印度能源政策分析.doc

印度能源政策分析
【原文出处】南亚研究
【原刊地名】京
【原刊期号】20082
【原刊页号】55～58
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200903
【英文标题】An Analysis of India's Energy Policy
【标题注释】本文为四川大学“985工程”“南亚与中国藏区”创新研究平台资助研究成果之一。
【作 者】杨翠柏
【作者简介】杨翠柏，四川大学法学院教授、博士生导师。
【内容提要】本文对印度能源现状和能源政策改革、生物能源政策主要内容和特点进行了分析，并从中总结出对中国能源政策发展有启示意义的方面。
【摘 要 题】世界政治
【正 文】
    一、印度能源现状分析
    印度出台生物能源政策，有着复杂的原因，但归纳起来，大致可以分为以下几个方面：
    第一，印度能源需求势头强劲，供求矛盾突出。近年来，印度同中国成为世界上经济发展最快的国家，2005财年印度GDP的增长为8.7％，2006年达到9.1％。但是，现有的能源供给远不能满足需求。供求差距在8％到10％，最严重时甚至达到18％到20％。① 多种数据显示，到2031年，印度初级能源消费将是2003～2004年度的3至4倍，电力生产能力必须达到2003～2004年度的5至6倍，才能满足经济发展的需要。一份评估报告显示，到2031年，印度GDP增长速度保持在8％，所需能源在1536百万吨油当量到1887百万吨油当量。而另一评估报告估计的数字更高，达到2108百万吨油当量。这些评估报告均以印度GDP增长为8％为参照基础。但事实上，印度政府计划经济增长要达到10％的速度。显然，如果印度经济增长提高2个百分点甚至更高，所需能源将远远超出上述评估报告中提出的能源需求数据。
    印度最近十年的原油生产并不理想。2001～2002年度为32.03百万吨，2002～2003年度为33.08百万吨，2003～2004年度为33.22百万吨，2004～2005年度为34.63百万吨，2005～2006年度为34.48百万吨，2006～2007年度为33.97百万吨。年平均增长率只有0.7％。天然气生产量，在2001～2002年度为81.41百万立方米，2002～2003年度为86.56百万立方米，2003～2004年度为90.54百万立方米，2004～2005年度为103.84百万立方米，2005～2006年度为101.99百万立方米，2006～2007年度为103.08百万立方米。年平均增长率比石油的年平均增长率要高，达到4.5％。② 为了维持经济的高速发展、满足人口增长和人数不断增加的中产阶级的需要，印度大量进口石油。根据国际能源机构的判断，2006年印度已经成为世界上第五大能源消费国和能源消费增长速度最快的国家之一。
    第二，印度油气资源储量有限。《石油和天然气杂志》资料显示，③ 截至2007年1月印度探明的石油资源储备为56亿桶，在亚太地区仅次于中国，居第二位。但在世界石油储藏量中所占比例很小，只有0.5％；天然气储量有1.1万亿立方米，但也只占世界天然气总储量的0.6％。煤炭储量要丰富一些，有924亿吨，占到世界总储量的10％。但是，印度人口约占世界总人口的17％，从印度油气资源储量和在世界人口中所占的比例及其高速增长的经济状况比较分析，印度属于油气资源短缺国家。
    第三，对外国进口石油的过度依赖势必影响印度经济发展速度和国家安全。2006年印度本国日平均生产石油84.6万桶，其中64.8万桶即77％是原油。国际能源机构估计，印度在2006年登记的石油需求量为每天10万桶，2007～2008年度的石油需求量也将维持在这一水平。印度对进口能源的依赖率为18％，但对进口石油的依赖率高达68.9％，其中对来自中东进口石油的依赖率为67.4％。对天然气进口的依赖率为17％。④ 到2031年，印度能源进口依赖程度将进一步提高，将达到80％。其中煤的进口将达到1438百万吨，是2001年煤消耗的4倍，进口依赖度为78％；石油进日将达到680百万吨，对外进口依赖度为93％；天然气进口将达到93亿立方米，对外依赖度为67％。⑤ 对外国石油和天然气的严重依赖，特别是严重依赖中东海湾国家的油气资源，不仅使印度耗费大量的外汇储备，而且为印度经济发展带来潜在威胁。伊拉克战争、阿富汗战争、印巴克什米尔争端导致地区严重不稳定，本国存在的恐怖主义威胁都有可能对印度进口海湾国家石油和天然气造成危机。
