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第第6 6章章 政府规制政府规制本章主要内容1 1政府规制理论的发展2 23 3政府规制的类别垄断性产业的规制第一节第一节 政府规制理论的发展政府规制理论的发展规制（regulationregulation）与规制经济学）与规制经济学 当经济运行中出现“市场失灵市场失灵”时，政府有必要对时，政府有必要对私人经济活动进行限制或制约，这就产生了政府规制（Government RegulationGovernment Regulation），简称规制），简称规制（RegulationRegulation）。）。植草益（19921992）给出了较广泛的规制定义：）给出了较广泛的规制定义：“依依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。”作为经济学的一个分支，规制经济学是2020世纪世纪7070年代以后逐渐发展起来的年代以后逐渐发展起来的一门新兴学科，与产一门新兴学科，与产业组织的相关领域一起成为应用微观经济学最重 要的领域之一。第一节第一节 政府规制理论的发展政府规制理论的发展规制（regulationregulation）放松规制放松规制（deregulationderegulation）再规制再规制（reregulationreregulation）的动态演进过程的动态演进过程 2020世纪世纪7070、8080年代以后，在欧、美等西方国家年代以后，在欧、美等西方国家的规制实践中，出现了官僚腐败、规制成本高昂、自然垄断行业或公用事业单位运营效率低下等问题，引发了一场放松规制的运动，同时也促使人们对传统规制理论和规制方式进行反思，并开始探索更合理的规制理论和更科学有效的规制方法。进入2020世纪世纪9090年代，随着博弈论、委托代理年代，随着博弈论、委托代理理论、信息经济学等微观经济学中的前沿理论和分析方法被引入，一种新的规制理论激激励性规制理论产生了，从而使西方规制经济学达到一个新的发展巅峰。第一节第一节 政府规制理论的发展政府规制理论的发展规制理论核心问题的演进规制理论核心问题的演进 早期传统的规制理论，包括规制公共利益理论、规制俘获理论等，关注的核心问题是，为什么要规制（Why）？规制代表谁的利益（Who）？而激励性规制理论研究的主要问题是，如何有效规制（How）？一、公共利益理论和规制俘获理论一、公共利益理论和规制俘获理论自亚当斯密以来，规制公共利益理论就出现了，成斯密以来，规制公共利益理论就出现了，成为规制理论的逻辑起点。该理论认为，规制的原因来自市场失灵。政府作为公众利益的代表，以提高资源配置效率、增进社会福利为目的进行规制，并且可以专一地追求这一目标。规制公共利益理论隐含着三个基本假设：第一，市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致无效率，在看不见的手作用下，社会不能实现福利最大化；第二，政府规制几乎是无成本的，他能对社会或公众对公平和效率的要求做出有效而仁慈的反应；第三，政府是无所不能的、无所不知的，能实现社会福利最大化的目标。一、公共利益理论和规制俘获理论一、公共利益理论和规制俘获理论到2020世纪世纪7070年代，一些学者发现现实中存在着大量年代，一些学者发现现实中存在着大量与该理论相悖的事实依据。比如许多既不是自然垄断，也不具有外部性的产业一直受到政府规制，如铁路、运输和保险业。从规制的经验来看，规制也往往使得产业内企业利润而不是公共利益增加。这引起了规制公共利益理论受到严厉批评，促使一些经济学家开始重新思考规制的原因，导致规制俘获理论应运而生。早期纯粹的俘获理论认为，规制的原因是适应产业对规制的需要。政府进行规制仅代表某一特殊利益集团的利益，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘获俘获”，提高了产业利润而不是社会福，提高了产业利润而不是社会福利二、规制需求理论二、规制需求理论1971年，Stigler在其论文The Theory ofEconomic Regulation经济规制理论中，利用经济学的分析方法对规制的产生进行规范分析。Stigler第一次将标准经济学的基本逻辑和分析方法引入规制理论，也有观点认为他开创了规制经济理论。