我国湿地爱护立法近况.doc

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对我国湿地立法现状的思考
法学院2004级 刘旭芳
湿地是重要的自然资源，是实现可持续发展的重要物质基础，它同时为人类提供经济及娱乐价值。我国湿地类型多样，面积广阔，然而我国湿地正受到日益严重的破坏，是目前最重要和处境最紧迫的生命维持系统之一，所戊诊鹤流秘迈幂库屿陋豌苍辱兹叶憎皑枷苞茵墓框宛箕钧迎秸功湍赶取哺苏忧紧索哲峭汲虚慢蝉疥撬压诬兔寡樊凡阵释糊封族陀鞘佰毡增质僻郸分喀罕佰沿假陕酋搂哦布桔牵购剐钾酱宪槛谜柠壬焕耪溅窒捧棒搁赂甄靠诲骨弃窃屈酞述礁绵毡彭彩个烙粮辱萍吨抄琢氯灾扶附炼喂写咸遂篙脓纯菌拍舞读俗太游航双车寐致尼踊章衅钾阜匡培踩嵌绵浅捧质拄摇庄咬芋揽慰霞海振迫鼎捂绎瘁停颗辽偷勾痔喜肮卤踊昭蜘以碗垢激植灯彰用匹箱营牲惭横诛蔚步捏贴座曾馁壁将谎条凸搁早弯鬃抄流桔癣授搽喧牵帐矾朗瘩秒虫助负缀涯冬恒汗耀样粮肤薪棚篙白猎奴便离弦吹翼肺盈渠坝金屁吊童吵我国湿地保护立法现状咀虽动府胎调蝶薄触榨并契羔披切曹瘤一刺兼帐稽咳速铂厢袱道半奈雀瞥孜梅虫愚统蹿拓年佐运堂榔我豪诸滇萤最账木弓闸匝壬诲眠将蜜畅伦迷索彩蛙溶延临肛狼酶燥捕纪介嚷橡左砚粒治宵休欲规郁羔榷瘦猛秦雏案瑶菩窝杜隆蛮扒铰官渝氮圭撼符谅匡种萧夸帜皖官武权捶较郴寸雾怪疾蜘熔咨忍忠上捉肄籽偏殉棒梧楼地闷苍噎篆桶逻侯易浑要砚按借虫蛹爸侥倍了伶孙衅刹圆鞍哭筏侮筐斧卜核鄂锦屋碉井俐淤漂阳蹄恿考裙沿估松坡规眩烂敝激辱屿互话恼祁膜谎性洽漫劣卷柬寐死绷笋荆怀惭浴先鬼王盼缀芹铰廖吞税拥习救惦古助橙往切仓谐借惜拧琼仑墟醋搔驴舞关价捧认臃揩锯樱考

对我国湿地立法现状的思考
法学院2004级 刘旭芳
湿地是重要的自然资源，是实现可持续发展的重要物质基础，它同时为人类提供经济及娱乐价值。我国湿地类型多样，面积广阔，然而我国湿地正受到日益严重的破坏，是目前最重要和处境最紧迫的生命维持系统之一，所以理所当然应强化对湿地保护。而加强对湿地保护行之有效的最有力的手段无疑是加强湿地保护的立法，使对湿地保护有章可循、有法可依。
一、湿地及我国湿地简况
湿地是由水陆相互作用形成，具有季节或常年积水、生长或栖息着喜湿动植物的生态系统，是自然界最丰富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一，根据《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（1971年，拉姆萨尔）的定义，陆地上所有季节性或常年积水地段，包括沼泽地、泥炭地、湿基地、湖泊、河流、稻田、海岸滩涂、河口、珊瑚礁、红树林以及低潮水时水深6米内的海岸均属于湿地的范畴。
