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完善交强险法律制度势在必行

    交强险经过3年多的实践，制度与司法实践层面的不足已经成为制约交强险长足发展的重要因素，亟须完善。
    交强险实施3年多来，制度与司法实践层面的不足已经成为制约交强险长足发展的重要因素。为了了解目前交强险开展情况，2009年10月，中国保监会、人保财险分别派代表，随同交强险专家委员会赴上海、江苏等地进行调研。期间，先后走访了当地的行业主体，以及部分司法、医疗领域的专业人士、部分交强险事故受害人，查阅了部分诉讼案件材料。通过这次调研，交强险制度中存在的问题渐渐浮出水面，既有立法上的缺陷，又有司法实践中的混乱。笔者认为，完善交强险法律制度势在必行。
    交强险制度存在的问题及分析
    一、交强险立法上存在空白和模糊之处
    (一)《道路交通安全法》中道路人伤案件归责原则不明
    作为交强险制度的上位法，《道路交通安全法》以下简称《道交法》第76条第一款规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。”由此可见，本条在交通事故的归责原则上没有区分事故责任与保险责任，而是笼统地规定只要是交通事故造成的损失，就由保险公司在交强险范围内进行赔偿。由于法律表述的不明确，该条内容在实际执行中引发了一系列问题。
    首先，交通事故侵权责任与保险责任属于两种不同的法律关系，当事人在两种法律关系中享有的抗辩权利不同，应承担的法律义务也有所区别，在未对两者进行明确界定的情况下一概由保险公司赔偿，混淆了不同争议的诉讼处理程序以及民事法律的适用。其次，对于归责原则的模糊表述导致其下位法，如实施条例在关键环节的表述上缺失。由此，未明确的归责原则在交强险条款的制定以及实践中更加演变成了“不追究过错归属”的争议处理原则以及保险赔偿原则，从而拓宽了交强险的保障范围，脱离了我国目前的经济社会发展水平，并且与人们通行的道德习惯不适应，难以为公众接受。这种缺陷的存在最终导致随后的一系列配套制度，如《机动车道路交通事故责任强制保险条例》、交强险保险条款在操作层面上繁琐、复杂。
    (二)《机动车交通事故责任强制保险条例》中存在的问题
    《机动车道路交通事故责任强制保险条例》(以下简称《交强险条例》)是具体落实《道交法》第76条内容的下位法，也是交强险制度实施与运行的基本依据。但是，《交强险条例》在确定当事人权利义务方面存在空白与模糊之处：
    1、精神损害的赔偿问题未予明确
    首先，《交强险条例》仅有两个条款专门规定人伤案件的赔偿事宜，在内容上明确了应否赔偿的原则，但对于赔偿项目的组成、赔偿金额的分配比例，以及精神损害是否包含在内均未作出规定，使精神损害赔偿问题在交强险实施之初就成为司法实践中颇具争议的领域。
    例如2007年12月18日，安徽省六安市发生一起交通肇事侵权案件，受害人主张的精神损害与医疗费用赔偿之和超出了交强险人伤限额。在这种情况下，如何确定精神损害与医疗费用赔偿的顺序和比例，成为此案争议的焦点。当事人与保险公司各执一词，各级法院的观点也不统一。最终安徽省高院上报最高人民法院，请示答复意见。