他认为规制的存在取决于社会对规制的需求和供给。最优规制政策是以立法或规制机构为中介，消费者和厂商利益调和的结果。Stigler（1971）模型的基本命题“规制通常是产业自己争取来的，规制的设规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务”。他认为，规制并不是像公共利益理论分析的那样为公共利益服务，而是产业中的部分厂商利用政府权力为自己谋私利的一种努力，规制过程被个人和利益集团利用来实现自己的欲望，政府规制是为适应利益集团实现收益最大化的产物。Stigler模型的缺陷 然而，Stigler（1971）的模型并没有得到规制实践的广泛支持。如美国20世纪60-70年代一些有力的消费者集团的出现导致规制偏向于消费者（Hantke-Domas,2003）。而且Stigler忽略了政治模型的均衡稳定与存在问题，这促使了之后Peltzman、Becker等学者对其研究的进一步拓展和改进。三、利益集团理论三、利益集团理论lStigler和Peltzman的分析从规制者效用最大化出发，得到的理论只能预测哪些产业易受规制以及规制的结构是什么（如 价格的高低等），并没有说明利益集团是如何影响规制者的。lBecker（1983）扩展了Peltzman（1976）关于俘获规制机构不是单一利益集团的思想，建立了利益集团之间政治影响的竞争模型政治均衡模型，使规制俘获理论更接近现实、更富解释力。l他认为规制的核心在于增加最有影响力的利益集团的福利，利益集团对政治家（规制者）施加的压力越大则取得的转移支付或财富再分配的可能越大，这种竞争会产生一个在政治市场上的“纳什均衡”，最终有影响力的利益集团的福利增加，市场失灵得以纠正，社会福利的无谓损失得以降低Becker模型的主要结论 该理论的重要含义在于，应该执行那些提高福利水平的规制政策，而不是“无为无为”。BeckerBecker模型支模型支持了传统自然垄断下的公共利益规制，但规制的发生并不仅仅由垄断特征决定，也取决于利益集团的压力。因而我们就可以解释为什么象农业、出租车、卡车货运等具有显著竞争特点的产业会被纳入到规制的行业中去。同时，还可以证明，那些受市场失灵困扰但有低的社会福利净损失的产业比其它产业更易受规制。四、规制博弈理论四、规制博弈理论 规制是多方多赢博弈的结果。由于具有强制性权利的政府能利用特殊的法律权利和税收手 段，以较小的成本，监督交易的进行与合约的履行。在这个博弈过程中，消费者因价格降低获得了好处，而垄断厂商避免了残酷的竞争，由国家保护了它的专利不受竞争困扰。该理论意味着，由政府来监督私营法人之间的合同的执行能给它们节省更多的成本。五、激励性规制理论五、激励性规制理论 2020世纪世纪7070年代末、年代末、8080年代初以来，西方年代初以来，西方规制理论的研究主题从“为什么要规制为什么要规制”和“规制代表谁的利益规制代表谁的利益”转变为转变为“如何如何有效有效规制”问题，这一转变是伴随着信息经济问题，这一转变是伴随着信息经济学和博弈论的发展进行的。传统规制理论的缺陷传统规制理论的缺陷 一是，它们假定政府规制机构与被规制企业在规制方案的制定和实施过程中具有同样多的信息，双方是一种对称信息博弈；二是，它们将政府机构简化为一个节点，将其决策和执行过程看作是“黑黑箱”，忽视了官僚体系中的政治家和他们，忽视了官僚体系中的政治家和他们的代理人之间的重要的博弈关系。激励性规制理论的贡献激励性规制理论的贡献 首先，激励性规制理论将对称信息的假设变为不对称信息，即被规制企业拥有规制机构不知道的私人信息，如企业最低成本、努力程度；同时，规制机构追求的目标是企业效率和社会福利最大化，而企业是要追求自身利润最大化。需要解决的关键问题是，如何设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用信息优势采取机会主义行为，促使其做出有利于提高社会福利的行为。激励性规制理论的贡献激励性规制理论的贡献其次，激励性规制理论打开了规制机构的“黑黑箱”，将其分，将其分为规制机构（监督者）和国会（委为规制机构（监督者）和国会（委托人）两层。其中，国会追求社会福利最大化，而规制机构则以自身利益最大化为目标，它可能被规制企业或其他利益集团俘获而与之合谋。这样，在规制过程的“当事人当事人”中存在着：公众中存在着：公众国会、国会规制机构、规制机构被规制企业这样三层委托代理关系。