从水电工程观察我国公共政策制定.doc

从水电工程观察我国的公共政策制定

摘　要：**水电开发工程的起起落落，其本质是一个我国公共政策制定和执行的问 题。从决策的做出到**水电开发工程的上马，我们可以看到，我国公共政策制定过程中 ，在决策主体、参与者、决策程序和价值等方面存在诸多问题。但同时，从**大坝建设 所引发的争论和工程的搁置中，我们在看到存在问题的同时，也看到一些令人欣慰的变化和 进步。它成为我
们今后可资借鉴的经验和教训。
　　关键词：**水电；公共政策制定；问题；变化 
　从年月开始，一个有关“**”的话题——**建设水电工程走进了人们的视野 。关于该工程是否应该上马的争论，从政府部门、专家学者到普通民众人们纷纷发表自己 的看法，形成了支持派与反对派两大阵营，展开一次又一次针锋相对的辩论甚至争吵。其声 势之浩大和影响之广泛，恐怕是此前没有人预料到的。其实，这就是一个公共政策 的制定过程，从中可以看到，我国在公共政策制定过程中的问题，以及出现的一些变化。
　　 一
　　**水电工程的起起落落，折射出我国政府一项公共政策出台的过程，但它也有其特 性，主要在于工程本身的庞大、复杂以及所涉及方面之多和影响之大。尽管它不能代表所有 的公共政策类型，但我们还是可以通过这个事件，从中发现我国公共政策制定过程中的某些 普遍现象和转变。本文暂且抛开关于**大坝是否应该建设的价值判断问题，单纯从这个事 件去看我国公共政策的制定。它所反应的我国公共政策制定上的问题主要有以下几个方面 。
　　第一，公共议程缺乏，公共政策制定主体单一，政府处于绝对权威地位。公共问题进入 决策议程一般有两大环节：一是系统议程，即公共议程，指通过大众传媒、社会运动、游说 等活动促使公共问题进入议程；二是制度议程，即正式议程，由政府主动发现、内部提出问 题进行决策。但在我国，长期以来都是以正式议程的内部提出为主，即政府根据其所掌握的 情况和判断，提出问题，进行讨论决策，制定出相关公共政策。而公共议程非常缺乏，民间 的声音显得很薄弱。这种“政府内生型”的公共政策产生模式是“自上而下”的，存在很多 弊端，如容易成为部门谋取私利的手段。①在**大坝的建设问题上，起初的议题提出、 规划 和方案形成，乃至开会通过，也完全是由政府操办或主导进行的，而且进行得相当“顺利 ” ，差一点就可以进入工程的真正实施阶段。若不是审查会上环保局官员的强烈异议，以及随 后加入反对阵营并进行大力宣传从而引起社会广泛关注，或许这项重大公共政策就在政 府的主导型制定下进入了执行阶段，而几乎没有来自民间的声音。当然，在这个问题上，政 策的“政府内生型”也是可以理解的，毕竟这是关系国计民生的重大工程，在中国的国情之 下，由政府来进行提议和规划情有可原。但关键在于，其中忽略了民间主体的参与，完全没 有把公众当作政策制定过程中必不可少的知情者和参与者，而将如此重大的工程看作只是在 政府范围之内的事。
　　第二，没有一套对于某个问题某项政策进行公开辩论、听证、投票等公开法定程序， 公开性和透明度不够，公民利益诉求的表达缺乏广泛且有效的途径，往往被湮没。聚合、表 达公共利益本是制定公共政策的价值诉求，在一个公平开放的政策制定环境中，公民的利益 诉求可以通过各种途径和各种组织传达到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利 益相关者的意愿显然无法有效传达到政策制定者手中，他们就是工程建设开展所要动迁的怒 江两岸原住民，而他们面临了最直接的利害。一是政府的不主动和有效途径的缺乏，二是原 住民 的力量弱势且知识不足。在我国，理论上公民表达意愿有两种正式途径，人民代表大会和政 治协商会议，政府主动开设的来信来访、领导接待日、座谈会等等。让那些原住民们自己主 动通过这两种途径来表达看法，显然很困难。而且，不充分全面了解真实的情况，他们也根 本无法作出自己独立的判断。这就需要政府在政策制定过程中能权衡利弊，考虑各方利益， 尤其是原住民们的利益，使他们能在充分了解情况后独立表达看法。但在介入之前，政 府从未这样做过。“**工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响，其中还 有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅，许多人还不知道要修水坝，更不知道他 们要重新安置”。②年月“云南大众流域”组织当地居民到漫湾水电站了解情况， 参 加者何玉文说：“因为**电站还没有正式修，我们还不清楚它会是什么样子，会占掉我们 多少田地和房子。没有人组织我们开会，我们也不知道该找谁。”③
