企分开，建立法人治理结构，吸引国内外资本进入，壮大旅游企业，并寻求在境内外资本市场上市融资，增强旅游企业的实力。
（三）保障旅游企业合理用地需求。将旅游用地纳入城市总体规划和土地利用规划，实行旅游项目与一般工业项目同等用地价格和其它优惠政策，切实保障旅游用地需求。
（四）解决旅游融资渠道问题。协调金融信贷机构，对经营状况良好、潜力大、信贷记录良好的中小型旅游企业，给予更为优惠的贷款和担保政策；研究出台支持农家乐、家庭旅馆等乡村旅游发展壮大的投融资政策等。
（五）解决旅行社责任过重问题。经过制定旅游法和其它立法措施，减轻旅行社优先赔付和连带责任。探索建立综合旅游保险，解决因不可抗力和非旅行社责任导致旅游者权益损失的赔偿问题。
（六）尽可能减少政府接待、会议对旅游经营的干扰。主要是避免或尽可能减少政府重要接待、大型会议等活动临时征用导致旅游接待酒店、车船预订取消和封闭景区、道路导游改变、调整旅游计划。
（七）规范旅游市场和优化企业经营环境。主要是依法规范旅行社业市场秩序，减少对饭店经营的干扰，协调解决景区周遍环境问题，许可小型轿车从事旅游客运。
（八）进一步发挥行业协会的作用。加快行业协会的转型升级，探索协会的服务模式，切实发挥各级各类旅游协会服务会员、保障权益、沟通交流和行业自律等功能作用。
（九）加强旅游公共服务。将游客咨询中心、交通标识系统、旅游目的地网络平台、旅游紧急求援等非盈利性、外部正效益明显的旅游公共服务设施纳入城市建设规划和相关规划，安排建设投入，同时促进旅游保险新产品的开发。
（十）加强宣传引导。旅游行政管理部门、行业组织和企业都要高度重视运用舆论宣传工具，积极主导地引导旅游宣传向客观、全面、负责任的方向发展，推动社会各方面全面、科学地认识旅游。树立服务专家和终身服务观念，引导全社会尊重服务性劳动，为建立稳定、高素质的旅游员工队伍奠定基础。