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深化财税体制改革　推进城乡统筹发展
【内容提要】
城乡统筹发展是落实科学发展观、推进现代化进程的重大现实问题。本文从财税体制视角，分析了与城乡统筹发展相关的体制问题，并有针对性地提出了六个方面的对策建议，讨论了三个难点问题。

    一、城乡统筹发展现存的相关财税体制问题
    我国城乡分治二元经济结构形成了以户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在内的一系列二元社会制度体系，导致农村产生和积压了相当多的矛盾和问题，突出表现在农村土地征用制度不合理；农村社会公益事业落后、农村金融体制改革滞后、城乡公共品供给失衡等方面，阻碍了社会经济的全面协调发展。具体从财税体制的视角来看，前些年的一些改革举措如建立中央地方分税分级体制框架，取消农业税等，已内含城乡统筹发展的取向，但还现存一些未解决的过渡性不利因素和问题，主要表现在：
    (一)省以下财政体制尚未实质性进入分税制状态，各级政府主要事权和支出责任划分还不统一，缺乏法律规范
    规范的财权和事权划分，是地方政府实施城乡统筹规划和发展、改进公共服务进而改善民生问题的前提条件。1994年分税制财政体制改革，从原则上划分了中央和以省级为代表的地方政府间的税基配置，使财政分配关系走向规范化。但由于多种因素制约，还带有明显的过渡色彩，存在一些不适应社会主义市场经济体制要求和公共财政要求的问题，尤其是省以下财政体制，尚没有进入实质性的分税制状态，呈现为一地一率、五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓重的分成制和包干制。合理设置和划清各级政府事权这一问题，迟迟未能得到很好解决，过渡措施中的一些不得已的负面因素还有凝固、积累和放大的迹象，各种制约因素迫使中央与地方在税种划分总体框架上“共享税”越搞越多，同时事权和支出责任划分不统一，缺少法律规范。
    省以下四个层级的体制关系中，地方高端层级上提财权、下压事权的空间较大，省以下转移支付也往往难以做实到位，导致财权的重心上移，而事权的重心下移。地方政府职能“缺位”与“越位”并存的问题还比较多，与地方政府行为合理化相配合的体制安排还有待进一步构建。
    (二)缺乏完善的地方税制体系是城乡统筹发展中地方财力匮乏、农村社会事业发展滞后的重要原因
    税收为政府筹集收入，使政府得以凭借征税取得的财力履行应履行的职能，同时，又是政府调节经济和社会生活的手段和杠杆。我国现行税制在改革开放中形成适应市场经济和分税制财政体制要求的多层次复合税制框架后，近几年又有几个比较大的税收改革动作，推动了复合税制的优化，如企业内外资所得税的合并，增值税转型在全国推开，燃油税的出台等。但现行税制仍有一些明显的不完善之处，按照社会主义市场经济体制模式和经济发展方式两大转变要求，特别是城乡统筹发展战略目标提出后，客观上需要深化税制改革，尤其应注重地方税体系的合理构建。目前这方面制度建设的缺乏，明显制约了政府统筹城乡发展的能力。
    地方税体系方面的现存问题，一是地方税体系建设滞后，缺少主体税种。现行地方税中，一些地方税种如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等，征收范围偏窄、税额少，不足以构成地方大宗、稳定的支柱性财源，还不能很好适应地方经济社会发展和财源建设的需要。而一些与地方政府行为合理化关系密切、适合地方征收的税种，特别是物业税(即房地产税或不动产税)，又迟迟难以出台，使地方税的筹资与调节职能受到限制，因而在现行地方税收体系中，明显地缺乏有效、稳定的主体税种。二是地方税的税权过多集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础和必要的因地制宜的弹性，易导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。
    (三)以城乡公共服务均等化为目标、统一规范透明的财政转移支付，在制度建设方面滞后
    健全转移支付制度及其配套措施，是在分税制下实现基本公共服务均等化的内在要求。一般来讲，由区域经济的差异性决定的区域财政的差异性，与城乡基本公共服务均等化所追求的公平性之间的矛盾，只能依靠转移支付制度来化解。但是，我国目前的转移支付制度还不适应城乡统筹发展的需要，存在规模偏小、转移支付结构不合理、标准不规范、转移支付资金安排中的有效监督不足等问题，需要增加转移支付的透明度和可预见性，以及“横向转移支付”的规范性。当前，在城乡二元结构体制下，农村基础教育、职业技能培训、医疗卫生服务，以及社会保障等关乎农民生活的基本公共服务供给的总体水平仍然较低，亟须通过转移支付制度改革促进城乡公共服务一体化，并推动可持续的公共财政城乡统筹机制的建立。
