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“做蛋糕”和“分蛋糕” ——详解《2013年政府工作报告》中的两大要点
作者：谢鲁江 中央党校经济学部发展教研室主任
各位观众，大家好！
大家知道，今年的两会现在正在召开，这一届两会是十八大之后召开的第一次两会，这次会议要解决建立一个新一届的领导班子，国务院领导的换届问题，同时，在政策上，我们国家经济社会发展也面临着非常重要的关键时期。我这里主要是就今年温家宝总理所做的政府工作报告谈谈自己的认识和体会。
首先，我们简单说一下政府工作报告的内容构成。这一次政府工作报告，内容非常丰富，又很简练，包括两大部分，一是去年以及这五年以来整个国务院工作的回顾，主要是谈了八个方面的成就，也谈了现在在我们国家经济社会发展中存在的比较突出的11个方面的问题，主要包括这两个内容；二是谈了今年工作和今后发展的建议，第一部分内容也是谈了对今年工作的设想，最主要的是提出一些总量指标，比如GDP的增长指标定在7.5%，物价上涨率控制在3.5%，增加就业，增加收入，改善民生，发展医疗卫生科教文卫各方面的事业，提出了一系列的指标，另外，对今后长期的工作，提出了四个方面的建议。从内容上来讲，是包括这些内容。政府工作是有连续性，时代性，针对性，我结合政府工作报告，讲五个方面的认识：
第一个认识我们在理解和学习政府工作报告的时候，同时通过政府工作报告把握我们当前的经济形势的时候，我认为要把握两个要点：
一是总量，经济发展的总量，一般我们用GDP表示，但是经济发展的总量不仅仅是GDP，还包括物价总水平，就业率，进出口，外汇储备等等，它有一系列的总量，这个总量往往是经济形势发展的晴雨表，同时也是我们政府进行宏观调控的首先要调控的主要对象。所以，很多市场经济的国家在讲政府宏观调控的时候是调控总量，保持总量的稳定。二是结构，一个国家经济发展的质量好坏，效益好坏，以及它的经济发展的后劲，可持续性，协调程度等等，很大程度是由结构决定的。像温总理讲的，我们国家经济现在还存在着不协调，不可持续，存在这样严重问题的时候，实际上造成这些问题的原因，可能是总量问题，这个背后主要是结构失衡造成的。
我们在了解我们国家经济形势和分析我们国家经济发展状况的时候，既要把握总量的要点，也要把握结构要点。我们就可以看到首先在工作回顾中，过去5年，从2007年到2012年五年，对于我们国家来讲，整个经济生活中最重要一件事情就是抵御国际金融危机的冲击，温总理报告中讲到这次金融危机百年罕见，对全球经济的冲击是深刻的，也是深远的，而且很多深层次的问题，由于危机触发逐渐暴露出来，有些方面愈演愈烈的问题，像欧债危机问题，日本经济停滞问题等等，这些问题由于金融危机的冲击，没有得到有效解决，反而显得越来越严重，所以各个国家很多政策的出台，还是带有很强的救火性质。
评价这5年工作，2007年到2012年工作的时候，很重要一点考虑到国际金融危机对我们的冲击，在国际金融危机非常严重的冲击之下，我们还是保持了总量的基本平稳，没有出现大起大落，没有出现有人担忧的硬着陆现象，大滑坡现象，或者通货膨胀失控现象。总量控制上，我们还是比较成功的，在严重的金融危机冲击的情况下，基本上实现了总量平稳增长的态势，这在全世界来讲，确实是成绩非常突出的，大家可以看一下，尤其是欧美发达国家，他们的经济在总量上波动是很大的。
