深入研究一把手监督难的问题.doc

深入研究“一把手”监督难的问题

【内容提要】
党政“一把手”在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，这决定了加强对其监督的重要性和必要性。但现阶段对“一把手”监督存在监督主体难以到位、监督措施难以到位、监督力度难以到位等难点。笔者从人事制度、政治教育、监督机制、整合资源、强化落实等方面阐述了对“一把手”监督的办法和途径，并就监督过程中需处理好的关系发表了自己的见解。
【正文内容】
“一把手”是“领导班子中居于首位的负责人”，是“单位或组织的第一负责人”。按照职责分工，党政主要负责人统称党政“一把手”。党政“一把手”在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，具有相对完整、全面的领导功能起着关键作用，负有全面责任，这决定了加强对其监督的重要性和必要性。加强对“一把手”监督约束的深层次研究，具有深远的现实意义。
一、对“一把手”监督的难点及成因分析
一是监督主体难以到位。我国现行的干部监督管理体制，并未能有效地解决对监督客体特别是一把手的监督问题。从当前来看，“一把手”往往处于上级管得着、看不见，同级看得见、管不了，一般干部群众看不见、管不了，无法监督的局面。这就是一些媒体上所说的“三太现象”——上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。“一把手”在班子中处于核心地位，具有决策中的主导权、落实决策的指挥权和推荐干部的决定权，如果不能坚持民主集中制、集体领导和个人分工负责制加之班子成员出于个人政治前途的考虑，造成了班子成员和下属不敢对“一把手”进行监督。
二是监督措施难以到位。“一把手”由谁监督、怎么监督，目前还没有具体明确、操作性强的程序办法，因而对“一把手”的制约力度不够。例如对“一把手”八小时以外的监督，由于其社会活动面广，对其生活圈、社交圈、娱乐圈的状况不可能有太多了解，因而监督的难度较大。监督措施也只是停留在以宣传政策、提前预防为主的层面，监督力度显然不够。再比如目前的离任审计制度，由于在开展离任审计工作时，作为被审计对象的领导干部有很大一部分是已经被确定为提拔、使用对象或已调离升职，此时审计部门开展工作往往有所顾虑，既怕被认为是“多事”或“不识趣更怕查出问题没人撑腰，因此，在审计过程中积极性得不到充分发挥，使离任审计流于形式。
三是监督力度难以到位。干部使用重用轻管，造成监督力度不够。在选拔党政领导干部特别是“一把手”问题上，各级组织对选用“一把手”是比较慎重的，较好地坚持了群众路线和干部选拔的原则和程序，把住了干部选拔的关口。但在干部任职后的管理上，仍存在很多问题，如干部使用后，上级组织只注重一把手的工作任务完成情况，而忽视对其思想动态、廉政勤政、工作作风等情况的监督，不能对其进行全面的动态的掌握。
二、对“一把手”实施监督的方法和途径
一要选准用好干部，形成监督的超前性。一把手的特殊地位和作用，要求我们在选拔一把手时，必须十分慎重。要坚持正确的用人导向，把选人用人的眼光更多地投向那些在艰苦环境和岗位上做出政绩的干部。这些人注重埋头做事，不善声张“造势”，辛苦和业绩往往不易广为人知；他们清正自守，不好拉拉扯扯、吃吃喝喝，往往“人脉”不广；他们不跑不送，不找不要，不善奉迎，往往引不起别人的关注。这些干部专注干事不会来事，讲原则不懂圆滑，往往还会得罪人。对于这样的老实人，各级领导者更有责任慧眼识金，积极地发现他们，主动关心他们，旗帜鲜明地支持他们，大张旗鼓地宣传他们，让广大干部群众熟悉他们、了解他们。要形成科学的用人机制。要进一步健全干部考核体系和评价机制，客观公正地看待干部，科学准确地识别干部，保证那些扎扎实实为群众干实事、真心实意为群众谋利益的优秀干部能够进入组织选拔的视野。要改进民主推荐工作，搞好民意调查工作，积极扩大群众参与，认真贯彻中央纪委、中央组织部提出的换届选举“十个严禁”的要求，使那些一心干事、实绩突出的老实人能够推荐得上来。要切实按照德才兼备、注重实绩、群众公认的原则选人用人，大力选拔那些埋头做事、清正廉洁的优秀干部，在干部队伍中形成老实人受尊敬、受重用的良好导向。在选拔一把手时，组织和纪检监察部门要密切配合，把对一把手的监督超前到位，确实把好政治素质和个人品质关，为对其进行有效的监督确立一个较高的起点，做到超前防范，切实形成监督的主动性。