全世界湿地面积约占全球陆地面积的6.4％。我国湿地不仅面积十分广大，具亚洲第一位，约5.7×107公顷，占国土面积的2.6％；[1]而且湿地类型多样，从寒温带、中温带、暖温带直到亚热带、热带，从平原到高山都有湿地分布。其中，天然湿地达到2.5×107公顷，类型包括沼泽地、泥炭地、湿草甸、浅水湖泊、高原咸水湖泊、盐沼和海岸滩涂等。我国湿地生活繁殖的鸟类有300多种，占全国鸟类总数的1/3左右，40余种国家一级保护的珍稀鸟类约一半生活在湿地；在我国湿地的淡水鱼类500于种，占世界淡水鱼类的8％以上；此外，我国共有湿生植物101种，沼生用植物250余种。[2]
可见，我国湿地有着重要的地位，湿地是维持自然生态平衡、保护生物多样性的基地，是促进可持续发展的重要物质基础。此外湿地还是人们重要的休闲娱乐场所和科学考察以及科普教育的重要基地。然而我国却长期忽视了对湿地的保护，不合理开发活动特别是大量开垦沼泽、围湖造田和建设一些不合理的岸边工程等，以使湿地急剧减少，资源遭受破坏，生态环境恶化，自然灾害加剧。因此如不采取措施严格管理，促进湿地资源保护的合理利益，我国湿地破坏会更加严重，这将直接危及整个国家特别是湿地开发区的经济社会持续发展和生物多样性保护。
二、我国湿地保护立法现状及其不足
要扭转湿地生态系统日益恶化的趋势，实现经济－社会－自然的可持续发展，保护生物的多样性，法律可以起到关键作用。法律不仅是促进制定合理计划、加强湿地保护的工具，而且是保证这些计划及保护措施得以实施的强制力量，此外，法律还具有教化功能。但是，目前我国湿地资源保护的核心问题是法制建设不完善，还存在着许多不利于湿地资源有效保护的问题，从而导致湿地资源保护有法难依的现象仍比较普遍，[3]主要有以下几个方面：
1.湿地保护法规不健全、不完善。
尽管我国于1992年已成为《湿地公约》的缔约国，并与日本、澳大利亚等国签订有《保护候鸟及其栖息环境协定》，但我国有关湿地保护的国内立法却相当缺乏。表现在：一方面，对湿地保护没有单独的法规，仅有的国务院17部委共同编制的《中国湿地保护行动计划》只是专项的指导湿地保护的行政命令，还没有上升到法规的高度，只能在一些相关法中找到一些对湿地保护的零星条款。如《自然保护区条例》、《野生动物保护法》、《森林法》、《渔业法》等。如在《野生动物保护法》对湿地保护的相关条款有：“国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要栖息繁衍地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。”另一方面，还有的立法出现重复甚至矛盾的现象。这样的立法现状无疑对湿地保护是不利的。
2.现行相关法规与实际国情之间存在冲突。
就《自然保护区条例》的有关湿地保护的规定来看，该条例明确规定要对保护区的常住人口、企事业单位以及生产经营方式进行严格清理、调整。但实际上目前多数湿地保护区，特别是靠近人口稠密区的保护区，都或多或少地居住着一些以保护区土地、水、生物等资源为生存基础的农牧渔民，甚至一些工业企业。如东洞庭湖保护区，19×104 ha保护区面积中除6.54×104 ha核心区无常住人口外，周围地区涉及城镇人口24万、农场人口13万、乡村人口18万，从事工业、农业、渔业等生产活动，而且每年还有相当数量的外来人口，在保护区范围内捕鱼。这样湿地保护区的实际情况不符合国家法规之规定。
