卫生应急预案经验交流材料.doc

未雨绸缪　　科学筹划
建立健全卫生应急预案体系
广水市卫生局
4月15日

编制卫生应急预案是为了有效防止、及时控制和消除公共卫生类突发公共事件及其危害，指导和规范有关卫生应急处理工作，最大程度地减少对公众健康导致的危害，保障公众身心健康与生命安全。近年来，我们以国家和省下发的有关预案为蓝本，结合广水实际，转变过去被动应对、事后补救的思绪，坚持事前筹划、事中应对、事后评估的模式，编制了一系列预案，而三年成功处理几十起突发公共卫生事件的实践也再次证明，这些应急预案在应对突发公共卫生事件中发挥着重要作用。我们的重要作法是：
一、强化三种意识，突破预案编制瓶颈
和平年代的思维模式让我们过多地依赖于上级下发的多种预案，这些预案带有普遍指导性的预案，在处理具有地方特色的突发卫生事件时总是感觉一头雾水、无从下手，为了扭转这种“等、靠、要”的被动局面，寻求新的突破，我们做到了三个“强化”。
1、强化危机意识。从非典后来，多种突发事件如人禽流感、手足口病、水灾、旱灾等层出不穷，我们在处理多种突发公共卫生事件时，总感到自己是担当“救火队” 的角色，哪里有事故就往哪里上，事故虽然处理了，但投入太大，人也感到疲惫不堪。因此近两年来，我们转变思想观念，本着“居安思危，思则有备，有备不乱”的原则，根据法律法规及上级的多种预案，针对本市有潜在影响的突发事件，编制各项单项预案，以便到达“打有准备打有把握之仗”的目的。
2、强化联动意识。诸多卫生部门单项应急预案的实行，如《突发公共卫生事件医疗救援预案》，需要政府领导的直接指挥，部门之间强有力的配合。因此我们在确定预案之初，聘任了有关部门重要负责人参与制定，在预案之中成立领导小组，由政府领导任指挥长，各部门负责人为组员，以市政府的名义下发。到事件发生时，领导可以靠前指挥，各部门可以及时抵达，并提供人力、财力、物力，形成合力，到达整体联动效应。
3、强化约束意识。近年来，党中央、国务院加强预案体系建设，多种总体预案、专题预案及部门预案相继公布，对指导基层处置突发公共事件的起到了十分重要的作用，不过多种详细的职能和责任只是抽象到机构，导致责任不详细，追究难贯彻。为此我们将多种预案的目的和意义，从事关国家安危、社会稳定、生命安全的高度全面论述和广泛宣传，同步将某一事件发生后的多种责任先细化到机构，再细化到有关负责人，明确了局长、分管局长、科长、院长、主任、队员的责任，并以文献的形式下发，使预案具有约束作用。
二、坚持三大原则，创新预案编制思绪
1、坚持预案编制的完整性原则。一是建立横向到边、纵向究竟的体系。预案体系建设是应急机制建设的重要构成部分，是加强突发公共卫生事件预警、预测能力的基石，也是提高卫生应急处置能力的重要保障。我们在市政府制定的《广水市突发公共卫生事件应急预案》、《广水市突发公共卫生事件医疗救援应急预案》两个专题预案的基础上，根据广水实际，陆续制定了自然灾害类应急处置预案、事故劫难类应急处置预案、传染病类应急处置预案、食物与职业中毒类应急处置预案、恐怖事件类应急处置预案等五大类17个单项卫生应急预案和3个部门间沟通协调机制。市疾病防止控制中心、卫生监督局、各综合医院和乡镇卫生院也制定和完善了有关的卫生应急技术方案和处置措施。目前已基本形成了一种“横向到边、纵向究竟”的应急预案体系。
