代建制的基本理论与实务-尹贻林.pptx

代建制的代建制的基本理论基本理论与实务与实务2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第一部分：历史沿革第二部分：国际惯例第三部分：投资体制改革及代建制第四部分：项目代建公司的运作模式第五部分：代建项目管理实务第六部分：代建合同管理代建制的基本理论与实务历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第一部分我国政府投资项目管理模式的历史沿革历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE公共项目的高投入，低效率一直是一个世界性的难题，许多国家的政府都在重新考虑公共项目产出方式的制度创新，我国政府在“十一五”规划中提出的改革目标之一即是提高公共品产出效率。在我国，公共项目在国民经济中依然起着重要作用，但在其建设管理中存在许多问题，最终表现为公共项目“三超”现象，工程质量差等问题。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE彩虹桥事件。1999年1月4日，綦江彩虹桥整体跨塌，夺去40人的性命。“虹桥事件”震惊全国。调查显示，该工程属于典型“六无工程”：无正规立项，此项目未经主管部门立项，属非法建设项目；无可行性研究报告；无正规设计单位；无正规施工单位；无工程监督；无工程质量检查验收。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE荆江大堤加固工程（二期）对长江防洪有重要作用的堤防。但在1999年3月国家计委稽察特派员稽察中发现，国家用于该大堤的建设资金被层层截留和挪用，严重影响了工程建设。三年截留挪用的款项占三年内国家计划投资的39%。除上述问题外还存在层层违规提取管理费问题，湖北省水利厅作为项目建设单位，没有全部承担建设单位的管理职能却将列入概算的加固工程（二期）管理费全部留用，致使承担大部分建设单位管理职能的荆州市长江河道管理局没有管理费来源，层层违规从工程款中提取管理费。管理费的比重占此单项工程的20%以上。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE河北省石安高速公路批准概算总投资368573万元，实际投资超过44亿元。该项目超概算的一个重要原因是，项目业主利用修路之机，大量挪用、挤占工程款，违规建设服务设施和非生产性设施。主要有挪用工程投资9200万元，违规建16层2.2万平方米的宾馆；挪用1100万元建3栋108套超标准宿舍楼；将3处停车场改为高标准服务区，超出原设计概算8000平方米。该项目原批准初步设计核定的“管理、养护及服务房屋”建筑面积为77857平方米，概算9390万元，而实际建筑面积却达121071平方米，总投资4.03亿元，超概算3.091亿元，超329%。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE一份来自国家稽察局的报告（http:/）显示，在一次对于工程招投标情况的稽察中发现，受稽察的89个项目的528批次招投标中，不符合法规的招投标批次所占的比例依次为：发布招标公告的媒体不符合规定（44.6%）；自行招标未经核准（41.5%）；投标文件准备时间未达到招标投标法规定的最低要求（36.9%）；评价专家组成不符合规定规定（18.3%）；招标代理机构资质不符合要求（16.6%）；开标时间与截标时间不一致（14.4%）；自行招标的能力、资格不符合要求（13.7%）；确定中标人程序不规范（12%）。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。具有以下特点：产出具有非私有品性；较大的正外部性；与竞争性建设项目的目标不同；成本与收益构成复杂。1.政府投资项目概念及特点历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE我国政府投资工程项目的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。单一投资主体阶段多元化投资主体阶段建设单位自营模式以建设单位为主的甲、乙方制工程指挥部方式项目法人型工程指挥部型基建处型专业机构型我国政府投资项目历史沿革与投资主体格局的变化密切相关历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第一阶段，建设单位自营模式这一模式主要于建国初期所采用。所谓自营方式就是在当时设计、施工力量十分薄弱和分散的情况下，建设单位自己组织设计人员、施工人员，自己招募工人和购置施工机械、采购材料，自行组织工程项目建设。由使用单位根据其自身的需要，在自行充分论证的基础上完成项目的建设前期论证工作，并就此向政府投资主管部门申请相应的财政投资，待政府财政投资部门审查批准后，由申请单位自行管理、支配、使用该项投资用于公益性项目的全部建设实施过程并承担相应责任。这一投资管理模式充分体现了使用单位的利益与权利，满足了公益性项目适用性的要求。2.单一投资主体格局下的政府投资项目管理历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE自建自管方式流程图自建自管方式流程图 2.单一投资主体格局下的政府投资项目管理（续一）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第二阶段，甲乙方承发包模式此方式主要应用于“一五”时期。