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浅谈关于我国挂靠历史原因及挂靠企业历史
　　1.已有的研究
　　由于历史原因，在我国城镇集体企业群体中，一些非集体所有制的企业(单位)、社会团体或个人，在投资举办企业初期或发展过程中，为享受国家有关集体企业的优惠政策，或为取得有关的生产和经营资格，或为保持在生产经营活动中的信誉，或为便于获取有关证明材料，或因原主管部门及单位取消、变更等原因，在各地区、各部门形成了数量较多的“挂靠”集体企业。(财政部、国家工商行政管理局、国家经贸委、国家税务总局，1998)
　　按照这些研究者的观点，“挂靠”企业是所有制相混淆的企业，换言之是“名实不副”的。以下的论述具有代表性：
　　“挂靠”企业，主要是指个人企业、合伙企业等具有私营经济性质的经济实体，挂靠到集体或全民性质的单位或其主管部门;以转换所有制性质，求得经济利益上的好处。“挂靠”企业的一个显著特点在于，它不是以企业自身本来的经济成分性质来确定其法律地位，而是以被其挂靠单位的经济性质来确定其法律地位。比如本来属于私营企业，通过挂靠变为集体所有制企业。这种名不副实的现象，不仅严重破坏了国家对不同经济性质的企业的法律规定，规避了国家的税收、贷款政策，而且模糊了企业的产权归属，损害了企业的财产权利。
　　但是，上述理解如果成立的话，我们就无法理解同样来自政府部门的另外一些文件——很明显，这里讲的“挂靠”企业是集体所有制：
　　虽然很多集体科技企业是在不要国家编制、不要国家经费、自筹资金、自愿组合的基础上发展起来的，但仍要找一个“婆婆”作为主管或主办单位，否则就无法开办企业。这些主管、主办单位对集体科技企业或根本没有投入，或在创办时拨入资金创办后立即抽走，因而与企业并无实质性资产关系，更不承担企业的经营风险。此即通常所称的“挂靠”的关系。(国家科委政策法规与体制改革司，2001)
　　——而并非所有的情况下政府当局都不给“挂靠”企业合法地位。如：最近一个时期以来，不断发现部属单位所办的个别公司、企业及其子公司、联营、挂靠单位以公安部名义从事经营活动和进行广告宣传，在招牌上的公司企业名称前冠以‘公安部’字样。……本通知请有关局级单位转发至所属公司、企业及其子公司、联营、挂靠单位遵照执行，存在这类行为的要立即制止。(公安部，1993)
　　按照惯例，文件“转发”一般只能在系统内部才能进行，与国家机关无关的企业没有接受政府部门文件的资格，更不用说政府对之持否定态度的企业了。可见这里“挂靠单位”乃是一合法主体;甚至可以推论这些“挂靠单位”和国家机关必定保持着相当的联系，否则“遵照执行”就无从说起了。可以谨慎地推论，这份中央国家机关文件所指的“挂靠单位”是作为合法的主体存在的。类似的还有：挂靠在军队、武警部队和政法机关及其所属单位的企业，必须解除挂靠关系。(国家工商行政管理局，1999)还有的文件仅指出“挂靠”企业的违法性，并不强调打击行动的所有制依据：
　　判定整顿和规范建筑市场秩序是否取得明显成效的主要标准是：……规避招标、招投标弄虚作假和转包、违法分包、挂靠等违法行为是否得到有效整治……(建设部，2003)
可能被争辩的一点是，上述文件并非专门针对“挂靠”问题，从而没有代表性。但明确把“挂靠”企业作为一项正式工作内容的政府文件也不罕见，如：7月15日至16日喀什地区召开经贸工作座谈会。……会议指出，喀什经自治区批准(包括兵团农三师)的边贸公司已达34家，全区有500多家企业挂靠边贸公司，“挂靠”企业和成员遍及各行各业，国有、集体、个体;多层次、多渠道、多形式大办经贸的格局已基本形成。
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　　在有些文件中，“挂靠”企业非但看不出是被政府部门否定的，反而可以读出完全相反的内容——“挂靠”企业简直是因政府大力推行而制造出来的：
　　对经营能力差，安全管理薄弱的个体私营业户，推行“挂靠”管理，即把个体私营业户纳入经审查具备丰富管理经验和资质等级较高的运输企业统一经营管理，建立安全预防机制，增强承担民事责任能力。