    2008年10月16日最高院针对此案的请示发布“民一他字第25号复函”。认为“《机动车交通事故责任强制保险条例》第3条规定的‘人身伤亡’所造成的损害包括财产损害和精神损害。精神损害赔偿与物质损害赔偿在强制责任保险限额中的赔偿次序，请求权人有权进行选择。请求权人选择优先赔偿精神损害，对物质损害赔偿不足部分由商业第三者责任险赔偿。”这一答复，明确了交强险人身伤害赔偿限额中应当包括精神损害，并且受害人可以优先主张。但是，对于精神损害的赔偿比重，特别是当精神损害与物质损害数额之和超过总限额时，应如何分配二者的比例，并未明确，而是由法院酌情决定。此案的复函发布后，在审判实践中引发了一系列问题，部分法院对复函中“当事人对精神损害赔偿的优先选择”误读为“法院对于精神损害的优先支持”，从而在个案审理中表现出混乱与偏颇。
    2、对于保险公司的垫付责任规定不明
    《交强险条例》第22条规定，驾驶人在未取得驾驶资格、醉酒的情况下发生道路交通事故的，保险公司仅在交强险责任限额内垫付抢救费用，因事故造成的受害人财产损失，保险公司不承担赔偿责任。此条规定了几种违法行为中肇事的赔偿情况。为减少道德风险，遏制违法行为的发生率，法律规定此类事故中保险公司垫付受害人的抢救费，特别规定事故造成的财产损失保险公司不予赔偿，但是，没有明确对于交通事故造成的人身伤害是否由保险公司进行垫付或者赔偿。导致司法实践中许多法院认为，对于法律没有明确排除的人身伤害，保险公司仍应赔偿。通过对安徽、江苏两省交强险人伤诉讼案件的了解，多数法院均在上述情况下判决保险公司承担医疗以及死亡、伤残赔偿责任。这种法律适用结果与保险原理、保险业经营惯例，国家交通管理政策严重不符。
    (三)新《保险法》实施后将导致诉讼案件急剧增多，配套法律制度急需完善
    新《保险法》第65条规定了保险人直接向受害人支付保险金的制度。这一制度并未严格区分侵权行为法律关系和保险合同法律关系，模糊了侵权责任与责任保险之间的差异，使致害人淡出了赔偿关系，诉讼程序上受害人只需证明自己受到损害即可。这一规定，虽然简化了赔偿流程，但由于保险人承担的赔偿责任与侵权责任在构成要件、责任范围、赔偿金额等方面都不完全一致，所以新《保险法》规定极易造成受害人与保险公司之间的争议。伴随着程序的简化，和谐社会、和谐审判的纠纷处理原则会自上而下贯穿始终，因此，可以预见，随着交强险的普及，对受害人直接索赔的支持将成为司法常态，事故发生后直接起诉保险公司将成为普遍做法。目前交强险诉讼案件在各产险公司均呈急剧上升的态势，例如，中国人保财险2007年7月全系统发生的交强险诉讼案件数为2207件，2008年7月上升为10366件，到2009年12月上升至16284起。个别地市每天需要花费大量的精力出庭应诉，人保财险安徽省六安分公司平均每天要应对3-5起交强险诉讼案件，90％的案件均为受害人未向保险公司索赔而在事故发生后直接提起诉讼。
    二、交强险司法实践存在矛盾与混乱
    (一)法院对《交强险条例》以及《交强险条款》的效力认定存在分歧
    《交强险条例》是由国务院公布施行的行政法规，具有法律强制力。《交强险条款》是由保险行业协会根据《交强险条例》制定，经保监会审批同意的格式合同，其制定程序具有合法性，也不存在违反法律强制性规定和显失公平的内容，因此，该条款经投保人与保险人签订后应具有法律效力，应成为裁判交强险法律纠纷的主要依据。但在司法实践中，一些法院以《交强险条例》的某些内容未在《道交法》中规定为由不予认可，或以《交强险条款》某些表述与《道交法》、《交强险条例》不完全一致、显失公平为由，否认条款中部分内容的法律效力。这种做法给保险经营带来很大的不确定性，破坏了保险合同的法律意义。其中，表现最突出为打通交强险分项限额的做法。例如杭州市中级人民法院2009年的一次审判会议纪要中，规定交强险赔付不分项，只要总赔偿限额在12.2万内，医药费用不按交强险关于医药费的限额进行赔偿；浙江省高院在拟出台的《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷若干问题的指导意见》第26条也规定对于受害人的赔偿，在交强险内实施有限的分项限额；深圳中院更是把财产损失的2000元限额用来赔偿死亡伤残项下的项目。类似情况在浙江、江苏、安徽、云南、广东、江西、四川等地均有发生，且呈现蔓延之势，根本偏离了交强险的费率厘定原则。