在维持总量稳定的同时，党中央国务院强调了加快转变经济发展方式，调整经济结构，推动经济转型，我们一方面保证总量稳定，一方面推动经济转型等方面取得了很突出的成绩，温总理工作报告里面讲了很多方面，比如结构调整方面，改善民生方面，协调城乡发展方面，改善生态环境方面，推动可持续发展方面，尤其突出是在节能减排方面，取得的成就确实很大。我们政府工作报告里面都有一系列的数字，大家可以看一下这些数字，进步是非常明显的。
同时，我们要看今年以及今后经济的发展。我们把握形势的时候看这两方面，总量和结构。首先，大家可以看到，中央在总量上要求保持GDP总量7.5%，价格上涨率控制在3.5%以下，宏观经济政策上仍然是维持前几年一直采取的政策框架，实施积极财政政策和稳健货币政策相搭配的政策，积极财政政策有助于推动经济增长，稳健货币侦测有助于抑制金融风险，抑制通货膨胀等。这样的政策搭配，还是强调了总量的稳定，同时在结构调整方面，转变经济发展方式方面，政府提出了一系列的任务，提出很长的任务清单。对于今后建议中，首先强调的是加快转变经济发展方式，推动经济持续健康稳定的增长。所以，大家可以看到这个内容，前面对于我们为什么保持总量的稳定，为什么还要使积极财政政策和稳健货币政策相结合，基本政策框架做了很深入的，很详细的解释。同时，这个解释也是对经济发展的形势，存在的问题，以及我们的应对的说明。为什么我们现在还要实施积极财政政策？一是积极财政政策，对于拉动社会总需求，推动经济维持经济稳定增长是非常必要的，二是我们财政政策也有结构性调整，更多倾向于改善民生，更多倾向于调整经济结构，更多倾向于推动可持续发展，推动生态文明的建设，推动保护环境等等。这种积极财政政策不仅仅为了维持经济增长的速度，其中还有很强的结构调整的效用。另外，关于稳健的货币政策，也是政府工作报告强调的，一方面，要推动经济增长，所以要保持货币一定量的稳定供应，另一方面稳定物价，所以金融不能过分扩张，流动性不能过分的供应，防范金融风险。这几方面考虑实行稳健货币政策，有很多解释。
关于今后工作的四条建议，我认为主要是五大结构问题，一是产业结构问题，二是收入分配结构问题，三是城乡结构问题，四是区域经济结构问题，五是国际经济结构问题。如果我们在调整五大结构问题上取得重大突破，我们经济形势就会持续好转，我们就可以实现可持续发展，这是第一个方面，我们在理解政府工作报告的内容，以及透过政府工作报告来思考我们过去五年的工作和今后要进一步开展工作的时候，我认为要从总量和结构两方面来看，这样，我们可以有一个把握的点，过去的五年我们的总量保持稳定，国际金融危机冲击那么强烈的情况下，在各方面的矛盾以及经济形势越来越复杂的情况下，我们保持了总量的稳定，物价基本稳定，经济平稳增长，而且在保持稳定的同时，我们还加快调整经济结构步伐，加快转变经济发展方式的步伐，这方面取得很大成绩。如果我们这样分析的话，虽然我们存在很多问题，温总理政府工作报告列举11个问题，但从总量和结构来评价话，我们的成绩是非常值得充分肯定的，非常值得我们自豪的。今后呢？我们还是稳住总量，促进结构方面继续做好文章，这是我讲的第一个认识。
第二个认识，我们要看到这一次政府工作报告是十八大精神的具体体现，是对十八大报告精神的贯彻。十八大报告强调了在科学发展观指导下，要进一步完善我们的治国理念，进一步完善我们的发展思想，进一步完善我们的工作指导方针，从这个角度，我觉得理解政府工作报告的关键要抓住两个核心，一是创造财富问题，二是分享财富问题。任何一个社会，如果这两个问题解决好，首先你创造财富问题解决好，社会充满活力，充满创新精神，产业结构比较协调，资源可以得到优化配置经济效益比较高，经济运行质量比较高，社会财富创造就比较顺畅，财富增长速度比较快，财富总量增加的成果就比较丰富。