二要加强思想政治教育，形成监督的自觉性。要在抓好理想信念、党的宗旨、党风党纪教育，不断提高党政一把手思想境界的同时，着重抓好权力监督制约方面的教育，做到谨慎用权。第一，要加强权力观教育。使广大党员领导干部牢记一切权力属于人民，是受人民的委托来行使公共权力，增强实心实意为人民谋福利、全心全意为人民服务的自觉性。第二，要进行监督教育。要使掌权者明确，对权力进行监督制约是新形势下促进领导干部正确行使权力的必要条件；监督制约既是一种防范，更是对党员干部的关心和爱护。因此，每个领导干部既是监督者又是被监督者，都有监督他人的权利和接受监督的义务，从而习惯于进行监督，也习惯于接受监督。第三，要搞好正反典型教育。在组织党员干部认真学习优秀领导干部先进事迹的基础上，还要大力宣扬本地公正用权的典型，并且委以重任，给广大领导干部以廉洁奉公、执政为民的正确导向。同时，抓好反面典型教育。如让领导干部到监狱接受教育、听服刑人员忏悔等。通过对典型案例采取深刻剖析、以案说纪和公开曝光等方式，充分发挥反面典型的震慑和警示教育作用。
三要建立分权机制，形成监督的主动性。在现阶段，反腐倡廉的工作成效令人不是很满意，这并非是腐败这个毒瘤不可清除，而是我们目前的措施未能击中腐败者的要害部位。因为腐败的根基在于权力的滥用。没有权力的人即使想腐败也无能为力，而拥有权力的人想要腐败则易如反撑。所以惩治腐败的要害在于有无权力。必须从权力的获得处着手，建立分权机制。权力的剥夺是反腐败的根本手段和最有效的措施。因此，建立分权机制对于腐败者来说，无异于釜底抽薪。要完善财务监管制度。实行党政主要负责人不直接分管财务工作制度，建立健全会计集中核算制度、五人会审制度和每季度一次的财务公开制度。党政主要负责人不能擅自决定重大财务开支问题和进行财务审批，只对所有开支进行审核。切实把住“一把手”的财务支配权。要完善人事监管制度。明确副职分管人事，单位党政主要负责人不得在人事管理工作会议特别是干部任免会议上首先表态作导向发言。要完善工程建设管理制度。“一把手”在工程建设决策、资金支付等方面拥有相对集中的权力，因此要重视加强对工程建设的监督。除严格按照国家有关法律法规规定对投资100万元以上的工程进入市场进行招投标外，对小额工程也要严格实行公开邀请招投标制度，防止出现“一把手”在工程建设方面暗箱操作。只有把监督的着力点从“盯人”转移到“盯权”上来，才能有效杜绝权力滥用的现象，从而达到防腐的目的。
四要完善监督制度，形成监督的有效性。通过健全制度规范和约束“一把手”行为，是加强对“一把手”有效监督的基础。对一把手在重大决策方面的实际权限作出具体的规定，并对其违规行为作出明确的处罚规定，把对一把手的权力限制在履行职责所允许的范围内，保证执纪执法部门有的放矢地进行监督。要使权力真正置于党员和人民群众的有效监督之下，必须增加党务政务活动的透明度，重大情况要让人民知道。要建立起严格的党风廉政责任制，要在责任追究上下功夫、动真格。要抓住重点时间段（得到提拔重用时、换届选举时、工作取得成绩上级表扬时和个人及家庭遇到婚丧嫁娶、逢年过节、生病住院、出国考察时）和重点环节（工程招标、项目审批、贷款、减免税收和其他收费环节）进行监督。对党政“一把手”的监督，必须抓住上述容易出问题的关键环节，早打招呼，及时提醒，预先防范，以减少党政“一把手”犯错误的可能性。只有这样，才能向社会提供监督依据，才能充分发扬民主。要建立一把手事务公开制度，党政各级一把手的哪些工作必须向社会公开、什么时间公开，都要制定严格规范的制度。