　　第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若丧失了其本质属性——公共性，也就无所 谓是“公共”政策了，政策应服务于公共利益。在**水电开发这项公共政策的制定过程中 ，在政府的利益权衡中，是否首先是从公共利益出发，值得问一问
[] [] 。**州政府一直强调， 水电开发，最重要的是为了发展当地经济，尽快使人民脱贫致富，这也是主张建坝一方最后 胜 利的最大筹码。但是，从各种报道中，以及上文所提的第二点中，应该质问，当地政府是否 真的是从本地区民众的利益、尤其是原住民的利益出发？若真是如此，政府到底做过多少工 作，让原住民们全面了解信息，了解工程建设可能给他们带来的利
益和危害，然后使他们能 独立作出判断和选择？在这场争论开始之前，从未听说政府做过这些工作。若连这一批利益 最相关的群体，且是弱势群体的真实声音都没有真正关注过，政府又谈何代表当地人民利益 ，谈何从当地人民利益出发？清华大学教授李〖〗螲〖〗在接受《国际先驱导报》采 访时，就表示了 他的不同看法。“在水坝建设中，获利的首先是电力部门；其次是地方政府；在现行体制下 ，老百姓很难参与到这个利益分配过程中去。”④
　　从以上几点来看，在我国，公共政策的合法性存在一定问题。公共政策的合法性包括两 个方面，一为形式的合法性，指公共政策的来源与制定程序的合法性；二为实质的合法性， 指公共政策内容本身的合法性，即公共政策是否反映大多数人的利益和事物的发展方向。⑤ 从**事件反应出，在我国的公共政策制定过程中，政策程序的合理和正当性，以及政策价 值的合理性，都存在一定缺陷。
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　　 二
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　　事情往往会有两面性。**水电开发政策制定中表现出的问题很严重，可能也正是由于 这些问题，促使了人们的觉醒，促使他们追求公正和民主。从**大坝建设所引发的争论和 工程的搁置，我们也看到一些令人欣慰的变化和进步。
　　在年月的审查会上，环保总局的官员以一抵众，坚决不同意**工程的开展，接 着事情渐渐有了扭转。政府的决策不再是完全的走过场了，不同的声音敢于出现，而且这个 唯一不同的声音还起到了不小的作用。这说明，政府决策过程中，体制内部，部门与部门之 间的某种制衡现象正在出现。尽管这还不是制度化的，但至少能说明，决策不再是个别强势 部门说了算了，公共政策的制定正在朝着权力制衡的方向发展。如在这个事件中，一 向被视为弱势的环保总局，发挥了很大的影响作用。
除了这种体制内的制衡，体制外的制衡力量也在显现，主要表现为的参与和利益相 关群体呼声的表达。年月中旬，温家宝总理对**大坝建设暂时搁置的批示，很重 要 的一个原因就是众多环保，如“绿家园云南大众流域”、“自然之友”等介入 这 一事件，并且通过讲座、论坛、签名等形式积极宣传反对**大坝的建设，引起了社会公 众的广泛关注。他们反对建坝，从最初的环境保护，到后来提出要重视库区原住民的利益， 并且带领原住民去漫湾水电站观察当地移民的生活情况，讲解大坝建设可能给他们带来的利 益和损害，帮助他们向政府呼吁。可以看到，的介入对政府决策产生的制衡作用，正如 《经济》杂志所强调的，“民间组织的活动和声音极大地影响了中央政府的决策，这在中国 还是第一次。这是一个标志性的、甚至具有里程碑意义的事件……它是中国发展历程中 的一件大事，它折射了中国社会现代化进程中的一次重要跃升”。⑥
　　这也反映出，我国公共政策制定的参与主体正在扩大，从单一的由政府来决定，到利益 集团、、普通民众的多方参与，制定主体的公共性正在日益体现。北大法学院教授汪敬 认为，从发现涉及公众权益的问题，到收集公众意见，再到设计参与计划、确定参与方案， 最终影响决策，大有可为。⑦对弱势群体的保护和对公共利益的代言，不仅彰显了 一 种正在成长的力量，更在搭建一种新的机制，即通过这个平台，把公众参与逐步导入行 政决策中，形成主体多元化的公共治理模式。
　　正是因为公共政策制定中制衡力量的出现，多方参与的逐渐形成，尤其是力量的壮 大，以及思想库作用的真正发挥，使其透明、公开程度和民主化、科学化程度都在提高。