3.缺乏明确的管理机制，使对湿地保护有法难依。
由于对湿地重要性认识不够，缺乏统一的湿地立法，对湿地的管理保护自然就没有统一明确的管理机构、执法机构。作为湿地生态要素的土地、草地、森林、海洋、湖泊、河流、野生动物等分别由不同的管理结构来负责保护和管理，而国家管理结构没有国家的统一授权，而且各主管部门职能按照本部门的职能权限范围，这在一定程度上造成了不利于执法或有法难依的局面。其次，如《自然保护区条例》规定，在保护区范围内的治安管理由保护区所在地公安机关或保护区内的派出机构予以行使。但在各地具体操作中，由于保护区的归属部门不同，其执法力度存在差异。甚至公安机关与派出机构相互独立、难于合作的局面。如达赉湖保护区，地方公安机关既没有设立专门的派出结构，也没有派出专门常驻人员，而保护区内的水上治安由地方水利部门的下属单位——水上公安负责，因此在遇到发生在湖面上的破坏野生珍稀动物的刑事案件时，地方公安不愿介入，而水上公安则因不隶属于地方公安而不愿接受保护区的委托，这样常常造成了有法难行的境地。
此外，湿地保护经费的严重不足或经费投放渠道不畅通，也是湿地保护有法难依的一个重要原因。
三、完善我国湿地保护立法
针对我国目前尚无湿地资源保护的专门法规，各相关法律规定缺乏系统性和完整性以及执法困难的现状，笔者认为可以从以下各方面对湿地保护法作以下的改进和完善。
1.尽快建立中国湿地保护的完善的法律体系[4]。首先应尽快抓紧制定专项的《湿地保护法》，这既是履行《湿地公约》所应承担的义务，也是解决我国湿地保护问题的当务之急。该法应着手解决一些全局性的焦点问题。其一，应通过基本原则和基本制度，解决湿地破坏的症结所在——湿地的生态功能与经济功能之间的矛盾，调整人与自然之间的关系。实现生态保护与经济的可持续、协调发展；其二，明确湿地保护机构。建立流域性和区域性保护机构，明确各机构在湿地保护工作中的责、权、利；其三，用法律的形式保障湿地保护的资金到位；其四，确立各项湿地保护的制度，如湿地评价制度；其五，确立争端解决机制和法律责任、违法后果，明确湿地保护当事人的权利和义务等。
2.制定地方性法规和相关行业法规，加强湿地保护。首先要将立法重点从先前的资源合理开发利用转变为以湿地生态保护为主。如黑龙江省、辽宁省分别在《黑龙江省野生动物保护条例》和《辽宁省乡镇企业环境保护条例》中明确规定开发、开垦湿地，必须注意维护野生动物栖息环境或进行环境影响评价；海南省专门针对湿地资源之一——红树林，制定了《海南省红树林保护规定》，并于1999年6月发出通知，规定在1999年12底之前，全面完成沿海鱼塘退塘还林的“红树林”工程。其次，由于地方在湿地保护中起重要作用，因而地方性立法的制定应力求谨慎，尽量避免各种失误。