    第四，国际石油价格增长过快。近年来，国际油价持续上涨，而且增长的速度惊人。2002年国际油价仅为每桶20美元，而2007年7月31日，纽约市场轻质原油期货价格创下每桶78.21美元的历史最高收盘价。在2005年和2006年也多次大幅度上涨。国际能源机构最新发表的报告预测2007年全球石油日均需求量将达到8600万桶，比2006年增加2％，而2006年比2005年的增速只有0.9％。2007年末油价甚至飙升到100美元大关。未来几年，由于世界经济增长仍将处于强劲势头，世界也将继续对能源保持旺盛的需求。到2011年，全球每天所需要的原油估计为9580万桶。因此，油价的持续上涨是必然趋势。高油价及经济高增长，迫使严重依赖进口石油和天然气的印度选择发展生物能源战略。
    第五，为提高印度民众生活水平，急需清洁高效能源。根据世界银行估计，印度有35％的人口生活在贫困线以下，缺乏基本的生活设施，享受不到清洁能源。2001年的统计数据表明，印度有44％的家庭没有用上电。占全国人口72％的农村人口中，主要使用木柴、农作物废料、动物粪便作燃料。使用这些燃料，既导致室内空气污染，损害人体健康，又对环境不利。这种状况导致印度能源消费水平很低。2003年，印度人均能源消费只有439千克油当量，而世界平均水平是1688千克油当量。美国能源消费水平最高，达到人均消费7835千克油当量。为了消除贫困，提高民众生活水平，需要发展清洁高效能源。
    二、印度能源政策改革
    面对如此严峻的能源形势，印度政府采取多种政策措施以促进经济保持高速发展。这些政策措施主要有以下几个方面。
    第一，在21世纪初先后颁布两部法律，用法律形式规范国家能源保护和利用行为。其中一部是在2001年颁布的《能源保护法》，另一部是在2003年颁布的《电力法》。根据《能源保护法》，在中央政府设立能源效能局，专门负责能源政策的制定和能源法律的起草，负责中央政府能源政策的执行。能源效能局接受中央政府任命的委员会的领导。该委员会由政府各职能部门的部长、秘书组成，成员人数不少于20人，但不超过26人。《能源保护法》共有十个部分。第四至第六部分详细规定了能源效能局的职责、权力，规定了中央政府和邦政府在能源有效利用和保护方面的职责和权力。该法还明确规定了违反该法所应承担的法律责任，在发生能源保护纠纷时通过仲裁解决。该法最大的特点是规定了实施机制和争端解决程序，从而使其能够得到有效的贯彻执行。
    在2003年以前，印度有两部电力法，即1910年《电力法》和1948年《电力法》。两部法案因经济社会环境发生变化而显得过时。为促进电力工业发展，满足经济快速增长所需要的能源，印度在2003年颁布新的《电力法》。
    2003年《电力法》最大的特点是引入竞争机制，建立起购买电力企业和销售电力企业多元化。
    在电力生产领域，除水电外，取消许可证制度，实行自由准入制度；独立电力生产厂家将电力输入电网时不受区别对待，也可以建立自己的独立电网；电力生产企业可以同用户签订供电合同，电力消费企业也可以建立自己的发电设施。
    在电力传输和分配领域，该法最大的特点是实行开放政策，鼓励各种资本进入电力传输和分配领域。此外，值得注意的方面还有：降低额外费用和交叉补贴；允许建立专用传输线；中央政府和邦政府拥有的传输设施不得进入流通市场；实行电力传输许可证制度；实行竞价；运行费用由规则委员会确定；政府任命的电力规则委员会制定计量标准，由中央电力局直接安装；电力消费者可以自由选择电力供应商；等等。
    第二，对能源领域进行结构性改革，鼓励私人资本参与能源业。在石油天然气生产领域，允许国营企业组建自己的董事会，避免政府干预企业生产和经营，以便提高企业的管理水平。政府将石油合作委员会的职能进行重新划分，改变过去该委员会垄断石油和天然气计划和生产的整个过程。职能划分后，石油天然气贸易协会负责石油天然气流通，石油天然气管理局负责生产领域。