　　初步阅读之后，我们得到的是一系列令人困惑的事实：与研究者依据的定义相矛盾的是，除了非集体所有制的“挂靠”企业，还有集体所有制的“挂靠”企业;官方的态度有时是严厉禁止，有时又是容许甚至鼓励。没有官方机构出面来解释这些矛盾的用法或提出修正，研究者也没有给出能够容纳这些矛盾的新定义。
　　2.“挂靠”企业的历史
　　2.1“挂靠”企业用法的出现——计划体制语境中的“挂靠”企业
　　最早一份正式提及“挂靠”企业的公开法律文件是《国家工商行政管理局关于执行<工商企业名称登记管理暂行规定>若干问题的意见》(1985)。
　　冠“分公司”名称的，必须有隶属的上级公司机构，方可准予登记。凡采取松散的挂靠形式的，其挂靠的分公司不得冠以总公司的名称。总公司所属分公司的下属企业不得冠总公司的名称。
　　此处所谓“挂靠”的背景是我国当时的公司发起制度：公司专指国有或集体所有的经济组织，它们中所有的国有公司、绝大部分集体所有公司都是由“主管部门”给予发起许可的(方流芳，1992：55-64)。当新设立的公司与其行业主管部门并非直接隶属，并且将这种公司与一般意义上的分公司区分开来有现实意义的时候，官员们似乎不经意的创造了“挂靠的分公司”的表达。
　　“挂靠的分公司”是一个新创造的语词，但是“这里的‘创造’，不是说人们随手拾起了这个名词，又随便使用它，而是在限定条件下的创造”(方流芳，2000)。官员们早已在某些公文的表达中习惯了“挂靠”的用法：例如党员必须挂靠党组织、社会团体必须挂靠政府机构等。所有这些“挂靠”都表达了同样的含义：不依附另一个合法性勿庸置疑的主体，“挂靠”者就不能合法存在。虽然企业还从未有过“挂靠”的说法，但是面对借助“总公司”才能取得其合法地位的企业，官员们不难将稔熟的“挂靠”与之联系在一起。于是，“挂靠的分公司”这一表达就自然而然出现了。
　　这个用法显得如此自然，以致人们没有从中意识到什么新的东西。“挂靠”的是分公司，而不再是学会、事业单位，似乎没有产生任何有实质意义的不同。究其原因，我们就必须讨论当时(1985年)的“公司”的性质：在“精简政府机构”的运动中，相当一部分主管部门改名为“公司”，它们实际上只是“垂直系统内的一个承上启下的主管部门”(方流芳，1992：55-64)，无论“行政性公司”还是“试点的企业性公司”，都只是国家权力的延伸。“挂靠”的分公司和“挂靠”的其他单位如事业单位、学会相比，没有任何值得让人惊奇的特质。因为“公司与承担政府经济职能的其他行政机构只有名称上的差别——它们同是纵向权力系统中的一级阶梯，既是‘下属单位’所依附的‘主管部门’，又是受‘上级主管部门’统辖的‘下属单位’”(方流芳，1994)。把企业从其他作为国家权力载体的行政机关、事业单位中区分出来并没有实际意义。由此，“挂靠的分公司”的用法所强调不是分公司而是“挂靠”。因为，“挂靠”与否标志着公司与国家权力系统或紧或松的联结，而这意味着实实在在的差别。
　　在1980年代中期之前，“挂靠”企业一词强调的是机构和主管部门之间的联系——每一个机构都应当有一个主管部门，机构的合法性存在于它和主管部门的联结之中。换言之，没有主管部门的组织不能合法存在——这是最权威的无字的法律。
　　2.2“挂靠”企业意义的嬗变——所有制语境中的“挂靠”企业
　　1987年《国家工商行政管理局关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业<营业执照>问题的通知》(以下简称“1987年通知”)里出现的“挂靠”企业增加了更多的信息。上述“联结”的意义固然还在，但不再局限于该含义。在“挂靠”企业的内涵中新出现的一个语词是“所有制”。
　　近年来，有些地方在企业登记工作中，审查不够严格，将某些个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商业定为集体企业，将一些国营或集体单位以下属企业名义代私人经营者申请登记的定为集体企业，有的还把挂靠集体企业的个体工商户和私人经营的企业，定为集体企业。这些企业领取的《营业执照》不能真实反映企业的所有制性质，给司法机关审理某些刑事案件和经济纠纷案件造成了困难，同时也给当事人造成不应有的政治影响和经济损失。
　　“所有制”是如何出现在“挂靠”企业含义之中的呢?
