桃源市土地利用与管理情况的汇报.doc

关于桃源市土地利用与管理情况的汇报

根据调研要求，我向调研组简要地汇报一下我市土地利用与管理的情况：
一、 “两型”社会综合配套改革实验基本情况
桃源被列入“1＋8”省会城市圈成员后，我市高度重视，迅速成立工作专班，制定《桃源市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验实施方案》，并认真组织实施。一年多来，我们严格按照党中央、国务院的战略部署和省委、省政府的要求，以改革开放为动力，以“五个一体化”（推进城乡发展规划一体化、推进城乡产业一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡公共服务一体化、推进城乡就业一体化）为抓手，重点围绕促进资源节约和环境保护、促进产业结构优化和升级、促进城乡统筹和区域一体化发展、促进土地集约利用、促进扩大开放、财税金融支持、促进公共服务型政府建设等7个领域21个专项，结合桃源实际，积极开展体制机制创新，着力转变经济发展方式，着力推进城乡发展，以增强桃源综合实力和可持续发展能力、促进建立资源节约和环境友好的体制机制、促进新型工业化城市化发展，做了一些有益探索。截止目前，我们已通过南城新区综改试验示范区、仙洪新农村建设实验区建设初步搭建起了“两型”社会建设的试验平台，并在开展迁村腾田，探索土地集约新机制；建设产业集群，探索“两型”产业发展新机制；实行城市组块开发，探索新区建设运营新机制；建立农民专业合作组织，探索农村经济发展新模式；实施金融创新，探索投融体制新模式等方面取得了初步成效。
二、我市土地利用与管理的主要作法
当前，我市经济社会正处于快速发展阶段，用地需求十分旺盛。融入省会城市圈后，必将为桃源的发展带来更加难得的契机。桃源地处江汉平原腹地，人多地少、后备资源严重不足是我市的基本市情。这一特性决定了满足我市经济社会快速发展对土地的需求，正确处理保障发展与保护耕地的关系，就必须在集约节约用地上做文章。近年来，我市始终把节约集约用地作为建设“两型”社会的重要课题来研究，切实加强土地利用与管理，做了一些工作：
（一）强化建设用地审批管理
充分发挥建设用地审批把关作用，积极引导各类项目集中集约建设：
一是引导集中建设。单独选址，分散建设，其配套设施用地往往难以达到充分利用的效果，在一定程度上是造成土地粗放利用的重要因素之一。为此，我们在全市范围内积极推行了工业项目用地向工业园区(示范区)集中、城市居民居住向开发房集中、农村居民建房向中心村集中“三集中”管理，充分利用土地审批职能，组织引导各类项目集中建设。在工业用地方面，我们注重对4家省管开发区（即桃源经济开发区、桃源高新技术产业园、桃源工业园、彭场工业园）进行资源整合，实行统一招商、统一使用公共资源、统一收集和使用信息、统一提供企业服务，并成立开发区工作领导小组，对开发区工作实行单独规划、专班指导、单列考核，规定凡招商引资项目落户园区的，一律按照谁引进谁享受地税分成收益的原则实行地税分成，实现整体联动、互动发展，充分发挥开发区资源的整体优势，引导工业项目向园区集中。近年来，我市重点招商引资项目基本都落户工业园区、示范区。在城市居民居住上，出台了《桃源市人民政府关于进一步加强城市规划区房地产开发市场管理的意见》，明确规定城区范围内不再新建个人住宅小区，严格禁止个人联建、小产权开发等违规房地产开发活动，从源头上促进城市居民居住向开发房集中。在农民建房用地上，规定一律停止零星建房用地审批，积极引导农民建房用地向中心村集中。
二是严格定额审查。严格执行国家产业和土地供应政策，切实加强土地预审，对不符合政策的项目一律不予供地，同时对符合国家产业和土地供应政策的，严格按照国家工业项目建设控制指标要求，从严审查，切实控制建设用地总量。为此，市委、市政府还专门出台了《关于进一步规范收费行为统一优惠政策促进经济发展的若干规定》等相关配套政策，明确规定工业项目投资强度不得少于45万元／亩，并在招商引资政策补贴上直接与投资强度挂钩，对投资额在1000万元以下的不予政策补贴，对达不到投资强度的，严格按照有关规定核减用地规模。市人大、市政协也把土地使用情况纳入了监督重点，多次听取专题汇报。发展改革、规划、国土、招商等相关部门在招商引资过程中通力协作、联合把关，按照有关控制指标要求从严审查，切实提高土地利用效率。近年来，经初步审查通过的工业项目投资亩均投资强度达到80万元以上，对比以往投资强度增幅高达近2倍。市规划管理委员会还全面停止了单独选址项目的生活服务设施用地审批。
