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浅谈划拨土地使用权价格评估
随着我国土地产权制度改革的深化、城市化进程的加快，近年来房地产市场十分活跃，划拨土地使用权进入市场交易的情形逐渐增多，涉及划拨土地使用权的评估需求也随之增多。本文就笔者在评估实践中遇到一些相关问题，在此与大家一起探讨学习，抛砖引玉，以求进步。
一、划拨土地使用权概念
根据《中华人民共和国城市房地产管理办法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”由此可见，划拨土地使用权是指通过划拨方式取得的土地使用权，分为有偿划拨和无偿划拨两种形式，且使用期限为无限年期。实际操作中，划拨土地使用权与出让土地使用权相对应，同属建设用地的不同权利性质。
二、划拨土地使用权的特征
1、划拨土地使用权是一种不完全权益
划拨土地使用权属于建设用地使用权的范畴，根据《物权法》“建设用地使用权是一种用益物权…用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，即从权能上理解，划拨土地使用权作为一种用益物权，包含占有权、使用权和收益权。根据目前的规定，通过行政划拨方式取得的划拨土地使用权的相关权益均受一定限制，尤其是对其收益权的限制较大，相关的规定主要是当划拨土地使用者不按原用途等法定登记内容使用或者转让划拨土地使用权时，需要向国家缴纳土地所有权收益，也就是我们常提到的土地出让金。另外对于划拨土地使用权的使用者及土地用途等的相关规定也体现了其在占有权和使用权方面的限制性。由此看来，划拨土地使用权的权能受限制较多，与出让土地使用权相比，是一种不完全权益。
2、划拨土地使用权是一种财产权
《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（以下简称《通知》）中规定“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”实际操作中，在城中村改造项目中，收回划拨土地使用权时均需对土地使用者（单位或个人）进行补偿。由此可见，划拨土地使用权是土地使用权这享有一种财产权。
3、划拨土地使用权取得方式是一种不完全市场化方式
划拨土地使用权与出让土地使用权相对应，二者最大的区别在于前者是在不完全市场化条件下（划拨土地使用权价格基本不受市场供需因素影响）以行政划拨方式取得，后者是在市场化条件下通过市场化程序（协议出让、招标、拍卖等方式）取得，可以说有偿出让土地使用权是土地市场化发展及土地产权制度改革的产物，而划拨土地使用权则是一种不完全市场化的土地权益。
三、划拨土地使用权价格构成
划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权在对应状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格[4]。
根据《通知》中的规定：“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的取得和开发成本，评定划拨土地使用权的价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”即划拨土地使用权价格应包含土地取得成本和开发成本两大部分。在实际操作中，土地利用情况不同，其价格构成内涵也不同，对于新增建设用地（如新征集体农用地转为建设用地），土地取得成本包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等相关费用；对于已建设正在利用的国有土地，土地取得成本则包括拆迁补偿安置费以及相关税费等。土地开发成本的产生主要是指企业在取得土地后，为满足生产、生活等需要，对其进行市政工程基础设施建设，如供水、供电、排水、排污、供气、通讯及道路建设费用等，使其达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的基础设施条件。从经济学角度考虑，土地的取得与开发建设需要大量资金投入，相应的就会产生资金利息及利润。然而实际中，单独一块土地是无法产生价值的，土地的价值都是土地权利与生产要素等结合而产生的，并随着投资的增加和土地条件的完善有所增值，从而产生一定的土地增值收益。但在实际操作中，由于划拨土地使用权的相关规定以及划拨土地使用权的相关权能受限，所以在评估中一般不考虑其土地增值收益。即划拨土地使用权价格构成包括：土地取得费、土地开发费、利息和利润。
四、划拨土地使用权价格评估方法分析
根据《城镇土地估价规程》（以下简称《规程》）：“以划拨方式取得的土地使用权设定抵押时，评估土地抵押价格时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额。在方法应用上，成本逼近法则是在价格构成中不包含土地所有权增值收益项，其它方法则是在估算正常土地使用权价格后扣除应缴纳的土地使用权出让金款额。”即划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格-土地使用权出让金。在实际操作中，划拨土地使用权价格主要依据《规程》的基本原理及技术思路来进行评估，理论上，针对划拨土地使用权价格的评估对评估方法的选择没有太多限制，但在实际操作中，对惯用的评估方法的适用性却争议颇多。