    政府给予能源消费补贴主要集中在城市，广大的农村居民享受不到政策优惠。据统计，有25％的民众能够享受到政府70％的财政补贴。90％的农民仍然依靠传统的燃料来满足生活需要；约4亿人还不能用上电。政府决心改变这种能源消费严重不平衡的现象。印度政府为此实施了新的发展计划。通过特许安排和高额财政补贴，在农村修建电力基础设施。该计划利用的是2003年《电力法》中的相关规定。该规定取消了农村电力生产和分配的许可证制度，目的是鼓励更多的企业投资农村电力发展。
    政府鼓励私人企业进入能源生产领域。到2007年私人企业已在印度炼油业中占到30％的比例。新的开采许可政策允许私人资本进入石油和天然气开发和生产领域。一家大型的私人公司——信实工业有限公司已经在印度的深海海域发现天然气。政府鼓励私人资本进入电力生产和分配领域，并实施了大型电力生产计划。该计划拟建立七个大型电厂，每个电厂生产能力在4000兆瓦。政府兴建这些项目能够应对燃料供应不足所引发的不利影响。不过，该计划中私营部门仍只能进行发电生产，无法涉足电力传输和分配。
    第三，建立节约、可持续发展的经济模式。现任印度总理曼莫汉·辛格认为，世界无法承受一些发达经济体所采取的那种高消费模式。为了全人类的福祉，我们需要寻找更具可持续性的发展方式。为此，印度制定的《国家发展战略》把建立节约、可持续发展的经济模式放在特别重要的地位。尽管在2004年以来，印度经济增长率超过9％，但能源消耗增长率却不到4％。这说明印度节约能源政策已经取得了积极成果。
    第四，建立清洁能源发展机制。近年来，印度大力发展可再生能源。为促进可再生能源发展，专门建立了非常规能源部和印度可再生能源开发机构。后者向可再生能源业提供资金支持。印度拥有超过7000兆瓦的风力发电能力，位居全球第四。⑥ 政府提供政策支持，鼓励对煤电厂进行现代化改造，采用高效、清洁、节能技术。2007年5月，印度政府制定建筑节能规范，要求在大型商业建筑中使用节能技术。
    三、印度生物能源政策及其特点分析
    发展生物能源已经是世界各能源消费国的重要战略选择。虽然生物能源发展道路不会是一帆风顺，但其前景仍是美好的。作为世界经济发展中新的增长中心的印度，严重依赖进口石油，为保持经济高速发展和维护经济安全，印度决定发展生物能源。
    印度可开发的生物能源资源的条件比较成熟。根据印度土地资源局的统计资料，印度有6390万公顷的荒地不适宜农作物生长。其中高原山地占19.4％，土地退化的林地占14.1％，其他如冰川、贫瘠的荒地、内陆沙漠、海岸、沟壑地、沼泽、轮垦地、废弃的矿山地、退化的草地等。其中退化的土地有1700万公顷，适宜于种植含油丰富的非食用油料植物麻风树（atropha）。其他如贫瘠的荒地、沙漠、沟壑地、退化的草地、废弃的矿山地也可以种植作为生物能源原材料的植物。⑦ 特别是麻风树植物，其生长的环境具有多样性，既可以在农业生产环境地区，也可以在干旱地区生长，还具有抗病虫害能力强、含油丰富的特点。国家油料种子和蔬菜油发展局的资料报告说，该植物含油比例达到21％～48％。泰米尔纳杜农业大学的专家进行的实验表明，麻风树对食叶虫、吃树皮虫、钻蛀虫都有抗击能力。在土壤较好的地方，麻风树的种植密度可达每公顷2500株，在土地贫瘠的地方种植密度也可达每公顷1600株。
    可见，印度发展生物能源的资源条件是比较优越的。
    发展生物能源产业具有积极意义。乙醇和生物柴油属于可再生能源，可以减轻印度对进口石油和天然气的依赖，增强印度能源安全。生物能源的原材料的生产地域广泛，特别是在干旱或半干旱地区种植可提炼乙醇和生物柴油的植物，既可以增加农民的收入，又可以绿化荒山、荒地，从而达到改善环境的目的。使用生物能源，可以降低环境污染，使印度能遵守更加严格的环境保护标准。农民生产的甘蔗及其副产品可以得到充分再利用。发展生物能源还可以改善农村就业现状和提高农民的生活水平。
    对印度来说，发展生物能源产业，积极意义是多方面的，但其中最重要的应是能改善印度的能源安全。
