基于治理过程变革的政府绩效管理框架——以福建省永定县为例.docx

基于治理过程变革的政府绩效管理框架
——以福建省永定县为例

【内容提要】
目前国内关于政府绩效评估方面的研究存在着为评估而评估的缺陷，没有上升到政府治理和过程管理的高度予以考察。从对政府绩效管理的历史考察和理论模型的辨识中可以发现，当代政府绩效管理蕴含着治理过程的重大变革，凸显公共责任和效率双重价值取向。福建省永定县的政府绩效管理实践，以明确的价值定位为核心，与行政过程变革、绩效指标设计、绩效跟踪辅导机制、绩效考核机制和问责体系等环节有机结合，形成了内涵丰富、功能齐全、结构合理的绩效管理框架，具有公共责任和效率双重价值导向，显示了治理过程变革决定结果的政府绩效管理逻辑，值得其他地区借鉴。
【关 键 词】治理过程变革/政府绩效管理/框架/模型

    一、背景
    一段时期以来，政府绩效评估成了国内学术界的一大研究热点，但绝大多数研究者存在着为评估而评估的倾向，集中于讨论评估指标设计、数据收集、评估主体选择、评估结果的使用等方面，而少有人从管理过程的角度去探讨政府绩效评估问题。在企业管理界，传统的绩效考核早已被现代的绩效管理所代替。关于两者的关系，有学者进行了以下的概括：绩效管理是一个完整的系统，而绩效考核①只是这个系统中的一部分；绩效管理是一个过程，注重过程管理，而绩效考核是一个阶段性的总结；绩效管理有着完善的计划、监督和控制的手段和方法，而绩效考核只是提取绩效信息的一个手段；绩效管理注重能力的培养，而绩效考核则只注重成绩的大小。[1](P64)从这里我们可以发现，绩效考核与绩效管理两者之间的最大差别在于，前者只是作为对组织及其成员工作成绩进行评价的一种手段，而后者则是促进组织及其成员提升工作绩效的管理过程体系。我们知道，无论是组织还是个人，要获得更好的绩效，就必须从改变行为过程开始，结果的改变取决于过程的改变。因此，探讨绩效评估的有效途径也必须从过程管理入手，政府绩效评估的称谓也应由政府绩效管理代替②，只有这样，才能更好地对政府管理行为的内涵进行科学的界定。
    从过程管理的角度探讨政府绩效管理问题的代表性成果是李阳的《从绩效评估到绩效管理：地方政府管理的转向》一文[2]。该文认为应从过程管理的角度矫正政府绩效评估，并提出了政府绩效管理的四个环节，即绩效指标设定、绩效跟踪和辅导、绩效结果的评估、绩效状况的反馈和改进。但该文主要是从企业绩效管理的一般过程推导出政府绩效管理的过程和环节，没有结合政府绩效管理过程中所显示出的公共性和治理变革特点去考察，也没有深入具体的实践之中去探讨治理改进和绩效提升的途径。鉴于此，本文首先将政府绩效管理作为一种治理过程来进行理论阐述，梳理出其中需要解决的基本问题，然后通过福建省永定县的案例探讨其实践途径。
    以永定县为例，是在比较国内不同地方政府绩效评估方案后所做的选择。笔者通过实地调研和参加学术研讨会，以及对中国学术期刊全文数据库等途径进行检索，得到了包括广东、江苏、福建等16个省(市、区)共36套政府绩效评估方案文本，涵盖了各层级地方政府实施的考核。通过比较发现，它们中的大多数止步于传统的绩效评估层面，仅涉及指标设计、信息采集、评估和结果使用等狭义评估环节。有学者认为，这种重结果不重过程改进的评估活动“没有将绩效评估作为一种方法，不认为其本身会有足够的权力去促进公共机构发生实质性的变化……几乎没有什么影响”[3](P132)，甚至还可能带来更为严重的后果，如一些被评估对象弄虚作假，故意夸大绩效或错误地解释绩效指标等。[4](P92)唯有福建省的方案较完整地涉及绩效管理的过程环节，绩效评估正在被绩效管理所取代，其做法处于全国的领先地位。之所以又选择永定县来考察，在于其经验得到了福建省政府的充分肯定。2008年10月31日在厦门召开的福建全省县(市、区)政府绩效管理研讨会上，永定县是四个典型之一。永定属于较偏远的传统农业县，其经济社会发展程度均不如其他发达地区，但政府绩效管理却能脱颖而出，说明具有较好的代表性。