三是加强批后监管。对所有批准的建设项目，一律签订严格的土地使用协议，明确规定土地使用条件和违约责任，并组成专班不定期对批准用地项目进行巡视，督促检查，及时发现、及时处理问题，对不按合同规定期限履行合同义务或执行不到位的，依法严肃追究违约责任，该核减规模的核减规模，该收回的收回。目前，在我市已基本杜绝了征而不用、多征少用等闲置浪费土地现象发生。
(二)充分发挥土地市场配置资源基础性作用
深化土地使用制度改革，既是发育、完善社会主义市场体系的必然要求，又是利用市场基础性作用优化配置土地资源，促进节约集约用地的重要手段。为此，我市健全土地资产经营管理制度，建立土地资产领导机构，完善政府主导、规划先行的经营机制，优化土地资产管理职能配置，努力打造政府牵头，国土、规划、房产、监察、财政、审计等多部门联动和人大、政协监督的管理体制，高度垄断土地一级市场，基本形成了“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地市场格局。同时，严格执行《划拨用地目录》，对《目录》以外的所有项目，一律实行有偿供给。坚决落实经营性用地和工业用地竞价出让制度，对所有经营性用地、工业用地以及有两个以上意向者的其他用地，一律实行竞价出让。连续多年实现了土地收益过亿元目标。仅2008年以来，就通过招拍挂方式出让经营性用地和工业用地52宗，面积1124亩，成交总金额37508万元，为政府创造土地纯收益14000万元。
（三）积极挖掘村庄土地潜力
走内涵挖潜道路既是节约集约用地的重要内涵，也是在经济社会高速发展的特定阶段满足各类用地需求的必然举措。桃源地处平原湖区，由于受历史、风俗、地理环境等因素的影响，农民往往随湾、依路、靠堤而居，前宽后敞，村庄用地粗放利用普遍。我市农村村庄占地总面积达1.37万公顷，全市农户21.6万家，农业人口总量107.2万人，据初步匡算，每户农户平均占用宅基地630平方米，人均占地约130平方米。加之近年来，随着中心村建设步伐加快和大量农民“洗脚进城”，在农村“空壳村”现象较为普遍，实施农村村庄整治呼唤强烈、潜力巨大。因此，我市对内挖潜，在高度重视盘活存量土地、消化闲置土地的同时，始终重视在挖掘村庄土地潜力上做文章。
一是利用项目网络。始终把迁村腾田作为土地整理的重要内涵、确保耕地占补平衡的重要手段、保障发展用地的重要思路加以考虑，在全面调查摸底的基础上，精心编制《桃源市高产农田建设十年规划》，把迁村腾田列入规划重要内容之一，并严格按照规划逐年申报、认真组织实施，通过土地整理项目实施推进迁村腾田工作开展，利用迁村腾田保障耕地占补平衡。2002年以来，我市共争取批准国家、省级重点项目12个，总投入38830万元，建设总规模逾30万亩，预计可净增耕地1万多亩，在这12个项目中就涉及迁村腾田点20个，通过村庄整治净增耕地4000多亩。仙洪试验区张沟高效种养基地土地整理项目庆丰村四组迁村腾田点，该拆迁点原有住户48户，占地约80亩，户平占地1.67亩，现已全部拆前至庆丰村村委会北面集中建设，新建居民住宅50户，占地15亩，户平占地0.3亩，迁村滕田后节约土地65亩，户平节地1.37亩。2002年来，共申报实施市内耕地占补平衡项目147个，新增耕地15650亩，其中86个属迁村腾田项目，新增耕地8140亩，分别占总项目数、新增耕地总数的59%和52%。