　　回答这个问题，首先要解释“个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商业”为何要登记为与真实身份不符的集体所有制企业，或者说私人通过虚假登记要获取什么。在1980年代中期，经济体制改革打破了原有的计划体制：在实施改革的经济领域，或是市场取代计划，或是削弱计划权力，一统天下的计划体制不复存在。然而，计划体制下的许多制度却一直保留下来，只是随着环境的变化其性质发生了变异。在计划体制下，主管部门是连接计划权力核心和生产厂家的中间环节;新经济体制下的主管部门虽然逐渐失去了直接控制企业的权力，却获得了计划体制下不曾拥有的可变现的权力：行业主管部门直接建立企业，企业携行业垄断权力进入市场吸附超额利润，再将利益返回该主管部门;地方主管部门，诸如主管集体所有制企业的乡镇或者街道，则代表下属企业向行业主管部门争得垄断经营权或者经营特许，再从下属企业经营所得中取得收益。
　　从企业角度看，全民所有制企业是国家统一计划的产物，无条件地获得了垄断经营权利或经营特许;集体所有制企业则是作为地方主管部门直接建立的企业，自然以该主管部门争取到某种经营特许为前提;而没有主管部门的“个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商业”必须登记为与其真实身份不符的公有制经济性质，才能合法地获得一个主管部门和它所代表的经营条件。
　　“个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商业”寻求主管部门的努力，反映了当时以所有制为基础的经济管理体制——主管部门制度是该体制的具体实现方式。在1980年代，所有制身份本身就是企业与国家权力系统联结紧密与否的证明：全民所有、集体所有的公有制企业是国家权力的延伸，而“个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商业”对国家来说则“非我族类”。
　　完全禁止私有制存在，这正是1980年代以前中国的经济政策。1950年代完成“社会主义改造”之后，中国实行了对私人经商的一般性禁止政策。1980年代初，政府为解决城镇待业青年和社会闲散人员的就业问题而废除了一般性禁止，允许以私人名义从事工商业(中共中央，1980;国务院，1981)。一般性禁止取消之后，国家根据所有制分配资源的形式转换为对私人经商的登记特许制。登记特许制表现在如下三个方面：首先，允许经商的条件是私人必须在工商登记机关登记，以取得作为“合法经营权”凭证的营业执照：“无照经营”从来就是被严厉禁止的，违者会受到最重为刑事追诉的惩罚;其次，登记特许制还表现为国家允许经商的规模：法律和政策对个体工商户的明确限定是“雇工在7人以下”，雇工超过7人的私人经营者即使想要获得合法身份仍无路可走;第三，通过登记获得了合法身份的私人经营者被置于“经营范围”的限制之下：企业经营范围除明示列举之外均为禁止经营，企业必须事先获得经营范围的审批，而事实上取得某些审批相当困难。1980-1990年代泛滥的行政性垄断加强了登记特许制。1988年以来，各个行政部门纷纷以“清理整顿”的名义颁发专营命令，制订行业许可或行业审批规章(方流芳，1992：55-64)。行政性垄断加强了差别待遇的效力，除了明示禁止经营的项目，私人企业被行政性垄断阻止于多数行业之外。面对壁垒森严的行业准入门槛，公有制企业通过内部渠道取得特许尚有可能，对于私人企业来说则难于上青天。
　　经商的一般性禁止、登记特许制、行政性垄断分别和共同塑造了经营特许、行业准入、税负、物资供给、贷款条件、进出口经营权等方面依据所有制类型而定的差别待遇。在这样的条件下，私人投资者明智的选择就是成为“挂靠”企业。
　　在私人主动“挂靠”的另一面，是各级国家机关、国有企业作为主管部门接收“挂靠”。“1987年通知”提到的“以集体名义代私人投资者申请登记为集体企业”，在后来的文件中简化为“接收‘挂靠’企业”。