    (四)城乡分治的公共产品和公共服务供给制度仍渗透于财税的制度安排
    在城乡之间提供大体相当的基本公共服务是公共财政的重要职责，但是一直以来城乡分治下城市偏向型的公共品供给制度造成城乡差距扩大、农村基本公共服务供应短缺和城乡公共服务不均等的现实问题。目前我国农村公共产品供给最突出的问题是供给严重不足和供给制度不合理。主要表现为供给(农村基础设施建设、农村义务教育水平、农村公共卫生以及农村社会保障等)总体上严重不足，但在公共资源配置中并无有力地改变，城乡差异性的供给制度以城乡分治为原则，是渗透于我国财税的制度安排的，近年虽有改进，但尚无根本的改观。
    二、构建有利于城乡统筹发展财税体制的对策建议
    (一)合理明确中央与地方事权和支出责任，逐步将其法规化，完善城乡统筹发展的体制基础
    为使各级政府职能和财政支出责任“既不缺位，又不越位”，适应市场经济客观需要，应按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权、财权和支出责任。全国性的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央承担，避免人为形成地区间保障制度和保障水平的差异；区域性的公共产品和服务的支出责任主要由地方政府承担；跨区域的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与省、市县级政府按照一定的比例共同承担。中央主要负责国防、外交以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行等事务。税费制度、税基配置与事权划分形成合理呼应关系。对农业、教育等关系国计民生的重要事务，尽管具体管辖事权在地方，中央可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当财力补助支持。由粗到细逐步将政府间事权的划分形成具体的事权明细表，并以立法和规章的形式加以确定和规范。
    (二)在“省直管县”和“乡财县管”财政改革全面推进基础上，完善县乡财税体制，实现事权与财权的呼应和财力与事权的匹配
    伴随近年“省直管县”改革的较全面推进，中央、省和市县三层级架构财政体制的发展前景已越来越清晰。接下来，要适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。还应进一步明确县级政府的事权，逐步把市县行政隶属关系转化为区域之间的经济合作关系。这将有利于培育市县政府之间的平等关系，城乡共同发展，从而促使县级政府事权与财权趋于一致。二者最终取消了行政隶属关系后，逐步以区域合作关系为主，有利于各自发挥优势，实行合理分工，而不是强迫以农业服从工业，并有助于农业产业化的发展。合理明确设定与各级事权相呼应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任，完善省以下转移支付制度，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进基层财力与事权匹配和基本公共服务均等化。乡级财政管理体制实行分类改革：经济较发达、财政实力较强的乡镇财政可相对独立，大多数经济较落后、收支规模不大的乡则实行乡财县管，最欠发达乡可实行县的统管。乡镇财政不再作为财政的实体层级之后，深化改革的远景，是把一般的乡镇政府层级，演变为县级政府的派出机构，即乡公所、镇公所(类似于城市的街道办事处)。财力由县级安排，中央、省两级转移支付支持。
    (三)结合税制改革进一步完善地方税体系，提高地方统筹城乡发展、提供基本公共服务的保障能力
    按照税基与事权相呼应，地方以自有财力为先、转移支付补足的思路，应尽可能通过增加地方本级收入、直接用自有财力满足地方特别是中西部地区的标准支出和基本公共服务需要，增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。可结合税制改革，完善地方税体系，提高地方公共服务的保障能力。重点包括抓紧推进资源税改革，并在统一内外资企业所得税制度、房地产税、城建税和教育费附加等税收制度的基础上，进一步研究物业税的改革方案，公平税负，培育地方支柱财源、增加地方收入和引导地方政府行为合理化。在确定地方税收管理权限方面，发展方向是适当考虑地方情况差别，使不同的地方可根据本地的自然资源、社会经济发展情况，享有一定的税种选择权和税率调整权，远景则还包括针对某些地区性税源的设税权。