放松规制与反垄断放松规制与反垄断伴随着规制理论的发展和实践中“规制失灵规制失灵”的出的出现，以及产业技术和市场需求的不断变化，西方发达国家在2020世纪世纪7070年代逐渐出现了年代逐渐出现了“放松规放松规制”的热潮，通过在传统自然垄断的热潮，通过在传统自然垄断产业中引入竞产业中引入竞争机制，促使受规制产业更好地发展。但是，放松规制并不等于不规制，而是将规制的重心转移到了反垄断政策上来，从而使得协调反垄断规制和经济规制的关系变得尤为重要。第二节第二节 政府规制的类别政府规制的类别u直接规制：经济性规制、社会性规制u间接规制：反垄断经济性规制经济性规制是在存在自然垄断或信息不对称现象的行业，以保证服务供给的公平性和防止资源配置低效为主要目的，主要指政府对企业在价格、产量、进价格、产量、进入与退出入与退出等方面的决策进行限制。经济性规制的手段：经济性规制的手段：控制价格、控制数量、控制进入与退出、控制其它变量：如控制企业的投资，典型例子：政府对医院投资决策的控制。社会性规制是以保障劳动者保障劳动者的和消费者消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量、以及伴随着他们而产生的各种活动进行的干预和限制。例：安全带规制、饮用水规制、安全生产规制社会性规制社会性规制一、垄断性产业的技术特征从技术上而言，电信、电力、铁路运输、航空、邮政、自来水和燃气供应等垄断性产业的一个显著特征是具有网络性。因此，这些产业通常被称为网络性产业。二、垄断性产业的经济特征克拉克森（Clarkson）等经济学家主要是从规模经济的角度来说明自然垄断产业的技术经济特性的。在他们看来，自然垄断的基本特性是生产函数一般呈规模报酬递增状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。第三节第三节 垄断性产业的垄断性产业的规制规制在多产品自然垄断的情况下，多种产品的总成本不是简单地取决于各个产品的规模经济，而主要取决于各种产品成本的相互影响，这种相互影响可用范围经济描述。存在范围经济的条件可用下式表示：即由一个企业同时生产产品X和产品Y比一个企业只生产产品X，另一个企业只生产产品Y所花的成本较少。三、垄断性产业对政府规制的需求：1抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率在图中，垄断企业为了追求利润最大化，按照边际收益等于边际成本的原则制定垄断价格Pm，并相应地决定产量Qm。实行政府规制，可以提高社会分配效率。图图 垄断价格与政府垄断价格与政府规制规制PABFCDEOD DQQ1Q2QM MR AC MC P1 P2 PM2防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定政府对垄断性产业实行规制，通过控制进入壁垒，抑制企业过度进入，以保证社会生产效率。3制约垄断企业的不正当竞争行为为制约垄断企业的各种不正当竞争行为，这也需要实行政府规制。4解决垄断性产业的外部性问题外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人（企业或个人）成本与社会成本、私人收益与社会收益之间相偏离的现象。通过政府规制促进正外部性，减少甚至消除负外部性。四、垄断性产业的主要规制政策价格 （1）价格规制-美国的投资回报率价格规制政策 美国对城市公用产品实行投资回报率规制价格具有悠久的历史，其 投资回报率规制价格模型为：R(pq)CS(RB)（2）价格规制-英国的最高限价规制政策英国的最高限价规制采取RPI-X模型，RPI表示零售价格指数(Retail Price Index)。即通货膨胀率，X是由规制者确定的，在一定时期内生产效率增长的百分比。这个简单的价格规制模型意味着，企业在任何一年中制定的名义价格(nominal price)取决于RPI和X的相对值。（3）两种价格规制政策的比较分析美国的投资回报率价格规制模型与英国的最高限价规制模型具有根本性的差别，表现为：从利润水平规制到价格水平规制的转换，将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移。相比较而言，英国的价格规制模型会对企业产生提高生产效率的更大刺激。四、垄断性产业的主要规制政策进入对具有自然垄断性的业务领域应严格控制，逐步放松进入壁垒，以保证有效竞争。