主要是学习苏联模式，在这种方式下，设计院和施工企业由主管部门采取行政指令的方式指定，建设单位的资金、物资供应也由主管部门统一管理。这种方式在当时资源紧缺、任务重、工期紧的情况下，由于明确了甲乙方的经济关系，对于提高施工管理水平，节约投资起到了一定作用。2.单一投资主体格局下的政府投资项目管理（续二）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第三阶段，大都以工程指挥部方式为主从1965年至1984年，大都以工程指挥部方式为主。许多大、中型项目的建设，采用建设指挥部的方式，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立项目指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设指挥部即完成历史使命而被解散。2.单一投资主体格局下的政府投资项目管理（续三）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE在工程指挥部方式这种单一投资主体格局下，政府投资项目的激励模式主要包括：放权；包干：由主管部门向建设单位（或施工企业）下达施工任务以及工程所需要的资金、材料、设备，由建设单位（或施工企业）负责按期、按质、按量地完成包干任务；形成有限利益对立的竞争关系。2.单一投资主体格局下的政府投资项目管理（续四）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE随着70年代末，我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。项目法人型按照原国家计委计建设1996673号文关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。实施项目法人制管理的著名项目有三峡工程、深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。3.多元化政府投资主体的政府投资项目管理历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE工程指挥部型政府投资项目的工程指挥部一般是临时性的从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一，常常表现为要按期突击完成某项工程。一些平时没有项目或者项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会组建临时的工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。3.多元化政府投资主体的政府投资项目管理（续一）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE基建处型各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而前者主要是进行常规的行政管理工作。该模式的主要特点是自建自用，由于行政部门本身的职级设置，基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。3.多元化政府投资主体的政府投资项目管理（续二）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE专业机构型这是20世纪90年代末期，行政、经济体制改革深化过程中，我国各省市地方自行探索得出的政府项目管理的新模式。其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职从事管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。按照项目管理机构的性质还可具体将本模式分为政府机关型、事业单位型和企业型。3.多元化政府投资主体的政府投资项目管理（续三）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE多元化投资主体格局下的部分政府投资项目管理模式对比分析3.多元化政府投资主体的政府投资项目管理（续四）类型管理模式优点缺点适用性常设管理机构项目法人型（事业法人）有利于明晰产权和利益分配，提高积极性，增进管理效率一个项目一个法人，管理人员数量庞大，且不利于经验积累对于大型的，多级投资主体且利益分配难以明确的项目，具有较好的适用性项目法人型（企业法人）同上主要适用于有多方投资主体的准公共性项目基建处型灵活、迅速，能较快地获得审批和进行工程建设权力/权利过于集中，需求单位为自身利益扩大建设规模、浪费资金，且每个部门设立基建处，占用庞大的人力和设备在一些地方广泛存在，但已经有改变的倾向临时管理机构工程指挥部型有利于利用政府强大的协调能力不具备专业经验，不利于经验积累，易扰乱与私人主体公平竞争的市场环境适用于一些有明显政治色彩和长官意志的政府投资项目历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE临时管临时管理机构理机构利利容易协调、项目实施外部环境良好弊弊1、一次性业主，缺乏专业性存在大量安全、质量问题；2、分散管理，无法集中监督容易造成腐败；3、机构重复设置，浪费现象严重。常设管常设管理机构理机构利利弊弊较好体现使用者要求，保证工程适用性1、从经济学角度讲，与社会化、专业化的生产相违背；2、建、管、用不分，投资失控造成“三超”；3、自营工程挪用资金、拖欠工程款。4.