二是形成多方参与、反复论证的格局。卫生应急预案波及市政府、上级卫生行政主管部门、疾病防止控制中心、卫生监督局、综合医院、乡镇卫生院（小区卫生服务中心）和村卫生室。我们充足意识到这一点，在编写应急预案时不是“闭门造车”，而是把各医疗卫生单位的卫生应急人员充足调动起来，分线条、分版块、分小组同步进行，让他们提前介入预案、积极参与编写、讨论、修改、定稿，把制定应急预案的过程变成培训的过程、树立忧患意识的过程和提高应急能力的过程。例如在这次修订《广水市突发公共卫生事件应急预案》、《广水市突发公共卫生事件医疗救援应急预案》时，对预案内容进行分解，属于疾病防止控制的部分交由市疾病防止控制中心，属于医疗救援的部分交由市一、二医院，属于卫生监督的部分交由市卫生监督局，由这些单位组织专家进行充足讨论后进行修订，拿出草稿后交市卫生局应急办。
三是营造广泛宣传、家喻户晓的气氛。预案草稿交到市局应急办后，应急办将草稿挂在卫生应急QQ群里，广泛征求意见，经汇总整合后形成讨论稿，然后组织局有关职能科室召开专题会议进行讨论修订，最终经分管卫生应急工作的副局长审核通过。通过自下而上、三审三订过程，预案才最终定稿。这个讨论的过程，实际上是一种智慧互相碰撞的过程，是一种提高预案关注度和可操作性的过程。对于参与编制与讨论的同志来讲，确实是一次难得的学习和提高的机会，受益匪浅。预案编制完毕后，以红头文献的形式下发，并将预案的电子版本所有上网，提高了预案传播的时效性、开放性和广泛性，便于社会各界及广大群众阅读学习，力争做到家喻户晓，为预案的完善和执行奠定良好的群众基础，营造浓厚的工作气氛。
2、坚持预案编制的预见性原则。编制卫生应急预案是为了有效防止、及时控制和消除公共卫生类突发公共事件及其危害，指导和规范有关卫生应急处理工作，最大程度地减少对公众健康导致的危害，保障公众身心健康与生命安全，而预先制定的行动计划或方案。为了突出预案编制的预见性，我们做到了三个紧密结合。
一是紧密结合历年特点。广水市由于地理位置、气候条件等原因，基本上是“三年一水灾，两年一旱灾”。为了保证大灾之后无大疫，针对本市洪涝旱灾频发的历史特点和七季连环旱的现实状况，我们去年对编制的《广水市救灾防病预案》进行了重新修定，成立了救灾防病指挥机构，制定了十个技术方案和一种应急工作流程。
二是紧密结合目前形势。每年的全市三级干部大会、中考、高考、春节、元宵群众汇演等重大活动参与人数众多，地点分散、环境差异较大。为了做好卫生应急工作，我们充足考虑也许发生的多种意外状况，根据自然灾害类、传染病类等卫生应急预案，有针对性地制定应急工作方案，规定有关单位按工作方案详细贯彻，有力地保障了各项重大会议、重大活动的顺利完毕。
三是紧密结合部门职能。预案编制不能千篇一律，照葫芦画瓢。作为卫生行政主管部门，在编制预案时，我们侧重于应急预案的原则性、指导性等宏观层面进行把握；对疾病防止控制中心、卫生监督局和综合医院，我们规定从专业技术角度进行细分；对各基层医疗卫生机构和小区服务中心，规定从突发公共卫生事件前期汇报、基础性处置、与专业救援队伍配合方面进行贯彻。
3、坚持预案编制的可操作性原则。卫生应急预案是用于突发公共卫生事件时，明确事前、事发、事中、事后的各个过程中谁来做、怎么做、何时做以及对应的资源和方略，简要扼要、具有很强的可操作性。为了做到突发公共卫生事件时，各职能部门、专业机构、应急队伍能有条不紊地开展工作，为提高应急预案的可操作性，我们一直致力于“四化”建设。
一是手册化建设。局应急办去年十月份组织编写了《广水市突发公共卫生事件应急管理工作手册》，该手册分疾病防止控制、卫生监督、综合医院三个分册。手册在充足考虑各单位卫生应急工作职能和本市卫生应急总体形势的基础上，重视实效，细化职责，具有可操作性。其中疾病防止控制分册针对疾控中心制定了18个工作制度、12个岗位职责和一种卫生应急工作规范，卫生监督分册针对监督局制定了6个工作制度、6个岗位职责和一种卫生监督工作规范，综合医院分册针对本市二个二甲医院和妇幼保健院、中医院制定了24个工作制度、10个岗位职责和一种卫生应急工作规范。