    应当提到的是，农村区域税制的发展方向应是对种粮的生产活动长期优惠特殊对待，但对多种经营、商业化活动，应使之渐进融入普遍化、城乡一律的增值税、营业税等构成的复合税制(开始阶段某些税种在开征与否和适用税率上可在城、乡区别对待)，最终也应形成城乡一律的个人所得税和财产税。
    (四)建立以推进公共服务均等化为导向的统一规范的转移支付体制，逐步缩小城乡基本公共服务差距
    总体的改革思路是：根据不同类型转移支付的特点，逐步建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，支持促进各地区基本公共服务均等化。完善一般性转移支付测算办法和分配制度，提高一般性转移支付的规模和比例，整合和规范专项转移支付，尽可能按照因素法、公式法科学、合理地分配资金。严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩整合现有专项转移支付项目。结合主体功能区规划，以制度化的生态补偿等手段鼓励和支持那些属于禁止和限制开发区(即农林区域和生态区域)加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对该类城市的支持力度。增加民族地区转移支付资金，帮助少数民族地区加快发展。中央和省级财政积极采取措施尽可能提前下达转移支付，至少做到提前告知，既便于县乡财政统筹安排，落实配套资金，提高预算编制的完整性，加强支出管理，也便于人大监督。
    此外，还可适当考虑规范地建立区域间横向财政转移支付制度。
    (五)逐步建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给机制，加快实施工农业和城乡协调发展战略
    要实现城乡统筹发展，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给机制。国家应合理调整国民收入分配结构和政策，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，加大对农业、农村、农民发展的支持力度。可重点从以下几个方面着手：(1)按照建立公共财政体制的要求，加大对农村义务教育的投入力度，进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任；(2)进一步改善农村医疗卫生服务，中央、省、县级财政支持建立和完善新型农村合作医疗制度，尽可能满足大多数人的基本卫生需要。进一步扩大农村合作医疗的覆盖面，提高中央和省级财政负担的比重，尽可能减少农民负担的比例，以增强农民参与新型合作医疗制度的积极性，对最欠发达地区的农村居民也提供一定的福利性医疗保障，使他们摆脱因病致贫、因病返贫的威胁；(3)根据各地财政状况，确保农村最低生活保障水平；(4)大力推进农村基本养老保障的覆盖面；(5)增加对农村道路、水利、电力、通讯等基础设施建设以及农业科研项目和农业科技推广项目等的投入；(6)为长期进城务工农民提供基本的公共服务，如农民就业技能培训，农民工基本社保等。
    建立“政府主导、村民决策、市场运作”的农村准公共产品供给机制。
    (六)建立县级基本财力保障机制，促进农村公共服务事业加快发展
    在农村经济社会发展水平远远落后于城市的现实情况下，现阶段应注重建立县级基本财力保障机制，加快农村公共服务事业发展。具体而言，按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则，以“保工资、保运转、保民生”为目标，逐步建立起县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务能力。省级财政要强化保障责任，加大转移支付力度。中央财政通过实施奖补政策，加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。

    三、对相关难点问题的看法
    (一)省以下分税制如何落实