创造财富的目的是为了改善人民的生活，促进社会的进步，还要有一个财富的合理分享问题，把财富的创造和财富的分享能够很好的解决，而且把两者之间有机结合在一起，我们经济发展就会协调，各方面的矛盾也会处理比较好，就可以实现统筹兼顾，协调的，可持续的发展。从这个角度来讲，我们政府工作报告就体现了这样一个特点，一方面我们仍然是要通过改革，通过开放，通过调动各个方面的积极性，使得我们国家创造的能力和活力不断保持，不断提升。所以，这方面大家可以看到政府工作报告里也讲了很多具体措施，怎么调动大家的积极性，怎么促进民营经济更好的发展怎么通过改革开放来带动我们的产业，让我们的企业有一个更大的上升空间，怎么更好地推动自主创新，怎么更好地利用资源，利用资源的同时怎么更好地保护环境等等，这些问题都可以归结为在创造财富方面改进我们的经济工作，提升我们经济工作水平和效益。
另一方面讲的民生，持续改善民生，过去五年最突出的成绩，是在改善民生方面取得了非常大的进步，无论党的“十八大”报告，还是这次政府工作报告，始终都把民生放在中心，核心的位置，我们抵御经济危机，取得很大成绩的表现也是我们把抵御经济危机和改善民生有机结合在一起，一方面通过改善民生，扩大内需，稳定经济持续增长，另一方面通过改善民生有效化解金融危机对我们国家的冲击，对老百姓生活的冲击。所以，这方面实际上体现了比较合理地改善民生，分享财富的指导思想。
另外，调整收入分配结构，加快收入分配改革，提出建议的时候，大家可以看到，第一个建议，加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展，可以看作创造财富方面；第二个建议，强化农业农村发展，推进城乡发展一体化，这是创造财富的内容；第三个建议，以保障和改善民生为重点，全面提升人民生活水平，这是分享财富的问题。一方面改革发展要有成果，另一方面让我们人民群众分享改革的成果，推动改革开放让社会更加充满活力，让财富分享变得更加和谐，更加合理，可以从这个角度去把握、认识政府工作报告所体现的政府工作的指导思想，政策制定和实施的时候的指导方针。
第三个认识，政府工作报告强调了两个结构的调整。从这次金融危机爆发以后，随着金融危机向纵深发展，各个国家的经济越来越表现出大家都是碰到了结构瓶颈，经济危机一爆发，首先打击是总量，表现为经济增长速度下滑，有的是通货膨胀控制不住，或者失业大军在增加。随着危机向纵深发展，总量背后是结构在发挥着作用，如果结构调整得好，就比较容易尽快摆脱危机，如果结构调整不好，就会陷入长期危机当中不能自拔。美国奥巴马总统第一次上任当总统的时候，当时认为小布什领导的共和党政府应该对这场危机负责，而且他没有很好应对这次危机，所以就选了奥巴马上台，奥巴马的主要招数是调整结构，他提出两个响亮的口号，一是重新制造美国的制造业，二是要重新的塑造美国的中产阶级。重新振兴美国制造业就是调整产业结构，重新塑造美国中产阶级就是调整收入分配结构，美国恰恰在这两个问题出了很大问题，美国经济拉动一是靠打仗，二是靠金融的繁荣，金融繁荣最后带来的是金融危机爆发，打仗带来巨额财政赤字，今年美国碰到了财政悬崖，财政悬崖就是小布什政府在任的时候借下的债务，现在到期了政府没有钱还就是叫做财政悬崖。这就是结构，产业结构不合理不能带动美国经济增长，所以靠打仗，靠金融拉动经济增长，但是现在金融危机的影响导致金融不可能拉动经济增长，另外打仗也耗费大量财力，所以两者都无法拉动经济增长了。这些年美国所创造的财富更多往军工集团和金融财团集中，99%的美国人对1%的人，整个经济靠1%的人发展，就给他很高回报，给他很高回报别的产业和区域就要衰落，衰落之后收入下降，收入下降之后失业就会增加，要求政府救济的人增加，因为产业结构问题带来收入分配的差距拉大。现在收入比较高基本上是军工集团行业或者华尔街金融财团行业中的，不在这个行业中的，大家收入比较低或者几乎失去工作。美国要解决这个问题，根本上摆脱金融危机的影响，必须调整它的经济结构，其中包括产业结构和收入分配结构。欧洲也是这样的情况。