五要整合监督资源，形成监督的广泛性。从监督内容看，要按照 “坚持原则，把握全局，团结同志，加强修养”四句话要求，着重抓好对一把手重大问题决策和人财物权的监督制约。从监督渠道看，主要应强化上级组织、班子成员、人民群众、社会舆论四个方面的监督。上级组织要增强监督意识，通过加强检查、考察、诫勉谈话等方式，了解情况，发现问题，有效行使监督权力。同时，上级组织要支持班子成员行使监督权力，在班子内部培养一种积极健康的权力制衡机制。要重视群众监督，鼓励群众积极参与反腐倡廉工作坚持领导干部接待群众日制度，高度重视人民信访和群众举报。要重视舆论监督，为惩恶扬善优化环境。凡反映一把手的问题，原则上都要报送上级有关部门认真核查，发现问题及时处理。要由重工作圈监督向工作圈、生活圈社会圈监督并重转变。现实生活中，领导干部工作圈因位于“人前”，往往监督相对有力，而生活圈子、社交圈子因位于“人后”，监督往往相对而言乏力，不少事实表明，领导干部的“三圈”不可能完全剥离，“小节”管不住，“大节”必失守。生活和社交中的庸俗堕落最终导致将权力的腐败。对领导干部实行全程监督管理，必须把“人前”与“人后”，“八小时内”与“八小时外”结合起来，全方位覆盖其任职行为、生活行为、社交行为。
六要狠抓落实，形成监督的经常性。各级政府应该建立有关加强对一把手监督的若干规定，对监督内容、责任、程序及处理办法做出具体规定。对一些大错不犯，小错不断，工作平平，庸庸碌碌，威信不高，影响不好的“一把手应制定出有效的处理办法和制度；对一些不能如实申报收入，不能如实进行廉洁自律检查的“一把手”，应靠制度改变监督部门既无法问津、又缺乏解决问题办法的状况。同时，要解决好制度落实不够的问题，使已经建立的制度真正发挥作用，在制度建设中要突出责任追究的内容，明确制度不落实时监督管理者和被监督管理者应承担的责任，解决好对制度落实的督察问题。制度一旦制定，必须辅之以严格的检查、监督手段，抓住防止领导干部权力滥用这个关键，从制度上党政一把手的公共行为，从根本上遏制腐败现象的产生。必要时上级应派人蹲点督促抓好落实。这样就可即使解决制度的执行主观性、随意性大的问题，使得领导干部的权力监督得到有效监督
三、对一把手”实施监督需要处理好几个关系
（一）、要处理好法制与德教的关系。加强制度建设，建立完善有效的约束机制，是防止“一把手”滥用权力，杜绝腐败现象产生的重要手段。但光靠纪律、制度、法律的约束是不够的。2004年底颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，更是明确提出“一把手”是监督重点，并规定了十项监督制度。百行德为先，德为才之帅，“一把手”道德建设问题干系重大。“一把手”的个人道德素质，不仅仅是个人的问题，而且会对其负责的单位、部门产生重大影响。
（二）、要处理好加强监督约束与保护其干事创业积极性的关系。在市场经济条件下，形势千变万化，机会稍纵即逝，一个强有力的“一把手”在这种时候所发挥的作用是十分巨大的，有时是决定性的。因此，对“一把手”的监督约束也必须与时俱进的，绝对不能从条条到框框，处处掣肘，挫伤他们的工作积极性。开拓创新必定会触及一部分人的既得利益，必定会有反对意见，必定会冒一定的风险。在这种情况下，对“一把手”的监督看主流、看大体、看出发点、看实际效果。
（三）、要处理好“一把手”与班子成员之间的关系。我们党内实行集体领导，因此，单位、部门在做出重大决策、重要干部任免、重要项目审批和大额度资金使用时，都必须经集体讨论研究，班子成员包括“一把手”每人都只有一票的权力，任何个人都无权做出决定。“一把手”的拍板决策，必须是在充分考虑班子成员的意见和建议基础上的民主后的集中。作为与“一把手”共事的领导班子成员，对“一把手”的监督负有义不容辞的责任。
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