小结公益性政府投资项目的管理方式有如下特征：历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE4.小结通过以上简要的回顾，可以看出，我国原有政府投资项目的管理中主要存在以下问题：一是机构重复设置，管理水平低下。由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”。由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并因此而引发大量的质量和安全问题；历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE4.小结二是法人实体缺位。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者；政企不分，官商合一。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题，如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。三是管理者缺乏造价控制的动力。由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE4.小结总的说来，上述问题产生的深层次根源是由于我国政府投资项目投、建、管、用不分而造成的。西方发达国家在政府投资项目（或公共项目）管理方面的先进经验可以给我国的改革提供思路。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE第二部分政府投资项目的国际惯例历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE前 言国际上工程管理发展的重要趋势之一是：业主成为建筑业发展最重要的驱动力。同时，还必须密切关注和适应业主方对建设项目承发包模式需求变化的动向。对我国政府投资项目而言，主要体现在业主规范建设市场交易秩序，尤其是对建设项目投资主体秩序的规范上。在发达国家和地区，政府投资工程是政府采购的一部分，发达国家和地区一般都基于政府采购制度管理政府投资项目，对这部分工作管理的基本目标就是：公平、诚实、经济和效率。政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的、非盈利性的公益性项目上。改革必须以市场为取向，与国际惯例接轨。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE1.发达国家和地区政府采购制度及其理论的发展政府采购制度的发展和完善是影响西方政府采购理论变迁的主导因素，同样，西方政府采购理论的不断发展又反过来促进了西方政府采购制度的完善政府采购制度在西方国家已经实行了200多年，最早是1782年英国政府成立的文具供应局。1996年1月1日开始生效的世界贸易组织（WTO）的政府采购协议（GPA）标志着国际政府采购制度逐步形成。因此，发达国家和地区政府投资工程的管理方式不仅要受本国法律法规制约还要受到国际组织规章的制约。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE政府采购市场政府工程采购市场工程建设市场政府投资项目的市场定位历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE从1929年美国的福布斯出版了第一部论述政府采购问题的专著政府采购开始，关于政府采购的理论开始逐渐完善，人们从各个角度探讨了政府采购制度中的采购程序、采购方法等问题，如1977年美国斯坦福大学教授李与美国科罗拉多州立大学商学院教授多布勒合著的采购和物料管理一书，他们对当时普遍采用的竞争性招标采购的低效率提出了批评；在进一步从经济学角度探讨政府采购与宏观经济的运行的关系中，如英国的鲍莫尔1947年在英国经济学杂志上发表了一篇政府采购论的文章，在政府采购理论史上第一次探讨了政府采购与物价及宏观经济的关系。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE20世纪中叶以后，针对政府采购中运行效率、腐败等问题，布坎南和他的公共选择学派提出必须制定周密而严格的采购程序，如规定尽可能实行公开招标，实行公平竞争的招标程序和严谨的支付办法，从制度上最大限度地防止政府采购中的贪污腐败现象的发生，还要求公众对它实施有效的监督。人们还认识到，政府采购与私人采购是具有重大差异的活动，如美国采购专家佩奇1980年在公共采购和物料管理中详尽分析了政府采购和私人采购的区别；1986年多布勒又出版了采购和供应管理，他指出公共采购与私人采购的最重要的区别在于公共采购部门履行的是托管人的职能。因此非盈利机构或政府采购职能就成为一个受管制的然而却透明的过程，受到无数法规和条例、司法或行政决定以及政策和程序的限定和控制。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE因此如何对政府采购进行监督和管理，总结运行中的规律成为人们关注的问题。加之信息经济学的兴起，在分析理论和方法上有了更多突破。如1995年美国匹兹堡大学公共管理和政策教授麦肯尼出版了公共部门和非盈利机构的有效财务管理一书，着重论述了政府采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策。针对政府采购中的腐败问题，麦肯尼主张从健全内部控制角度入手加以防范与治理。他认为内部控制的两个基本要素是行政控制和会计控制。行政控制指坚持管理达到组织目标的程序和记录；会计控制指程序、记录和报告，它是为保护资产和提高财务记录和报告的可信性而设计的，即支出经过适当授权，并与法律和规章相适应。