所以，实际上现在越来越看得很明确，要彻底摆脱金融危机的影响，必须在结构调整上取得重大的突破。中央一直在进行经济结构战略性调整，这是我们国家经济发展主攻方向。从今年政府工作报告中，我们特别强调的比较容易在短时期取得比较大成效主要是强调两个结构，一是产业结构，二是收入分配结构，要强调这两个结构的调整取得重大的突破。建议的第一个部分，加快转变经济发展方式，促进经济持续健康稳定发展的时候，实际上一直在谈结构，比如说要大力推动经济发展方式转变，加快产业结构的调整其中谈到我国生产力发展水平具有多层次性，回旋余地很大，无论传统产业还是新兴产业，重要是优化资源配置，解决产能过剩核心技术缺乏，产品附加值低的问题，解决低水平重复建设和地区产业结构趋同问题等等。我们国家之所以经济在总量上看不可持续，不协调，不稳定，之所以总量出现这些波动，出现这些困难，实际上主要是缺乏强有力的结构支撑，缺乏合理的产业结构的支撑。所以，如果我们在结构调整上取得重大的突破，就在克服金融危机冲击方面，取得更大的先机，我们就可以在新一轮国际经济发展中取得更大的主动权，取得更大的回旋余地。所以，产业结构的调整是非常重要的，而且产业结构的调整随着产业结构的优化、升级、改造等等，它带来很多很好的效应。
第一个建议，随着产业结构的调整，可以给社会增加更多的有效供给。我们大家知道抑制通货膨胀，最主要的措施有两个，一是控制货币供应量，避免流动性过剩，老百姓一般理解票子不要发的太多，太多就会物价上涨，但是它是比较消极的措施，更积极的措施是给社会增加有效供给。很多情况是这样，比如一个城市粮食价格上涨了蔬菜价格上涨了，解决这个问题更重要的是政府组织更多有效供给，比如说北京蔬菜价格上涨了，从南方蔬菜产地调拨更多的蔬菜进京，供给增加了，物价就压下来了。这个角度来讲，通过产业结构调整，增加有效供给，是有助于稳定物价，物价稳定了，就有助于稳定经济总量，有助于实现经济稳定增长，就不会大起大落，增加有效供给是非常重要的。而现在我们产能过剩，就体现在我们有很多企业，很多产品，生产了东西卖不出去，不生产的企业就要关门，工人就要失业，生产东西之后卖不出去，这就要调整产业结构、技术结构，通过结构的调整，使得我们企业能够提供社会所需要产品，企业产品有销路，就业率也会提升，同时社会由于增加了更多有效供给，对物价起很好的平抑作用。这次政府工作报告里，实际上围绕着产业结构的调整，谈了很多的措施，谈了很多的指导思想，谈了很多的思路，这是我认为需要我们更多注意的。
第二个建议，收入分配结构调整，全面提高人民文化生活水平。要加快收入分配步伐，建立新兴收入分配的制度，把这个保障型的收入分配和劳动报酬和要素报酬等等统筹结合在一起。收入分配结构的改革，带来更重要的效果，是通过收入分配制度的改革，更好实现十八大报告提出的把我们国家塑造成中等收入为主体的社会。我们知道在市场经济条件下，产品有没有销路，对于经济发展来讲是最重要的，需求有没有稳定持续的需求，对于经济稳定增长，持续发展非常重要，而要形成持续的稳定需求，最关键是取决于能不能形成大规模的可持续的群众性消费，这是很关键的。因为我们任何一个企业都是讲规模经济，比如说生产一辆汽车，企业就无法活下去，生产几百辆汽车企业也无法活下去，我们也无法形成可持续发展的汽车产业，想让汽车产业变成国民经济支柱产业，变成带动我们国家经济二十年、三十年发展的产业，必须有充足的消费，而充足消费必须是大规模群众消费，不是小众化消费，不是几个人买得起汽车，绝大多数人买不起汽车，汽车就成了奢侈品。