    (二)法院对精神损害赔偿标准的适用具有随意性
    目前，我国民事法律对于精神损害的赔偿标准并无明确规定，个案处理中完全由法官自由裁量，判决结果受多重因素影响，如结案难度、政策环境、受害人伤残等级、肇事方保险状况等等，从而导致司法实践中尺度掌握不一，判决结果差异较大。例如，前述安徽六安案例中受害人李福国十级伤残，获赔精神抚慰金12000元，卢士平九级伤残获赔精神抚慰金6000元；在江西九江浔阳区法院受理的刘清莹诉金宝实业有限公司、中国人保财险庐山区支公司案中，刘清莹十级伤残获赔精神抚慰金2000元；湖南岳阳市云溪区法院受理的谭绍球、陈霞诉民和物流、中国人保财险南昌市分公司案中，陈霞轻伤不构成伤残，但仍获赔精神抚慰金2000元，谭绍球十级伤残获赔的精神抚慰金10000元。
    根据部分省份的统计，人伤案件中的精神损害赔偿标准变动范围较大，例如安徽在2000-80000元之间，江西在2000-60000元之间，江苏则在5000-50000元之间。按照最高人民法院对安徽高院的复函精神，上述赔偿金额被保险人均可在交强险死亡伤残限额内主张。
    (三)法院对受害人住院医疗、康复费用的认定缺乏可操作的依据，部分地区司法鉴定水分大
    目前多数省份均已取消了法医医院独家进行伤残鉴定的制度，凡是符合条件的医院获得认可后均有权从事鉴定，各省境内伤残评定机构众多。以安徽、江西为例，合肥有8家医院或司法鉴定所具备鉴定资格，六安市下辖4县鉴定机构多达11家，江西九江市的鉴定机构多达6家。这些机构有国营医院、民营医院、设置有西医科室的中医院和专业司法鉴定所，每次鉴定收费在500-2000元不等，鉴定收费成为这些医院或鉴定机构的重要收入来源。
    此外，交强险涉及诉讼的案件，人伤案件占绝对多数，对于涉及赔偿的项目，法院认定的证据过于宽松，尤其是医药费、护理费、营养费等项目，往往要求保险人在责任限额内全额支付。凡涉及“医疗费”超“医保”范围而引起的诉讼，均判保险公司败诉。因此，对于交通肇事案件伤者的医疗收费，被各家医院广泛关注，特别是在肇事方购买保险的情况下，医院对伤者进行重复治疗和高额收费的情况屡见不鲜。其中，以肢体康复训练、功能恢复按摩为名义的理疗费用数额较大且难以核实，一些营养类药品、保健品也被个别医院开列在伤者的药费之中，甚至还出现了个别医院伙同受害人开具虚假治疗费，以及一人受伤住院，全家搭车接受治疗的情况。例如，九江市的一起案例中，一名伤者在本市曙光手足医院住院50天，期间接受了7次全身麻醉、51次局部麻醉，而输液时间更是超出了住院时间。
    (四)道路交通事故矛盾处理“泛保险化”现象严重
    高额的医疗支出以及诉讼费用使得涉及保险的道路人伤案件成为部分利益群体争夺的焦点。肇事案件发生后，医院、律师甚至交警都直接影响着案件的处理进程。为尽快解决纠纷，交警对于购买保险的当事人倾向于判定主要责任，律师则动员受害人通过诉讼途径索赔，主张精神损害赔偿，并按照胜诉金额收取代理费。这种情况下，相关案件的处理过程日益复杂，理赔成本不断加大，表现在以下几方面：