    本文有关永定县的资料来自笔者于2008年11月20～22日前往该县所做的实地调查，包括文献资料、访谈记录和观察材料，以及在实地调查结束后通过电话回访所得到的相关信息。
    二、基于治理过程变革的政府绩效管理理论阐释
    要阐明当代政府绩效管理所蕴含的治理过程变革逻辑，需要从头说起。传统公共行政的理论假设是通过科层的等级控制而形成程序化的责任机制，并通过政治责任机制与行政责任机制的衔接而解决责任性问题。但由于政治领导缺乏专业知识，使他们多少存在一些瞎指挥的问题，利益集团和党派利益的制约又使其决策不一定能如实反映民众意志，从而导致政治责任与行政责任的脱节，使责任性难以确定并产生失衡[5](P233-258)，传统公共行政并不能真正解决公共责任问题。又由于传统的科层制度在运行过程中过于强调规则而导致了官僚主义低效率，再加上第二次世界大战以后在国家干预和福利国家的施政理念指导下，西方很多国家的政府背上了太多的包袱，不堪重负。传统的官僚制政府治理模式“既妨碍民主又不能提高效率”。[6]正是在这一背景下，20世纪末期西方国家掀起了一场政府再造运动，该运动的前期侧重于使政府“卸载”，后期侧重于绩效管理，其目的是要实现对政治与行政的整合，即实现对民主行政与效率行政的整合，促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作，在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平，达成精英自由与大众民主的妥协。[7](P53)效率逻辑和公共责任逻辑是其中不可或缺的两个方面。[8](P135)这时的政府绩效管理与早期的政府绩效评估有着明显区别。早期政府绩效评估主要关注的是输入成本问题，有的学者把它们描述为“绩效审计”，目的是发现阻碍运营控制的问题、降低成本和改进操作方法。[9](P15)但由于没有对政府结构及其运作方式进行相应的改革，评估并没有导致政府成本的下降和效率的提高。而政府再造运动中的政府绩效管理则不同，它伴随着减少政府职能、引入市场机制、改革人事管理制度、组织结构扁平化、业务流程再造、电子政务建设等诸多涉及政府治理过程的重大变革，产生了较好的效果。此外，通过绩效管理重塑责任机制，如通过绩效报告和计划的多层监督和专业化的评估减少信息的不对称性，通过绩效标准和结果公开化，引入民众评估的办法，强化政府对公众负责的责任感；[10]政府与社区、公民之间结成战略联盟，公众直接参与政府战略目标、绩效指标和标准的制定，参与决定财政安排等。[11]可以说，围绕提高绩效这一核心，当代政府绩效管理引起的上述治理过程的变革，改善了原有的政治委托代理关系中的诸多困境，较好地显示出效率价值和公共责任价值。因此，离开了对治理过程变革的洞察，就难以准确理解当代政府绩效管理的真实要义。
    在论述政府绩效管理问题时，很多西方学者从系统的角度加以考察，构建了相应的模型。
    一是Ingraham、Joyce和Donahue的政府绩效模型(见图1)。[12](P16)从中可看出，在一定的资源投入的情况下，决定政府绩效高低的最主要因素是管理能力。其中，财政管理包括财政预算和预算执行，主要是根据政府的发展战略配置资源，“有效和负责任地花钱”。[13](P18)人力资源管理则涉及人力的合理配置和激励问题。信息技术管理涉及如何收集、分析和使用信息等方面，对于众多复杂的公共事务而言，信息技术具有关键的联结功能。而资产管理则涉及长期规划、项目优先次序、确定适当的预算资源以保证基础设施的维护、关注资产与运作预算之间的关系等方面[14](P19)，它们与政府的价值取向、愿景、决策机制和回应性等密切相关。在这个框架中，绩效评估属于人力资源管理的一部分，显然，仅靠它是远远不够的，良好的政府绩效需要诸多管理过程的配合和多方面管理能力的提升。我们可以把人力资源管理和信息技术管理看做是内部管理问题，而财政管理和资产管理则涉及政府治理结构的问题。也就是说，良好的政府绩效来自于内部管理过程和政府治理结构的改进。