    财政部在2009年发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。“省直管县”财政改革的全面推进，标志着我国深化财税体制改革迈出重要一步。接下来，应结合城乡统筹发展的战略目标，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。发展的远景是应逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理明确设定与各级事权相呼应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任，完善省以下转移支付制度，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进基层财力与事权匹配和基本公共服务均等化。此外，建立中央、地方各级政府公共事权和财权划分的法律化。寻求将中央、地方的公共事务和公共财政的各自权限用法律形式固定下来，使中央、地方在行使公共事务和公共财权上有法可依。
    (二)关于基本公共服务均等化的制度建设
    就我国的国情而言，地方基层政府是公共服务的一线提供者，肩负政府职能的最终履行和落实的重任，城乡基本公共服务均等化目标的实现关键在省以下促进城乡公共服务均等化的各项体制机制的建立与完善。结合主体功能区建设、转移支付制度建设和生态补偿等机制创新，应着重考虑以下两方面：(1)建立以城乡公共服务均等化为目标的公共预算体制，包括建立城乡一体的公共收入和公共支出预算体制和城乡一体的公共服务筹资模式；(2)建立多主体、机制完善的农村公共产品供给体制。在组织产品生产和服务层面，由政府部门各类市场企业和社会企业共同组成农村公共产品的分类供给体系，构建农村公共服务事业建设的多元化投融资机制，积极探索和发展地方(包括在乡镇层面)以政府采购、“花钱养事”方式提供基本公共服务和准公共品的新机制。
    (三)关于土地制度的配套呼应
    土地是城乡统筹发展的要素和对象，当前与之相关的一个重要现实问题是农村土地使用权流转制度的建立。这种要素流动是市场化的内在要求、题中应有之义，并关联着农村经济的“产业化”转型和今后地方层级财产税(不动产税)的发展和地方税体系的构建。现实生活中土地流转早已在发生，但远未使其相关制度明朗化、规范化，亟待加强试验和引导。考虑从以下两个方面构建农村土地有效流转机制：(1)鼓励引导土地承包经营权的流转。加快土地承包经营权流转，是实现农村土地集约化经营，提高劳动生产率，推进城乡一体化的有效途径。一是创新土地流转方式。在稳定和完善土地承包关系基础上，按照依法有偿自愿的原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。二是建立土地流转中介服务机制。充分发挥各类土地流转中介服务机构作用，规范土地承包经营权流转程序，建立土地价格评估与风险防范机制。三是发展壮大经营主体。通过金融、税收等政策扶持发展农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和行业协会等现代农业经营主体，鼓励发展规模经营，为发展现代农业创造条件。(2)逐步建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营建设用地，允许通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，以提升土地价值，活跃城乡要素市场，促进城乡土地的节约集约利用。
    作为未来远景的设想，在土地所有权改革方面，应寻求可行方案解决集体所有制土地所有权在统一市场要素流动方面不能贯彻到底的难题，一个粗线条的初步思路是：可以考虑把所有的土地按照英国和香港模式，在法律上都确定为国有。于法律上宣布所有土地都是国有的同时，宣布在农村实行永佃制，就是给务农者的土地承包制一个更清晰的稳定、长久的表述，保护已实行三十年左右的农用地承包制的格局，实际上不受实行土地国有制的影响，形成其持续实施没有障碍的状态。以后的变化，还可以按照中国的渐进改革路径往前推进。其远景有可能进入一个统一市场中生产要素包括土地要素的流转、配置的无阻碍状态，即全部土地都是国有土地，凡是其使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算(但相当长历史阶段上，农地另行处理，实际上不要求上交农地的地租)；凡是其流转和持有环节上的税收，就进入一般公共收支预算。政府专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农建设用地由一套市场规则来调节其交易。除农业用地外，真正把所有土地的流转放到一个统一市场的大平台。这个前景，是配套于城乡统筹发展的一个值得探讨的可选方向。^