这对改善人民生活，对安排就业，对GDP的增长所起到的作用就微乎其微了。要推动经济的增长，很大一点取决于能不能形成大规模群众消费。过去为什么说我们家电、电冰箱、洗衣机成为世界第一，而且长期居于世界第一，制造量、生产量、销售量长期居于世界第一，为什么？这些产品进入千家万户，成为老百姓可以承受的消费品，它已经进入大规模群众消费阶段，而且大规模群众消费持续了将近30年，从改革开放到现在，而且今后还会持续下去。
我们政府也采取一系列的政策在过去5年为了拉动经济增长，促进家电下乡，促进家电以旧换新，促进使用低节能低功耗的绿色节能环保产品，通过这些措施国家统计局也有统计数据，确实拉动了几千亿的市场需求，就是大规模群众消费，通过大规模群众消费带动了产业发展，同时带动了经济增长，带动了财政收入的增加，也促进了就业，也改善了人民生活。所以，很重要的一点取决于收入制度的改革，通过收入分配制度的改革改善民生，扩大中等收入的群体，形成大规模的群众消费，形成大规模稳定的市场需求，有助于拉动经济增长。我认为我们在理解政府工作报告的时候，特别要强调这两条，一是产业结构调整，二是收入分配制度的调整。我们现在搞的是市场经济，市场经济有两个力量，供给和需求，供给推动就是要看产业结构调整，不断给社会增加有效供给，通过有效供给增加就业，当然就会拉动经济持续增长，通过调整收入分配结构，扩大内需，改善民生，通过内需和民生改善促进消费。供需两方面都做充足了，我们国家经济增长动力充足了，供给也推动经济增长，通过这种增长，改善企业运营效率，改善财政收入，不但提高人民生活水平，还可以达到非常好的总体统筹兼顾的效果。我认为我们考虑下一步经济工作的时候，分析和认识我们国家经济形势和经济发展任务的时候，要特别强调这两个结构的问题。
第四个认识，我们国家的经济发展还强调要抓住两大机遇，一是城乡一体化的机遇，推动城镇化，改进解决三农问题，加快推动城镇化步伐，推进城乡一体化，二是改善民生的机遇。我们要实现经济增长，经济发展很重要的问题要给我们经济发展带来很大的经济成长的空间，这是非常重要的。我们改革开放30年，这是很重要的经验，我们通过改革开放，给我们国家经济发展赢得了空间，首先对内开放，通过市场经济的发展，通过鼓励多种经济发展，通过鼓励一些人先富起来，形成了非常庞大的国内市场，形成非常庞大的内需，无论消费内需，还是投资内需，还是贫穷落后地区开发的内需等等，都在国内给我们经济增长提供了很大空间，如果没有这个空间，大家想象一下我们靠什么支撑我们国家改革开放30多年经济持续的增长。第二个空间是通过开放打开了国际市场，加入WTO以后，中国经济外向型程度越来越高，外贸对国家经济支撑越来越强烈，外贸依存度越来越高，从我们外汇储备可以看出来，1997年我们国家加入WTO之前的时候，我们国家外汇储备只有1100多亿美元。现在我们国家外汇储备多少？快要达到5万亿美元了。所以，10多年的时间，我们外汇储备增加了将近几十倍，我们大家知道外汇储备增加是跟外贸联系在一起的，大家都知道这个机制，我们企业出口了产品，人家是用美元支付的，美元支付了以后，美元就放在我们央行作为外汇储备放在那儿，央行拿人民币购买美元，然后把美元支付给企业，央行外汇储备增加，代表着我们国家出口量大幅度增长。因为有了这两个空间，一是国内迅猛增长的空间，二是国际市场的空间，我们经济才有了长期的发展。所以说中国奇迹，30年快速增长，所以它取决于空间。现在我们经济为什么碰到困难，也是因为国际金融危机的打击，使得国内经济增长空间受到很大压缩，碰到很多困难，国内很多企业日子不好过，生产在萎缩，所以空间在压缩。另外，由于美国、日本等国都陷入经济困境之中，国际市场需求也大幅度萎缩，所以外贸形势也比较严峻。