　　以所有制为基础的经济管理体制是私人主动“挂靠”和主管部门接收“挂靠”现象产生的前提。一方面，与登记为个体、私营企业相比，登记为集体所有制的企业至少可以不负担私营企业那么高的税负、拥有获得平价物资和银行贷款的合法名义以及可以免除其他风险。另一方面，接收“挂靠”企业是各级党政机关将权力变现的现实选择(方流芳，1992：55-64)。除了少数主管部门通过直接建立垄断性企业将权力变现外，其他部门，如大部分地方政府机构和国有企业，只能依靠部门特权接收“挂靠”企业——这是相对稳定、安全的获益渠道。接收“挂靠”企业的不仅限于行政机关、公有制企业，妇联、学校、残联等社会团体，凡是可以自办企业的都无一例外的可从这种特权中受益，从而“挂靠”企业呈现出遍地开花之势。例如在广州市天河区。
　　早在20世纪80年代末90年代初，在席卷全国的“全民经商”浪潮中，天河区机关的大多数部门也赶了一趟“潮”：有点财力的投资办个公司搞起了经营;有门路的搞些“挂靠”企业收取点挂靠管理费;手中有点权力的则更干脆，摆起个公司的壳子，把本由政府部门行使的行政职权划过去，就堂而皇之地收起“经营收益”来了。一时间，不但各个经济部门都有各自的下属企业，就连工、青、妇等群团机关也办起了企业作为“小钱柜”。据不完全统计，“企业热”鼎盛时，区委、区人大、区政府、区政协和区纪委属下的47个部门中，有30个部门自办企业40多家，此外，还有“挂靠”企业近百家之多，仅区劳动局麾下就有26家“挂靠”企业。
　　国家对“挂靠”企业的态度是严厉禁止。1989年清理整顿公司运动中政府要求，“认真清理以国营、集体公司为名的私人投资企业，严格划分所有制性质。凡私人投资或合伙投资兴办的私营企业，不准作为国营、集体所有制公司办理登记，违者应追究当事人及审核、审批机关的责任”(《中共中央国务院关于进一步清理整顿公司的决定》，1989)。
　　“严格划分所有制性质”作为禁止“挂靠”企业存在的合理性说明，表达的是对所有制为基础的经济管理体制的维持。“1987年通知”否定“挂靠”企业的理由仅仅是“不能真实反映企业的所有制性质”，[12]而没有论证它会导致什么损失。单单危害了所有制的纯洁就足以说明“挂靠”的不合法，这一点在当时的语境中是不证自明的。而在1989年《中共中央国务院关于进一步清理整顿公司的决定》中，虽然没有出现“挂靠”企业字样，但从内容上看却是对工商行政管理部门意见的全面推行。同年8月，国务院颁布的《关于大力加强城乡个体工商户和私营企业税收征管工作的决定》中更明确规定了对这类企业的惩罚方式。
　　2.3清理甄别运动——消灭“挂靠”企业的尝试
　　“挂靠”集体企业的长期存在，导致集体企业户数的虚增和资产总量的失真，影响了国家对不同公有制经济性质企业的正确判定，以及影响财会制度和税收政策的规范执行。为此，在1998年全国全面开展城镇集体企业清产核资中，将认真组织清理甄别“挂靠”集体企业作为重要工作内容之一。(财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局，1998)
　　1998年的清理甄别“挂靠”企业是中央政府发动的专门解决“挂靠”企业问题的一次运动。这类“挂靠”企业有：
　　(一)登记注册为集体但实际为私营(或个体)的企业。
　　(二)登记注册为集体但实际为国有的企业。
　　(三)登记注册为集体但实际为私营投资者共同投资举办和经营的个体联营或合伙企业。
　　(四)登记注册为集体但实际为非国有经济与国有企业或单位投资举办的国有合资、合作或联营企业。
　　(五)登记注册为集体但已名存实亡，有关“挂靠”主管部门、企业单位、社会团体未督促在工商行政管理部门办理注销登记手续，仍对其承担管理责任的企业。
　　(六)登记注册为集体但不具有企业法人资格的各类“挂靠”社会团体或经营单位。
　　(七)登记注册为集体但因原主管部门、企业单位。