　　也许这样一个多方参与，持久争论、博弈的过程会降低决策效率，但从长远看这是值得 也是必须的。经过多次辩论和反复的政策制定过程，从被反对者到反对者，都会进一步去作 研究，从而对政策问题有更深入地理解，作为结果的政策输出必然是朝着最优的方向发展。 这样一个过程加强了公共政策程序和实体上的合法性，也更能让社会公众信服。这样的结果 相比一个只经过政府内部讨论而通过的决策是更优的，后者虽然效率高、成本低，但是发生 错误的可能性也更大，尤其是在重大工程项目上。
　　关于**水电开发的争论公开之后，这个决策过程一定程度上有了民间力量的参与和监 督。争论之后重新制定出来的方案，也更具有了科学性。比如，目前对规划的修改，不再 是原 先的级，有些地方也要进行进一步考察、研究、调整。年月，在北京举行的联合国 水电与可持续发展研讨会上，国家发改委能源局局长徐锭明介绍，对于批评的意见，规划设 计部门已逐条进行了整理，对规划的制定也更加慎重，特别是重视了水利的合理开发，重视 鱼类、野生稻和高原植物的保护。⑧改进后的方案在技术上、环保问题上的科学性正在一 步 步增强。对于可能涉及的村民田地甚至房屋被占的赔偿和搬迁问题，**州一名官员明确表 示“政府非常重视”。他说：“已经有许多专家和新闻媒体向我们举例说，黄河、长江和澜 沧江上发生的问题，都对许多电站没有把原住民的生产生活问题安排好表示担忧。对于我们 来说，这些前车之鉴肯定会注意，我们政府自然不会掉以轻心，不想留下骂名。”⑨在社 会公众尤其是的强烈倡议之下，政府部门对原住民的利益给予了比原先更多的关注。
　　同时，这个事件也成为一次良好契机，可能会促使一些新机制的产生。国家环保局的 一位官员表示，新的《环评法》对工程决策的诸多环节已有改善，如明文规定对可能造成不 良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式 ，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。他还透露，国家环保局正在建 设一个专家库，包括各个领域的专家，参加环评的专家，将从该库里随机抽取，这将使得利 益的相关者很难“做工作”。而何大明认为更为根本的解决之道，是改革现有的环评体制。 比如，环评费用应按工程投资的一定比例，由业主交给政府或中介机构，然后公开招标，委 托有资质的机构来完成。同时，应对参与环评的单位和学者，以及政府决策部门实施责任追 溯制。⑩这些，都是我们可以期待的进步。尤其是听证会，是保证政策制定多方参与，保 证开放性和透明度的有效机制，更是所一直强调的。
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　　三
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　　当然，再次回顾这个工程，其特殊性有可能使它所体现的问题和变化尤为鲜明。工程本 身庞大复杂且后续影响广泛深远，而且恰恰又涉及到环保问题，而中国的环保正是中 国中最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个群体，这一系列原因使得它引起的关注也 尤为多。但是，这个事件所反应出的情况，在一定程度上代表了我国公共政策制 定过程中普遍的变化趋势，即政策制定朝着更加民主、科学的方向进步，这是非常令人欣慰 的。
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注释：
①任溶.论第三部门兴起下的公共政策［］.行政与法，，:（）.
②尹鸿伟.**原住民漫湾取经［］.南风窗，，:（）.
③⑨尹鸿伟.第三次上马，**工程！［］.南风窗，，:（）.
④时捷.**大坝决策中的三方利益博弈［］. 国际先驱导报， .
⑤谭海波.公共政策的合法性探究［］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， ，:（）.
⑥曹海东，张朋.**大坝突然搁置背后的民间力量［］.经济，.
⑦刘溜：为弱者代言［］.中国新闻周刊，，:（）.
⑧李自良.**争坝［］.瞭望新闻周刊，，:（）.
⑩唐建光：《谁来决定**命运》，《新闻周刊》

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