我们国家下一步将进一步推动经济可持续发展，开拓新的经济增长空间是非常必要的。而开拓新的经济增长空间，中央政策非常明确，就是以扩大内需为主，内需到哪儿找？就是两大内需的机遇，一是推动城镇化，推动城乡一体化，这是很大的机遇，怎么做好城乡一体化的文章？在两会召开过程中，两会代表谈城镇化、城市化谈的非常多，大家觉得怎么用好这个机遇，不是浪费这个机遇，在科学发展观下合理推进城镇化，而不是把城镇化变成砸钱运动，变成一窝蜂而上的短平快运动，而是真正把它变成我们国家下一步经济增长有效的空间，良好的机遇。二是我们一直在强调民生，现在指导思想越来越明确，通过改善民生克服我们面临的经济困难，改进人们生活，推动社会的进步和发展，推动社会的和谐，把民生作为抓手来推动改革，推动发展，把民生作为抓手协调社会与经济统筹发展。无论是从政策，从财政的安排，从政府所提出工作指标都在强调民生，民生的改善，本身是会带来很大的需求空间的，它既代表了社会的进步，也代表了人民生活水平的提高，同时也带来很大的需求空间。所以，推动城镇化，推动城乡一体化，民生的改变，都具有非常好的综合效应，既代表了社会的进步，也代表了人民生活水平，生活质量的改善，同时也给我们带来非常充足的空间。怎么样抓住这两个大的机遇，这是我认为我们看政府工作报告的时候所关注的，这也是大家一直强调的热点、亮点也好。
第五个认识，政府工作报告强调两个方面的改革。强调以更大的政治勇气和智慧深入推进改革开放，我认为政府工作报告里强调的：
（一）进一步深化市场体制改革，进一步完善社会主义市场经济体制。我们现在市场经济体制改革取得很大成绩，市场经济体制基本框架，我们建立起来了，比如说政府宏观调控框架，市场体系，现代企业制度等等，我们建立了这样一个平台，这样的平台基本有了，怎么让平台发挥作用，让市场经济对经济发展，对资源优化配置发挥更大的调节作用，让我们的市场体现各方面的关系更加合理，更加理顺，这是需要进一步做文章的。我认为现在的改革特别强调这一点，我们不但强调推动新的改革，而且强调让已有的改革成果真正更好地发挥作用，这里面有进一步完善市场体制的问题。
（二）进一步推动政府管理体制的改革。这方面政府工作报告谈得非常详细，比如说改革政府的审批制度，加快财税体制的改革，抓紧制定各方面改善政府的制度供给职能，推动政企分开，政资分开，政事分开，政社分开，建立廉洁高效的服务型政府，确保法律框架下执政，按照法定的权限和程序行使权力，把权力纳入到制度控制范围之内，逐渐解决滥用权力这样一些问题，强调制度上改善权力过分集中，做到干部清正、政府清廉、政治清明等等。这次改革对政府改革谈得比较深入，要求比较高，同时提出了一系列改革的思路、措施，以及指导方针。所以，我认为这两方面是我们特别要强调，特别要关注的。同时，这种改革和发展不单是执政党的任务，也不单是政府的任务，更是我们所有老百姓的任务。
所以，我觉得我通过报告学习，我特别想谈一点感想，我们的改革要相向而行，政府工作改进和老百姓企业工作的改进，素质的提高，文明程度的提高，应该是共同的，政府要改进它的工作，老百姓也要提升自己的水平，提升我们素质，这样我们上下同心，在新的领导集体带领下，推进经济工作健康持续发展，推动社会持续进步，推进民生不断改善，从而使我们的工作取得更大的成就，实现我们的既定发展目标。
今天我的理解讲到这里，谢谢各位！