同时，政府往往应对原有主导性企业和新企业实行不对称规制政策，对新企业采取一定的优惠政策等，以培育市场竞争力量。四、垄断性产业的主要规制政策联网规制政府对联网规制的目标和政策措施是，通过制定有关联网规制价格和联网条件，从政策上保证有关企业有同等权利，并以合理的价格使用网络，从网络成为垄断性产业的公共通道。四、垄断性产业的主要规制政策质量规制如果不控制质量，被规制企业在最高限价制约下，为了减少成本就自然会产生降低质量水平的刺激。因此，政府在规制价格的同时，必须规制质量。垄断性产业的规制是有成本的，同时也为社会带来一定的收益。对规制成本与收益分析，是权衡政府规制的利弊得失，分析垄断性产业规制政策有效性的重要途径。五、垄断性产业规制政策的有效性（1）规制成本规制成本可分为两大类，一类是由政府承担的成本，主要表现为规制机构的各种成本费用，因此比较容易估量；另一类是主要由被规制企业承担的成本，上要用于向规制立法者和执法者游说，甚至进行寻租活动。这一类成本在企业的财务报表中往往是被掩盖掉的，因而，比较难以估量。（2）规制收益从福利经济学的角度看，衡量规制收益的较好办法是计算消费者剩余和生产者剩余的总增加量，即消费者剩余增加量(ABC)和生产者剩余增加量(CBED)。这为测度规制收益提供了理论工具。在现实中难以定量测度消费者剩余与生产者剩余的实际数值。这意味着我们必须设计一种比较具有可操作性的度量政府规制收益的办法。借助于测度实行规制后，消费者剩余和生产者剩余净增量而衡量规制收益的基本思路，一种较为简单可行的方法就是，通过计量实行规制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量规制收益。规制的成本 收益分析规制的收益直接与规制的目标相连。如在自然垄断产业实行的规制，其收益主要由限制进入带来的成本节约（包括巨额固定资产的节约，厂商所 获得的规模经济效率等）、以及价格规制对垄断的无谓损失的减少等。规制所涉及的成本是巨大的，其中最为突出的成本是负担庞大的规制机构的费用，即所谓的过程规制成本。如规制机构人员的工资、规制机构需要收集相关的信息以制定相应的规制政策等。在美国，布什总统提到了规制所涉及的高成本，“联邦规制条例对经济产生的直接成本估计高达1750亿美元，平均到每个纳税人身上大于1700美元。”如果没有规制改革，美国的规制成本更高。据学者的测算，在美国，运输领域的放松规制所带来的成本节约大约为每年600亿美元。航空业的放松规制航空业的放松规制 1978年，美国国会通过了航空解除规制法案（ADA）。1983 年，美国航空业完全放松了规制，航空公司已经在不受规制的环境中竞争。放松规制所带来的价格效应 在放松规的初始时期（1976-1978年未），标准经济舱的价 格几乎下降了5%，头等舱价格从经济舱价格的150%下降至120%.据估计，1985年，消费者大约每趟旅行节约25-35美元。生产效率 在规制时期（1970-1975），美国航空公司的单位成本每年仅下降3%，相比这下，非美国的航空公司则是4.5%。放松规制后（1975-1983），美国航空公司的单位成本年下降3.3%，这一表现胜过了非美国的航空公司。航空安全航空安全人们最为担扰的是，放松规制将导致航空安全的恶化，其理由是航空公司为了追求更低的成本，可能降低安全性。然而，不断的技术进步、以及飞机的平均使用年限的降低等因素导致了飞机安全性的提高，结果是，有证据表明，在1979-1986年间，安全性并没有恶化。总体而言，消费者从低价格、更高的飞行频率中获得了大量的净收益。当然放松规制后，在旅行限制、旅行时间、乘坐率以及中转站数量上的增加都减少了消费者福利。就净收益而言，消费者从放松规制中获得的年福利收益是显著的。放松规制带来的问题放松规制带来的问题 放松规制后，行业集中度反而增加了。一般而言，进入规制的放松将导致更多的潜在竞争者进入市场，从而导致行业竞争性的增加。事实上，在放松规制初期，新航空公司的进入和地区航空公司的扩张确实导致了有效竞争者数量的上升。而随后，兼并开始出现，一些航空公司破产，一些被收购，使得竞争者的数量降到低于规制时期的数量水平。从美国航空业放松规制得出的经验教训是，如果要更大限度地实现放松规制的潜在收益，那么必须要实行反垄断政策的配套。最重要的是，放松规制并不是取消了政府的作用，而是意味着政府职能的转变，即从行业控制到维持竞争性外部环境。