二是整合资金推进。实施迁村腾田涉及大量零星房屋搬迁，且土地平整任务较重，开发成本较高。经初步测算迁村腾田新增耕地的成本将达到每亩3万元以上。要想大力推进村庄整治，就必须注重集中各方之力，整合多方资金，实行整体联动。在实施村庄土地整治过程中，我们注重按照建设社会主义新农村的要求，在规划设计和工程建设过程中，把土地整理与解决“三农”问题相结合、与完善农田水利设施相结合、与血防灭螺相结合、与农业产业结构调整相结合、与改善生态环境和村容村貌相结合，整合资金，统一规划，统一调剂，统一使用，力争综合效益最大化。仙洪新农村建设试验区桃源片包括张沟镇、郭河镇、杨林尾镇和桃源工业园三镇一园。共有154个村，55平方公里，22万人。在试验区建设过程中，市委市政府，坚持规划先行，强调资金整合，集中50多个市直部门的力量，整合资金3.6亿多元，以发展现代农业和改善民生为重点，围绕生产发展，狠抓板块基地建设，全力打造百里网箱养鳝经济圈和优质水稻板块；围绕村容整洁，大力推进“一建三改”（建沼气池、改厕、改厨、改圈）和“三清一绿”（清洁家庭、清洁庭院、清洁村庄、绿化家园）；围绕社会化服务，不断加强农村合作组织和基层服务体系建设，使实验区农业综合生产能力明显增强，群众生活环境有了质的改善。仙洪新农村建设试验区桃源片张沟高效种养基地土地整理项目（一期）是试验区的重要项目之一，该项目建设规模3万亩，总投入4422万元，涉及庆丰等十个村，该项目实施不仅净增耕地1000多亩，而且通过对庆丰村改造玉带河沿线房屋立面配套污水管网设施、完善通讯电网、建筑组组通道路、整治排灌沟渠和水工设施、建设风景长廊，使该村农民“过上了城里人的生活”。
三是改善环境吸引。变政策强力推进为用优美的环境吸引群众自愿参与迁村腾田。在农村村庄土地整治中，我们非常注重发挥中心村优良环境吸引作用。国家投资通顺河土地整理项目周廖垸项目区涉及200多户农户拆迁，难度极大，我们没有搞强迫命令，而是先行下大力改善新居民点的环境建设，使其达到了通水、通电、通电话、通有线电视、通宽带、道路平整“五通一平”后，再作群众工作，较为顺利解决了拆迁问题。据统计，全市已纳入规划并着手实施建设的中心村50多处，引导了近万户农民到中心村居住经营，不仅较大地改善了当地群众生活、生产水平，而且有力地挖掘了土地整理潜力，截止目前，中心村建设共节约用地8000多亩。在城中村改造中，由政府投资大力兴建农民公寓，并规定将城中村改造迁村腾田净增的土地10%留给村组使用，用良好的居住条件，实惠的奖励办法吸引“农民上楼”。我市城中村改造工作正在按计划逐步施行，城区规划范围内共涉及9个村搬迁，已搬迁民房600余家、企业4家，建成了绿湾、杨岗、金台、梅湖、骑尾5个安置小区，总建筑面积10多万平方米，房屋700余套，近2000人集中上楼居住。今年底将完成13000平方米的刘口安置小区建设，接纳100户搬迁。经过初步统计，通过城中村改造、农民上楼，预计可节约土地22000多亩。
（四）切实加强国土执法监察。
全面推行土地监察巡视制度，进一步建立健全国土、法院、检察、公安、监察等多部门联合执法机制，积极预防、严厉打击各类土地违法行为。去年以来，全市共立案查处国土资源违法案件32宗，全部结案，其中：申请人民法院强制执行9宗，移送纪委、监察机关案件6宗（其中3人受到党纪、政纪处分）。同时，根据用地秩序实际情况，积极组织各类专项整顿活动，始终保持违法用地查处高压态势。去年六月，在我市城区规划范围内启动了违法用地、违法建设“两违”整治活动，由分管土地副市长牵头，国土、规划、房产、财政、税务、公安等多部门参与，抽调近百精兵强将组成工作专班，采取强有力的措施，集中整治两违”行为，目前已取得初步效果，有效地预防和制止了违规开发、违法用地、粗放利用等行为的发生。
三、遇到的主要问题和困难
虽然，我市在加强土地利用与管理方面做了一定的工作，但也遇到了一些困难和问题，主要集中在如下几个方面：
1、办事时限居高难下。按照现行土地管理法律政策规定，工业用地审批先后要经过规划预审、征前公告、征中确认、批后公示、出让公告、实施招拍挂等20多个环节，涉及财政、规划、国土、劳动、发改委等10多个部门，一宗地正常审批下来一般需要四个月左右，稍有出入就会耗时半年左右，甚至更长。虽然，近来省国土资源厅、市国土部门在提高办事效率方面作了不懈努力，但由于受繁杂的法律程序、众多的前置条件的制约，缩短办事时限的空间极其有限，目前一宗用地办结时间依然在三个月左右。