    图1　政府绩效模型
    二是由Mwita构建的政府绩效管理五因素模型(见图2)。[15](P28)这个模型涉及政府治理和绩效管理过程的三个环节：一是使命陈述，即明晰政府部门存在的目的是追求公共利益，体现的是公共责任，需要满足公众的期望，否则公共部门就失去了存在的价值，这是绩效管理的根本前提。二是在绩效管理中必须有相关的行动计划和措施，以促进绩效目标的落实。三是绩效管理是一个由目标设置、跟踪反馈、控制、评估、奖惩等环节构成的循环过程，过程管理决定绩效结果。

    图2　政府绩效管理五因素模型
    三是欧盟的通用评估框架(CAF)模型。1998年至1999年，欧洲质量管理基金会(EFQM)、德国施派耶尔学院(Speyer Academy)和欧洲行政学院(EIPA)在欧洲公共管理局的领导下，合作完成了通用评估框架的设计，旨在建立一个适合所有公共部门的通用的管理质量评估框架(见图3)。[16](P36)这个模型具有很强的内在逻辑结构，绩效、顾客、雇员和社会结果是通过领导力、人力资源管理、政策和战略、合作伙伴和资源管理以及变革管理等能动的过程管理取得的，很好地说明了一个组织要想取得卓越的结果应当做什么。四个结果因素和五个能动因素共同揭示了过程与结果、效率与公共责任的绩效逻辑和治理创新这些当代政府绩效管理系统的结构特点。由于通用评估框架具有简便易行和问题诊断的功能，有利于公共机构治理过程的改善，目前在很多欧洲国家的公共机构中得到运用。[17](P41)

    图3　欧盟通用评估框架模型
    四是平衡计分卡(BSC)模型。1992年，美国著名的管理大师卡普兰和复兴方案国际咨询企业总裁诺顿提出平衡计分卡这个业绩评价工具。它为组织绩效管理提供了一个全面的框架，把组织的使命和战略转变为目标和衡量方法，包括财务、客户、内部经营过程和学习与成长四个方面(如图4所示)。平衡计分卡一出现就受到公共部门的追捧。不同的学者对它有不同的解读，依笔者之见，其核心精神在于变过去的只重结果为结果与过程并重，着力点在于通过提高组织的管理素质和改善管理过程来达到提高组织竞争力进而获得持续的良好绩效的目的。因此，平衡计分卡模型注重过程管理的精神与本文从治理过程考察政府绩效管理的初衷是相吻合的。

    图4　平衡计分卡模型
    上述四个模型各有侧重，第一个模型强调政府绩效来源于治理过程质量和管理能力的提升；第二个模型强调绩效管理的系统因素，特别是政府的公共使命和管理过程的循环；第三个模型强调通过评估活动诊断治理过程中存在的问题，从而促进组织的不断学习和变革，进而提升绩效；第四个模型强调通过将战略目标分解为结果与过程多维并重的指标，克服绩效评估中的短视行为，促进绩效的可持续性。但在四个模型中都体现出一个不变的精神，即绩效管理必须兼顾过程与结果的平衡，以治理变革促成良好的政府绩效。
    从历史回顾和模型解读中，我们归纳出这样的理论认识：当代政府绩效管理是体现公共责任和效率双重价值的一种管理系统，它立足于治理过程的重大变革。为此，必须解决好几个基本问题：(1)确定反映民意的绩效目标，为此需要决策过程的变革；(2)以行政过程改革推动效率的提高和绩效的改进；(3)推进绩效过程本身的管理，以过程促结果；(4)实绩考核和社会评价并重，并建立严格的绩效责任承担机制。下面就以福建省永定县为例探讨解决上述问题的现实途径。
    三、基于治理过程变革的永定县政府绩效管理框架
    (一)永定县政府绩效管理的基本框架
    2005年，根据福建省的统一部署，永定县全面实行政府绩效管理，围绕海峡西岸经济区建设，提高公共管理水平和行政办事效率，争当“两个先行区”(即海峡西岸经济区科学发展先行区、两岸交流合作先行区)先锋。经过三年的探索，永定县形成了效能建设、纪律检查、目标管理、电子政务等有机结合和统一的政府绩效管理系统，较好地与治理过程的变革结合起来。其基本框架是：