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE2.发达国家和地区政府投资项目管理的比较 香港1、采购遵循向公众负责、合乎经济效益、清楚明确、公开公平的竞争原则；2、采购方式：公开招标、选择性招标、资格预审招标、单一招标或局限性招标；3、政府物流服务署是政府的中央采购代理4、政府采购需遵从世贸协定香港政府采购工程由环境运输及工务局统一管理，统一建设。政府采购工程的招标工作由各工务部门负责。招标的最高决定机关是财政司司长委任的两个投标委员会：中央投标委员会及工务投标委员会，负责审核招标部门提交的投标评审报告，并决定是否结纳投标评审报告的建议及批出标书。（一）政府采购的对比分析历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE香港地区公共工程管理方式 在香港，公共工程分为四类：一是某些大型公共工程，由于投资巨大，营运又有盈利保证，政府设置独立机构对之实行商业化运作。二是部分商业价值高的大型基础设施工程，采用由私人发展商以BOT等方式机构竞标，取得建造和管理权。三是房屋委员会兴建的公共屋村，由房屋署实行封闭式管理，自行组织建设和管理。其他大部分公共工程称为工务工程，由工务局属下的各专业署负责组织建设。工务工程的管理模式特点：政府专设工务局，建立了庞大的公务员队伍，工务局相当于总承包公司，其优势是对非经营性政府投资设立专门机构并由第三方实施专业化管理，解决了一次性业主和“同位一体”带来的问题，但它并没有解决政府角色混淆问题，而且，其公务员队伍庞大，激励机制不明。历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE工务局建筑署工务政策部计划及资源部行政部法律咨询部建筑业检讨部渠务署土木工程署机电工程署路政署拓展署水务署工程策划管理处建筑设计处屋宇装备处物业事物处工料测量处结构工程处非经营性房屋工程经营性房屋工程公共房屋房屋署封闭运行工程策划总监初步可行性研究设计及招标施工管理保养维修总 承 包历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE英国1、政府采购政策为物有所值2、英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制；3、采购方式：竞标方式、招标方式、协商与竞标相结合的方式、竞争性谈判方式、单方投标方式；4、采购法律：一般合同及商业法律；法定职责，如遵守国际惯例；欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条款及规定；世贸组织协议和其他国际协定；法律先例（一）政府采购的对比分析（续）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE财政部业主（政府部门）业主（政府部门）承建单位会计官员公共账目委员会国家审计署议会下院供供应应预预算算资资金金申申请请管理财政支出管理财政支出监 督财 政支 出提交账目提交拨款情况审审查查通通过过监督财政支出资金申请拨款接受监督接受监督 英国政府投资项目资金支付流程历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE美国美国（1）美国政府采购分为联邦政府采购、州政府采购和地方政府采购三部分。联邦事务服务总局是联邦政府从事政府采购的专职机构，是美国政府采购管理体制中最高层次的管理机构；（2）美国没有统一的政府采购法，但有统一的联邦采购条例（3）采购遵循竞争、公开、公平原则；（4）美国政府当前的采购模式是集中与分散相结合的采购模式。即中央政府的一个专职机构直接负责对部分货物、服务、工程的采购，部分特殊货物、项目或低价值货物则由各政府部门自行采购；（一）政府采购的对比分析（续）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE德国德国（1）采购方式：公开招标、不完全公开招标（有限招标）；以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）；（2）采购包括货物、工程和服务三部分；（3）政府采购合同金额在20万欧元以上的，必须在欧盟范围内招标，登载在欧盟的一本政府采购杂志上，每天都出版；合同金额在20万欧元以下的，在德国内招标，德国也出版了一份联邦的政府采购报，登载国内政府采购信息。（一）政府采购的对比分析（续）历史沿革国际惯例投资体制改革及代建制代建公司运作模式代建项目管理实务代建合同管理2006年09月天津理工大学公共项目与工程造价研究所天津理工大学公共项目与工程造价研究所InstituteofPublicProject&CostEngineering,IPPCE造价工程师培训中心造价工程师培训中心TrainingCenterofConstructionCostEngineer,TCCCE德国政府投资工程的实施概况德国政府投资工程的实施概况德国政府投资工程的管理制度是其经济运行基本模式和财政基本制度（即公共财政制度）的产物和重要组成部分，是德国政府在市场经济条件下依法运用财政政策参与宏观经济调控、实施微观具体投资项目管理的重要政策规定和操作规范。德国是一个比较松散的联邦制国家，联邦、州、镇三级政府具有各自的投资权力，投资范围分别为：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗等投资；市镇级政府主要投资于社会福利等方面。历史沿革国际惯例投