2、土地整治投资主体单一。土地整治特别是村庄土地整治成本较高，相关村组、农民往往无力组织开展，同时，由于土地整治后其受益权往往根据属地原则确定给具有所有权的村组，社会力量难以从参与土地整治中受益，参与积极性不高，组织实施土地整治的任务自然简单地落到了政府头上，导致土地整治融资渠道变窄，难以形成强大的社会合力。
3、规划实施自主性不强。虽然在规划修编的过程中，我们注重征求社会方方面面的意见和建议并积极予以采纳，力争做到科学合理，但规划编制很难做到绝对具有前瞻性，在实施过程中难免会作出适当调整。但桃源地处江汉平原腹地，基本农田保护率较高，规划调整往往涉及基本农田调整，而现行政策严禁基本农田调整。即使不涉及基本农田调整，也要上报省级审批，周期长、成本高，操作难度大。比如，在村庄土地整治中，由于建设用地规划指标有限，加之无法预测每一个村庄何时会实施土地整治，因此也不可能村村设立中心村建设预留区，而为保证基本农田保护率，在规划修编时基本农田保护区一般划到了村庄边缘，一旦实施村庄土地整治，建设中心村就会涉及基本农田调整，造成政策要管，事实难管的尴尬局面。
4、土地管理政策刚性强、创新机制的空间有限。为了体现政策的严肃性，国家在出台土地管理政策时往往缺乏适当的弹性，不利于地方结合实际的灵活把握、合理创新，这也是我们在“两型”社会试验中，土地管理方法创新不多的主要原因之一。比如，在工业用地出让上，国家硬性规定必须实行招拍挂，在沿海发达地区实施以地择商无可厚非，但在中西部欠发达地区，招商引资一般难度较大，以地择商的条件不够成熟，硬性推行工业用地招拍挂意义不大，即便实施也往往只是流于形式，走走过场。
四、几点建议
针对遇到的困难和问题，特提如下几点建议：
1、优化用地审批程序。为最大限度的缩短办事时限，建议一方面，能否减少用地审批前置条件，除是否缴纳新增建设用地使用费、是否依法进行土地补偿等必备要件外，其他前置条件不再作为审批要点。另一方面，简化、灵活调整审批环节。比如，将工业用地的征地审批与供地环节并轨运行，在地方向省国土资源厅上报农用地转用和征地申报材料的同时，允许市级国土部门同步发布供地公告，待农用地转用和征地审批通过后，再行实质供地。再如可否推行较为宏观的农用地转用审批机制，审批时只审批农用地转用指标，而不审批用地的具体坐标，在加强对农用地转为建设用地的总量和速度控管的同时，给予地方在土地供给上更大的自主空间。
2、建立土地整治社会投资激励机制。《国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发[1999]358号）第三条明确要求，要执行好“百分之六十折抵”政策，鼓励投资者整理土地，规定“地方各级土地行政主管部门也可在上级分配下达的建设占用耕地指标内，预留少量的指标统一掌握，用于奖励土地管理新增耕地多的地区。即实现耕地占补平衡的地区，可以用通过土地整理新增耕地面积的百分之六十指标，向上级土地行政主管部门申请一定数量的预留建设占用耕地指标，用于本地区必需的非农建设”。企业往往以追逐利益为根本，要想吸引社会力量参与土地整治，就必须采取有力措施保障投资方利益实现。能否允许社会投资开垦的耕地也按此通知精神享受按60%的比例折抵建设用地指标，并采取政府收购折抵指标或允许折抵建设用地指标在市场上自由交易，通过完善培育折抵指标交易市场，实行市场化运作实现社会力量参与土地整治利益，鼓励投资者整理土地。
3、给予城市圈城市土地制度创新更大的空间。比如，江汉平原有别山区，耕地以优质良田居多，基本农田与一般耕地质量等级差别不大，调整基本农田在一定程度上不会降低基本农田的整体质量，能否允许江汉平原地区在保证总量不变的前提下，通过规划调整自由调整补划基本农田保护区。同时，为提高规划调整效率，降低规划调整成本，能否比照地级市“待遇”，将乡镇规划调整权下放到省直管市。再如，在城市建设、推进节约集约化过程中，在所难免会遇到旧城改造、村庄搬迁等棘手问题，能否允许城市圈城市可适当突破国家土地政策条条框框限制进行制度创新，以激励、推进工作进展。

二〇〇九年十一月十日