    1.绩效指标设计
    永定县对乡镇政府的考核指标分四大类：可持续发展、和谐社会构建、勤政廉政、类区性经济指标，兼顾了“对上负责”与“对下负责”，即上级政府和公众的价值需求。[18](P27)其中，“对上负责”的指标多体现效率价值，包括烟草税收额增长率、政府债务回收率、人口自然增长率、规模以上工业增加值增加率等；“对下负责”的指标多体现公共责任价值，包括为民办实事项目完成率、教育发展指数、新农合参保率、社会安全指数、社会治安满意度、阳光投诉办结率等。两类指标所占权重大体相当。
    对县直职能部门的考核指标则由业务工作实绩和行政能力建设组成，前者着重于落实县政府的年度工作计划，后者则注重科学民主行政和依法、高效和廉洁行政。其中，科学民主行政部分特别引人注目，包括：建立科学民主的决策机制和程序；建立和完善政务公开制度；完善专家咨询、社会公示、听证和跟踪反馈制度等。
    与以往重经济轻社会和重结果不重过程的政绩考核相比，永定县的绩效指标设计有两个特点：(1)突出政府对社会的价值回应，有利于促进公共责任的落实。(2)注重通过指标考核促进政府管理能力的提高和管理过程的改革，有利于克服单一结果指标所引发的管理近视性、失允性、困难性和无因性等弊端。[19](P50)
    2.行政过程变革
    通过绩效指标的设计促使被评估部门改善决策机制、提高效率和促进民主，是一种“以评促变”的被动措施，其效果不如主动的过程变革来得快速和直接。为此，永定县采取了两项重大的改革措施，有效地提升政府管理水平和办事效率，优化投资发展软环境，彰显以民为本的行政理念。
    一是推行“阳光行政”。2007年7月，永定县组建了行政服务中心，将37个窗口部门516项行政审批项目集中办公，实行“一个窗口对外、一条龙服务”的新型行政服务框架，推动服务经济、服务民生工作朝透明化和规范化方向发展。同时，开通了行政审批网上效能监察平台，以行政服务中心为监察重点，推进行政效率的提高。目前，进驻行政服务中心的行政审批按时办结率达95％，回访服务满意率达98％，群众投诉办结率达100％，机关工作人员服务态度明显好转，办事效率明显提高。[20]
    二是建立县乡通联的“阳光投诉”网络。按照分级管理、各负其责的原则，永定县建立健全了县各部门、各乡镇“阳光投诉”日常受理工作机制，形成了“投诉有门、处理及时、监督有效、责任到人”的工作格局。还专门开发了系统软件，规范“阳光投诉”监察平台运作，全县24个乡镇和县直44个重点单位领导、工作人员共3 200多人的照片、姓名、职务、工作职责等情况链接在县政府门户网站和土楼清风网上，形成了县乡两级投诉受理通联网络。网上投诉成效明显，从2008年6月中旬系统开通至2008年10月30日，共受理网上投诉94件，办结率达100％。[21]同时，强化“县长信箱”功能，做到“每信必答，有诉必理”。此外，在县政府门户网站设立意见箱，倾听群众对政府决策、重大事件、公职人员职务行为和社会公共服务等方面的意见和建议。这种政府与民众之间的直接快捷甚至零距离”的沟通模式，有利于政府快速了解民众的诉求，逾越政治责任与行政责任之间的鸿沟，落实公共责任。
    3.绩效跟踪辅导机制