    1、大部分案件受害人甚至未向保险公司报案，直接提起诉讼，保险公司收到法院传票后才知道发生交通事故，并且受害人已接受了一段时间的治疗，支付了数额不菲的医疗费用；
    2、此类诉讼中保险公司均被法院追加为共同被告；
    3、人伤诉讼必然涉及精神损害赔偿，且优先在交强险限额内解决。部分法院甚至直接决定保险公司在交强险、商业三责险中的赔偿数额。
    目前交强险制度在立法以及司法层面的缺失对交强险业务的开展造成了一定的负面影响。随着我国向汽车大国迈进，交强险覆盖面的扩大，司法实践中亟须明确的问题日益增多。因此，结合我国保险业发展现状，以及国家交通管理与社会保障政策，对交强险制度进行科学的审视与改革已势在必行。
    完善我国交强险法律制度的相关思考
    一、尽快启动《道交法》、《交强险条例》的修改工作
    建议在《道交法》第76条中对于交通事故的归责原则区分事故责任与保险责任并分别作出规定。其中，对于事故责任区分人车事故、车车事故确定不同的归责原则。对于交强险范围内的保险责任，建议与当事人在事故中应承担的民事责任保持一致，不再单独设计保险范围内的归责原则，废除对于财产损失的无过错赔偿原则，减少实践中的混乱。此外，在事故处理与保险赔偿的顺序上，应明确事故责任确定后，被保险人未履行的赔偿责任由交强险赔偿，避免出现受害人将诉讼作为一种理赔手段直接起诉保险公司的情况减少社会成本。
    建议在《交强险条例》第22条中明确规定对于驾驶人醉酒、无照驾驶、机动车被盗抢期间肇事以及被保险人故意制造交通事故，造成受害人受伤的，保险公司垫付抢救费用，并有权向致害人追偿，明确对于受害人的财产损失、医疗费用及其他人身损害，保险公司不承担赔偿责任。此规定可以遏制恶性交通违法违章行为的发生，并缓解目前此类案件中法院判决保险公司承担医疗费用以及死亡伤残甚至精神损害赔偿的情况。
    二、尽快出台交强险相关法律的司法解释
    鉴于目前交强险制度立法空白和模糊之处较多，建议针对《保险法》和《交强险条例》出台司法解释，明确实践中争议较大的问题。
    (一)精神损害在赔偿总额中的比例
    道路交通事故中的精神损害赔偿数额由法官确定，各地标准不一，差异较大。对此，最高法院应在司法解释以及个案答复中明确道路交通事故精神损害赔偿占全部赔偿数额的比例，并且对于受伤害轻微、未构成伤残或医疗费用支出较少的案件不支持或仅支持小比例精神损害赔偿，改变目前法院判决随意性大、金额高的局面。
    (二)明确交强险死亡伤残赔偿限额仅部分承担精神损害的赔偿
    由于交强险条款中并未明确规定赔偿精神损害，因此根据民法公平原则，当事人虽然有权决定精神损害与物质损害的赔偿次序，但交强险死亡伤残限额内只应承担部分精神损害赔偿数额。因为限定这一比例有助于控制交强险的社会成本，将限额优先用于人伤赔付，真正体现交强险救助生命，保护弱者的立法目的。
    三、规范伤残评定以及医疗用药标准
    建议司法部加强对评残机构资质的审批，制定职业技能及道德标准，鼓励有条件的正规医疗机构加入评残机构行列。同时严格执行《道路交通事故受伤人员伤残评定》，并对相关模糊的规定进行明确，以保证评残的公平、公正，在确保受害人利益的同时兼顾保险公司的合法权益。此外，为规范交通事故人伤案件的医疗用药标准，建议卫生部明确抢救期间医疗费用的界定，指定权威机构或部门对医保或非医保药品进行鉴定，或在出具的医药单据中注明医保内外的用药情况。这样，一方面为交强险医疗费用审核提供参考依据，减少过度医疗，另一方面也有利于提高社会诚信水平，减少保险诈骗行为的发生。^