1、对于市场法，关键在于能否有足够多且合适的比较案例来进行案例比较修正分析。然而通过不完全市场化方式取得的划拨土地使用权，市场上可供选择的比较案例数量有限，选择同类型合适的可比案例难度较大，因此，直接选用市场法评估划拨土地使用权价格有一定的难度。在实际操作中，应用市场法的技术思路是：先选用同类型的出让土地成交案例进行比较修正，得出出让土地使用权价格，然后扣减土地出让金得到划拨土地使用权价格。虽然这种思路解决了划拨土地交易案例较少的问题，但也存在两点问题：①划拨土地用途一般比较特殊，如军事用地、行政机关用地、公益事业用地等，这一类用途土地以出让方式成交的案例数量相对有限，所以在选择市场比较案例时，多数情况下无法找到同类型合适的案例，只能选择较为相似的案例进行用途修正，实际上这种修正有点牵强；②对于土地出让金的界定及确定没有相应的明确规定，现实操作中一般参照当地相关文件的规定，按照出让土地使用权价格的一定比例计算，但这种方法比较笼统，存在一定的不确定性，技术处理较模糊。
2、对于收益法，重点在于房地产在未来风险可控范围之内能否产生收益。理论上，划拨土地与出让土地一样，在对其进行开发建设后，均能产生一定的收益。但由于划拨土地使用权权能受限制，其土地收益最大化的实现受一定限制，而且划拨土地纯收益较难剥离，所以运用收益法评估划拨土地使用权价格有一定的难度，因此在现实操作中此方法选用较少。
3、对于剩余法（假设开发法），关键在于对将来不动产价值进行合理预测，同时考虑合理的开发建设成本、开发利润及相关税费等因素。然而划拨土地一般作为国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地等，其不同于住宅、商业等纯经营性用地，要实现对其将来不动产价值的合理预测有一定的难度。现实操作中的技术思路是先假定其为出让地，按照常规进行评估，然后扣减一定比例的土地出让金，最终问题归结到土地出让金的确定问题上。
4、对于成本法，运用成本法评估划拨土地使用权价格时，技术思路与出让土地使用权价格评估相似，目前理论界存在争议较多的是土地增值收益，即土地增值收益是否应该计入划拨土地使用权价格评估之中，实际操作中只对出让土地使用权价格考虑土地增值收益，一般按照土地取得成本、开发成本及利息利润总和的一定比例计取；而理论上认为划拨土地使用权的权能受限制，其所得收益应归国家所有，而其增值收益部分也应归国家所有，故在评估中不予考虑。笔者认为，对于划拨土地使用权价格评估是否该考虑土地增值收益，应该结合评估目的以及待估对象情况，分为以下几种类型：①对于已开发建设正在利用的划拨土地，会涉及如过户核税、抵押、作价出资（入股）、转让等评估需要，此类情况在评估时应考虑其土地增值收益部分，因为土地使用者在取得划拨土地使用权之后，为了满足生产及生活等的需要，对其进行资金投入，增加了土地的内在价值，并使得土地产生增值收益，按照“权利与收益相对应”和“谁投资，谁拥有”的原则，该部分增值收益理论上应该归土地使用者所有；②对于新增建设用地，拟以划拨方式确定其权利性质，在用成本法评估时，不应考虑其土地增值收益，因为新用地单位以划拨方式所取得的土地仅仅是一块满足基本条件的未经开发利用的土地。
5、对于基准地价修正法，目前大部分地区的基准地价修正体系大多数为出让土地基准地价修正体系，对于划拨土地基准地价提及的较少。实际操作中，有的是先以出让地基准地价为基数，按照一定比例扣减土地出让金之后，再进行基准地价修正法评估；有的则是先设定为出让地，按照出让地的基准地价修正体系进行评估，然后在评估结果中按一定比例扣减土地出让金，得到划拨土地使用权价格；另外，部分地区的基准地价公布时间间隔较长，与土地市场价格有一定的差异，参考性较差。
五、结论
随着我国土地产权制度改革的逐步深化，划拨土地使用权市场化是一种必然趋势。现有的划拨土地使用权正以转让、抵押、作价出资（入股）、授权经营等多种方式进入市场，随着此类评估业务的增多，评估过程中相关技术问题也逐渐突出，原因在于一方面关于划拨土地使用权价格评估业务经验积累较少，另一方面国家对于划拨土地使用权评估相关技术规程制定不够完善。笔者建议，国家应该制定关于划拨土地使用权价格评估的相关技术规程，作为此类业务评估的技术操作依据；同时，评估人员在进行划拨土地使用权价格评估时，尽量做到理论与技术并重，降低评估风险，既防止国有资产流失，又兼顾土地使用者利益。
1、 殷琳，《划拨土地使用权价格初探》，中国物价，2008.05
2、 刘芳，《划拨土地评估应注意的问题》，国土资源，2002（6）
3、 杨燕芹，《关于对划拨土地使用权价格的探讨》，华北国土资源，2010（1）
4、 （国土资源部土地估价师资格考试委员会.土地估价理论与方法[M].北京：地质出版社,2000:192.）