    不少地方政府的绩效考核工作通常是年初下达工作任务和目标，年底对照任务和目标进行考核，属于“表格化”管理模式。由于没有日常的跟踪、督查、辅导和诊断等机制，有可能产生以下几种结果：一是平时把绩效目标丢在一边，年底才想起考核，但这时已经没有足够的时间完成工作目标了，使通过绩效考核落实组织愿景的意图落空。二是平时疏于落实，考核时只好临时做假，虚报绩效数据。由于绩效考核的工作量大，考评人员没有足够的时间和精力对这些数据进行核实，从而助长弄虚作假之风。三是由于没有绩效意识，重心不明，政府工作陷入忙乱和琐事之中。而在永定县，绩效管理已成为政府日常管理工作的重中之重，形成了以问题诊断为导向的绩效跟踪、辅导和推进机制。具体做法包括：一是做好绩效跟踪工作。各乡镇、县直各部门定期组织专业人员对绩效目标和任务实现情况进行跟踪检查，每季度召开一次绩效管理工作情况汇报会。二是建立绩效分析制度。各乡镇、县直各部门召开半年绩效情况分析会、第三季度分析会和年终绩效情况总结会，分析问题、查找原因、落实绩效措施。三是强化外部监督，发挥新闻媒体、社会力量的监督作用。通过这些过程管理，使各单位和部门形成了以绩效为主轴的工作线条，过去单纯的结果管理变成结果与过程并重的平衡管理模式，既有利于绩效目标的实现，又有利于克服“临时抱佛脚”或弄虚作假的现象，还有利于保证组织工作的有序运行，形成良好的以绩效为本的组织文化氛围。
    4.绩效考核
    永定县的绩效考核由指标考核、公众评议和察访核验三个部分组成。
    对乡镇的指标考核，着重考核当年发展水平，并考虑历史状况和对全县的贡献度，以综合指数与综合分数体现。综合指数反映各乡镇的进步程度，按照“本乡(镇)自己与自己比”和“本乡(镇)与全县平均发展水平比”分别以60％和40％的比例合成。综合分数用功效系数计算，数据由县统计局提供。为保证数据的准确性，统计局通过抽查等方法进行审核，尤其是对一些可疑的数据(如增长率不正常偏高)进行调查。对县直部门的指标考核，由县绩效办组织联合评估小组，对相关职能部门采集和提供的数据进行评估，采取“一查、二听、三评”的方法。“一查”，即查看部门对本单位干部个人业务绩效和行为考核的结果及为民办实事完成情况等；“二听”，即听取部门汇报实绩指标完成情况，主要工作措施、存在问题及原因；“三评”，即邀请效能监督员参与考评，对政务公开、民主决策、执法水平、工作效率和廉政勤政等进行评价。
    公众评议委托国家统计局永定调查队负责实施，评议对象包括43个综合部门、38个专项部门和24个乡镇，评议人员包括人大代表、政协委员，县直党群、政府部门代表，乡(镇)党委、人大、政府领导代表，村干部代表，企业经营者代表，窗口服务对象代表，城镇和农村居民等。公众评议调查样本量为200个，以入户调查、邮寄调查和电话调查方式实施。公众评议最重要的是要使参加评议的公众有足够的评估能力[22](P173)，而提高评估能力的关键是要让评估者了解政府工作的有关信息。现在，我国的不少地方都引入了民众评价政府的机制，但由于普通民众评估前对政府工作不了解，只能凭主观印象打分，其有效性和公信力难以保证。而永定县的做法则不同，采取了以下几个办法尽量让民众了解政府的工作内容和任务：一是在年初利用各种媒介如政府宣传橱窗、政府网站等公布政府的年度绩效目标；二是由县人大办、政协办、企业主管部门和乡镇政府等单位负责，召开座谈会、通报会和点评会等，通报政府及其部门为民办实事进展情况和重大决策的落实与成效；三是充分利用永定土楼清风网、《绩效之窗》简报和政务公开栏等载体，以及在电视台开通“百姓之声”栏目，宣传政府绩效。这种做法既强化了政府部门的工作责任感，又有利于解决信息不对称性问题，培养民众对政府绩效的评估能力，有利于保障公民的知情权、参与权和监督权，体现民本价值和公共责任价值。
    察访核验由县效能办和绩效办牵头，邀请效能监督员、新闻记者参加，组成察访组，每周安排一天时间外出督查，明察与暗访相结合，通过暗访机关、听取汇报、查阅资料、现场调查等形式，对发现并核实的问题进行登记和扣分。日常考核与年终考核有机结合起来，避免了一年一考可能出现的因信息不全或近因效应所导致的考评误差，也有利于制约弄虚作假行为。
    5.问责体系