    早在1977年，印度就成立了六个委员会和四个研究机构研究和探讨乙醇混合燃料问题。不过，进展不是很大。2000年，石油和天然气部决定在几个主要产糖邦，如马哈拉施特拉邦、北方邦等，实施在汽油中混合乙醇的计划。2001年，在300个零售点销售乙醇混合汽油。乙醇混合汽油试验取得很大成功。2002年，石油天然气部将试验扩大到安德拉邦、旁遮普邦和北方邦的其他地区。同时，印度政府组织专家研究汽车使用乙醇混合汽油。
    在试验和专门研究取得成功的基础上，印度政府组织各主管机构进行多次讨论，并征询各邦的意见。2002年9月，政府决定从2003年1月1日开始在安得拉邦、果阿邦、古吉拉特邦、哈里亚纳邦、卡纳塔克邦、马哈拉施特拉邦、旁遮普邦、泰米尔纳杜邦、北方邦等九个邦，以及四个中央直辖区（昌迪加尔、达德拉和纳加尔·哈维利、达曼和第乌、本地治理）推广实施5％的乙醇混合汽油计划。随后将把该计划推广到印度全国，而且尽快将把乙醇在混合汽油中的比例从5％提高到10％。按照5％的比例使用混合汽油，在以上九个邦和四个中央直辖区中，以2003年的消费情况，每年将消耗460万吨混合汽油，每年所需乙醇为3.2亿升到3.5亿升。到2012年，计划将乙醇在混合汽油中所占的比例提高到20％。为此，需要将种植非食用油的植物种植面积扩大到40万公顷。
    2005年10月，石油和天然气部制定了生物柴油采购政策。对于在荒地种植麻风树的农民给予优惠贷款，贷款偿还期可以延长四年；与农民签订回收麻风树果合同；推动立法机构将开发和使用生物能源纳入法制轨道；将生物柴油归类入可再生能源，以便获得政府更多的政策支持和资金补贴。
    四结语
    印度是世界上仅次于中国的人口大国，国民经济发展速度也是世界上最快的国家之一，而印度又是一个石油天然气资源短缺、严重依赖进口的国家。为满足如此众多人口和快速经济发展对能源的需求，印度的能源现状如何，实施何种能源政策，都必将对世界能源市场产生重要影响。中国在人口数量、经济发展等诸多方面与印度有相似之处，因此，分析印度的能源政策具有重要的现实意义。
    在中国2008年初遭遇的冰雪灾害中，电力供应出现诸多问题，究其根源，还是与中国电力生产、传输和分配体制有关。印度2003年《电力法》开放电力生产、传输、分配市场，引入竞争机制或许对我们有所启示。
    注释：
    ① Rajkumar,“Biomass Power for Rural Energy and Sustainable Development in India,”http://www.nri.org/projects/ biomass/conference-papers/funding _ renewable _ energy _ programmes_in_india.pdf.
    ② MoPNG,“Basic Statistics on Indian Petroleum & Natural Gas,”http://www. infraline. com/ong/default. asp URL1=/ong/ stat/2006-07/MoPNGIndPetNatGasStats-0607. asp&idCategory=6983.
    ③ Ibid.
    ④ BP Statistical Review of World Energy,June 2006.
    ⑤ Leena Srivastava, “India's Quest for Energy: Problems and Prospects,”Quest for Energy Security in Asia, September 2O07, p. 32.
    ⑥ 印度驻华大使拉奥琦：《可持续发展和清洁气候——印度的视角》，《今日印度》，2007年第4期，第11页。
    ⑦ K. Balooni,“Economics of Wasteland Agroforestry in India: A Review”, New Forest, No. 26, 2003, pp. 101-136.

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