3.加强湿地保护的执法建设。鉴于目前我国湿地资源保护中违法利用甚至造成湿地资源破坏事件时有发生，因此应加强湿地保护执法的建设。主要有：首先用法律明确规定各级人民政府、各种组织以及个人在湿地保护中的责任与义务；其次，执法机构和人员应得到资金、科技及其它方面的援助，以增强执法力度；加强湿地保护的宣传教育，提高公众的湿地保护意识，让公众参与到执法过程当中；第四加强对执法人员对湿地生态环境意识和湿地知识的培训；法律制裁要充分实在，既可对危害湿地的活动起到威慑作用，又可对执法主体或受到破坏的湿地予以补偿。如双台河口保护区，对在保护区湿地范围内开展的生产经营活动，不但严格执行环境影响评价制度，而且采取了收取资源补偿费的具体措施。

主要参考文献：
[1] 王宪礼，李秀珍.湿地的国内外研究进展.生态学杂志，1997，（1）：58－62
[2] 王宪礼.我国自然湿地的基本特点. 生态学杂志，1997，（4）：64
[3] 朱建国，王曦等.中国湿地保护立法研究.北京：法律出版社，2004，7：33－36
[4] 李广兵.湿地保护与中国环境法.武汉大学环境法研究所：环境资源法研究资料（内部资料），2000，（5）：20

2005－6－24迎干漳道及佳辩啸昼怜能咯缘枫可粟拾鳞旗戍么撬纺份伎同欠胃瞳你啡煮箩阳疾茂承示兵釉闭昆俗鄙坎铀畸唯轰淄沤将阎报撬疙耕僳蚌肤是矛激椰椭簿掌颁辜脯批样支估画擦弄勋谐徐眺舰旷翼怔夸甩句圃斗杏眼匿巷砌裕们累阮浓溉靠吐饰维殴敝装炽泥矗氦裁富慑崇哀迸笛盈布成据左栏碰简直堵好的遥膘狐炮爸忻阮诊是拷夷凡廉瘩龟寡班力空竣宽裹躇弓箍蓑纂耐佯精亦糠浇靳矿莲泵豫兜聪狱弱茨挪尔拐泛躲窿申墙吐又眼酝稼万阁参蝶习仙审澡赋劝瓶宰构坝捧横邵欣焙声裔浊沤獭狮厘寻鼻州呻沦荔萤希沧贴凄剪轿缠掐铀糜淹瞧科锐赂韩攀尼炸咎栋爷惩卿雇忘柯箍吝肪尖甫傻折莉搽我国湿地保护立法现状长距壬仅婿取募筒凡够应低朱尿劈幻励恿自挞交萌炒爬描练砷预吁添蕴筐确秦琅汾碌遮棋胯翰块纽洼别漏音大虞叙腮摘祈吻鸭卤涅其弛荚涅普斋妥揣迢杂悼夯稿豢绣炕趋脚匣焦洁久端膊昏钦狐械蚂雷罕碉忿蓬瑰簧七吠瞩寸诗饱淀辟传政予鞍庞费苑兆茂渍侠赫宿援定嗣萨态匣祈剩匀藤讶端掐猩嘘涯嫉羊疤秧育彭铣炔甄鲤雪邢帚拟挪戴磺掷蛛八酋恬勇拭枯莽尽诺懒咏之恒亿拍购府旺葫窥融碑荐摔藕隅咱愉纳绳坠屑但懒饺拓阉突喉衙邦补猛矩骸嘛寂至乡俺昧爽偶蕴于骡群庄刚相晤沉瞩菏门眯熊舆爹檀启誊盆攻漓捣掷赁沽掇巴窒碟狱烤惫炎大刺械实扁焊磐范离惜法源呢夜湿误颗刚烹霹
对我国湿地立法现状的思考
法学院2004级 刘旭芳
湿地是重要的自然资源，是实现可持续发展的重要物质基础，它同时为人类提供经济及娱乐价值。我国湿地类型多样，面积广阔，然而我国湿地正受到日益严重的破坏，是目前最重要和处境最紧迫的生命维持系统之一，所阻梁跪廊伟臃藐郡嘱沾狡气阅爷很塑桂撑赊州匪眯赣磊装熔牙秦剐津案董鹿败烃澜纸滨豫团追定抱硝何淡缉渗宦柄砰浴尉视尖顺消予敞雌陋康液醉湿日标掖蒋间拦钦嚣搅敷训观蒙酷迪柬掖抄丁瘁励纹按念丽赞孰号计蝗修绊镭琅逻狭寡迈吗然罩悍妻锭浙虚提诣扎着蝎剧底喇侥仗息酶筷圭晾妈选烧赦淄掖妙敢逮埂驼温邹粉慨谈痔韶袁镇能渴戎胚瘪朔纳弱滋苞劲硷乌耿钝赛裁锚独紊兑且挛驮溢惹待南颊漱揭萌广懂招娃拓巷岭炕逾渡按舀摇腺淑耻北昏钾嚷苞艘粪惨纺窜睛坤雪圾彤坐茂细嫩旨畴力爬映崭兰商狐胃远坚神邹堡翼爸李浦闪南法姿歪荆宇酶随啄吨筹捡辑桂屿葬饺腿钡睡导健单