    永定县以绩效问责为契机，规范公务活动行为，优化投资软环境，形成奖优罚劣、奖勤罚懒的激励机制。一是明确规定对行政执法活动中的九种行为(如滥用职权以权谋私、违法检查等)、办理行政审批和登记等事项中的五种行为(如无法律依据设置前置条件等)、执行行政事业性收费事项中的六种行为(擅设收费项目、扩大收费范围等)、行政服务中心“窗口服务”中的五种行为(如该由中心审批的项目却仍在原单位审批等)、违反关于优化经济发展环境有关规定的五种行为(如对企业的诉求推诿拖办等)以及其他公务活动中的11种行为(如向服务对象摊派、强拉广告等)的当事人进行责任追究。二是制定绩效奖惩措施，对绩效指标分值居全县前三名的责任单位按“权重法”进行绩效奖励，居后两位的指标牵头单位给予通报批评，对倒数第一名的指标牵头单位主要领导给予效能告诫一次，同一考核指标连续两年排在全县最后一位的主要领导给予免职或降职处理；在察访核验中被扣分的单位，对直接责任人给予效能告诫一次，扣发全年绩效奖励，对负责人和分管领导给予效能告诫一次，扣发年终奖金，并不得评先评优；对被评为绩效管理优胜单位的，县政府给予表彰和奖励。2005年至2007年，共有38个单位被评为“绩效管理优胜单位”，有3位干部被扣发全年奖金和受到效能告诫处分，6个单位被否决评先评优资格。[23]这些问责措施具体明确，有很强的可操作性，有利于克服因标准不清而出现的奖惩不公或流于形式的现象。
    (二)永定县政府绩效管理框架钻石模型及其解读
    笔者根据永定县政府绩效管理的上述框架和做法，对其各自内涵进行识别，并对相互间的内在逻辑关系进行梳理，绘制成图5所示的模型。由于其主体部分的形状与钻石相似，因此，称其为钻石模型。模型的核心是价值定位，外侧包括行政过程变革、绩效指标设计、绩效跟踪辅导、绩效考核、问责体系五个绩效管理的基本环节，彼此相互影响，形成有机联系的整体。

    图5　永定县政府绩效管理框架钻石模型
    在钻石模型中，处于中心位置的是价值定位，主要表现为贯彻科学发展观、对民众的需求做出回应、争创“两个先行区”的排头兵等。以价值定位为核心，通过系统的建构，变革政府治理过程，改变过去自上而下和只对“规则”负责而造成的官僚主义、办事拖拉的作风。价值定位对绩效管理的五个基本环节都产生直接影响，可以说，有什么样的价值定位就有什么样的行政过程变革、绩效指标设置、绩效的跟踪辅导过程、绩效考核方法、问责体系等。例如：为落实科学发展观，就必须设计经济与社会均衡发展，满足民生需求方面的指标；为争创“两个先行区”的排头兵，就必须进行行政过程方面的改革，以提高行政效率和优化投资软环境；回应性价值则要求改变自上而下考核的传统做法，由民众参与对政府的考核。
    除价值定位外，处于钻石模型外侧的相邻两个环节之间又会相互发生作用。
    行政过程改革与绩效指标设计之间是互动的关系。由于行政过程的改革，行政效率得以提高，形成良好的投资环境，有利于吸引外资，促进经济社会发展目标的实现；而通过设置科学民主的决策程序这样一些绩效指标，又有利于促进行政过程的改革。
    通过对绩效指标的跟踪和辅导，有利于及时发现绩效推进过程中存在的问题，并通过诊断和分析，找到解决问题的方法，促进绩效指标(目标)的落实。通过平常的绩效跟踪辅导掌握被考核单位的绩效实现程度，减少信息不对称性，剔除绩效“水分”，保证绩效考核的真实性和准确性。
    绩效考核与问责体系之间的互动关系则更为明显，即考核的结果必须与问责挂钩，否则，考核就失去了意义；而通过日常的实时监控和责任追究，与考核成绩挂钩，增强了考核的依据。
    行政过程的变革有利于问责制度的落实，如通过“阳光投诉”可以发现行政过程中存在的问题，并对违反相关规定者追究相关责任。
    在上述环节中，始终贯穿着一条主线，即治理过程的变革，从价值定位的民本化到绩效指标设计所包含的民主决策和信息公开等内容，再到建立“阳光行政”和“阳光投诉”平台、问责体系的服务导向和清晰的操作依据，最后到引入绩效辅导过程而使绩效管理渗透于日常工作，以及考核时引入公众评议和察访核验机制，都凸现出当代政府绩效管理的治理变革内涵和过程决定结果的绩效逻辑。
    四、结论
    政府绩效管理作为对传统官僚制治理结构的一种修正，已被各国的实践证明是一种有利于落实公共责任的工具，但它必须立足于治理过程的变革。笔者认为，构建一个有效的政府绩效管理体系需要从多方面着力。
    第一，清晰的价值定位是政府绩效管理系统的核心。公共责任和效率是政府绩效管理的两个不变价值，也是推动政府治理过程变革的原动力，否则，政府绩效管理就可能沦为领导人实现个人偏好的工具，或者仅仅是对原有管理手段和方法的简单修补，无法扭转传统的自上而下的命令式管理，沉醉于“规则迷宫”导致的既不民主又没有效率的治理怪圈。
    第二，以行政过程的变革促进政府绩效价值的实现。除了要设计反映民意和民生的绩效指标外，还应设计民主决策、科学决策和行政效率等涉及政府管理过程和管理能力的指标，达到“以评促变”的目的。但单纯依靠被动式的指标考核不可能从根本上改进政府治理过程，还需要更多的主动变革之举。在完善民主和决策机制的过程中，有很多文章可做，如哪些决策需要经过哪种民主程序、在什么范围内实行该种程序等都应该有明确的规定，从而使对过程的评估更具可操作性。一俟条件成熟，应通过法律的形式将民主成果固定下来，从而加快我国的民主法制建设步伐。在行政透明化过程中，除了政府职责、工作目标和绩效水平等外，应扩大政务公开的范围包括政府各类开支的数量和比例、绩效责任承担的后果等，便于公众对政府的监督。借助电子政务等手段建立“阳光政府”和“效率政府”是一个重要的政府改革方向，其中，如何实现更多更好的双向交流和沟通是摆在我们面前的一个重要课题。此外，转变政府职能和放松管制，减少社会组织的交易成本，建立服务型政府，应是今后政府改革的重要议题。
    第三，遵循政府绩效管理本身的系统循环规律，做好绩效的跟踪和辅导等过程管理工作。这里需要强调两点，一是各地在引入这一管理系统时，应像福建省那样在全省范围内逐级联动推进，形成上下级之间的绩效伙伴关系和指标联动机制，推动政府战略的有效落实；二是做好目标推进中的过程管理，形成“计划制定—跟踪反馈—分析和诊断—问题解决”这样一个有效的管理循环，提高政府管理水平和效率。
    第四，保证绩效信息的真实性。数据调查和日常的察访核验是保证绩效信息真实性的重要方法。还应借助电子政务系统和管理软件收集和处理绩效信息，这既有利于增加信息的客观性，又有利于减少成本。公众评价作为提高绩效信息质量的重要方法之一，其前提是公众对政府绩效有足够的认知。为此，除了增加政府工作的透明度外，还应完善抽样方法，增加普通民众的样本数，以使其更具代表性。
    第五，本文根据永定县的经验所构建的钻石模型只是一个大致的政府绩效管理框架，并不意味着可以直接套用于所有的地方政府和不同政府层级。原因在于虽然绩效管理的价值内涵是一致的，但不同地方政府之间战略重点的差异将直接影响到指标的取舍和具体行政过程的变革措施。不同政府层级的功能也不同，从而使指标设计、行政过程、评估机制和责任机制等方面存在差异。因此，因地制宜地借鉴和改造该模型是一个应有之道。
    注释：
    ①一般可以把绩效考核的含义等同于绩效评估。
    ②目前，“政府绩效评估”与“政府绩效管理”两个称谓存在着混合使用的状况，但本文认为，不管使用哪个称谓，都应该包含过程管理这一当代绩效管理的核心内涵。

【参考文献】

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    [18]吴建南、阎波：《政府绩效评估体系的路径选择——福建的分析》，载《中国行政管理》，2008(2).
    [19]陈志勇：《政府绩效管理应兼顾程序和结果》，载《行政与法》，2005(1).
    [20][21][23]永定县人民政府：《实绩为重，阳光评判，全面提升政府绩效管理水平》，福建省县(市、区)政府绩效管理研讨会交流材料，2008-10-31.
    [22]陈天祥：《政府社会建设绩效评估框架体系探讨》，载《中山大学学报》(社会科学版)，2009(2).