二是卡片化建设。局应急办去年制作了《广水市卫生局突发公共卫生事件应急处置操作卡》。操作卡明确了卫生应急总负责人、应急现场负责人、应急办主任、医政科长、疾控科长、政策法规科长、爱卫办主任等有关人员在卫生应急工作中的工作职责和工作流程。
三是图表化建设。为了强化卫生应急响应的科学性时效性，我们制作了应急响应处置程序图，以图表的形式对局领导、局有关职能科室、疾控中心、监督局、综合医院、专家组、专业应急队伍在应急处置中的职能、职责和流程进行了全面划分，使本局在处置突发公共卫生事件时可以规范化操作、程序化管理，提高应急处置的水平和效率。
四是模块化建设。为了将卫生应急工作向专业化、信息化、规范化、军事化不停推进，保证发生突发公共卫生事件时，各级领导和卫生行政部门能全面、及时掌握有关信息，提高科学指挥决策水平和迅速反应能力，做到“战则必胜”，我们正在打造两个指挥模块。投资60余万元在市疾病防止控制中心建设了一种集疫情监测、信息汇报、视频会商、物资储备、应急值守等功能“五位一体”的突发公共卫生事件应急处置中心，目前已基本竣工，5月份可投入使用。准备在本局建设一种全市卫生应急指挥平台，局长办公会已研究通过，现正在与开发单位互换意见，估计今年下六个月开始建设。
三、实行三化管理，彰显预案编制效果
编写应急预案的最终目的就是防止也许发生的事，处理已经发生的事，只有完美地将两者有机结合，才能将多种突发事件导致的影响和损失控制在最小范围、减少到最小程度，从而彰显预案编制的最佳效果。从本市近几年的成功经验来看，实行“三化”管理，是一种不错地选择。
1、演习长期化。卫生应急预案不能光说不练，纸上谈兵，必须有针对性地开展教育培训和实践演习，否则预案将成一纸空文。预案实行过程中，人是最关键的原因。因此，开展教育培训和实践演习必不可少，要使每个参与卫生应急的人员明白发生突发公共卫生事件后该干什么，怎么干，切实掌握卫生应急救援知识，提高卫生应急处置能力。
根据预案内容，我们规定市疾病防止控制中心、市卫生监督局、市一、二医院制定出有关卫生应急工作规范、岗位职责和各级各类卫生应急人员操作卡，组织开展岗位培训并适时开展实践演习，提高卫生应急处置能力。按照“统一规划、分类实行、突出重点、适应需求”的原则，近几年来，我们先后组织了鼠疫、霍乱、人禽流感、甲型H1N1流感、群体性不明原因疾病、急性食物中毒、突发公共事件紧急医学救援等各类卫生应急演习。基本上形成了常态下积极准备，突发时高效应对的卫生应急工作格局。10月2日晚8点发生在107国道的交通事故，一辆大货车与一中巴相撞，导致现场死亡两人，重伤两人，轻伤三人，导致交通阻塞，状况十分危急。由于通过多次演习，我们处理起来轻车熟路，公安部门靠前指挥，在医疗救援中，卫生应急队伍做到了响应迅速、处置有力，伤者得到了及时有效的救治，得到社会各界和患者家眷的高度肯定。
2、处理网格化。诸多突发公共卫生事件发生后，波及到多种政府部门共同参与，怎样使参与的各部门亲密配合，产生协同效应，部门之间的沟通与协作是十分必要的。在横向层面，我们积极争取政府支持，由政府牵头制定部门间的沟通协调机制，形成网格化管理模式，定期交流应急信息和应急处理的经验教训，共同提高应急处理的能力。7月17日，本市遭遇了百年一遇的洪涝灾害，当时雨情、汛情形势异常严峻，在市防汛抗旱指挥部的英明决策下，启动了应急响应，各部门迅速展开联防联动联控，形成网格化处理工作机制。气象部门及时向卫生部门通报了预警信息，为卫生部门及时调集队伍和物资、有效应对争取了宝贵时间，保证了大灾之后无大疫目的。在纵向层面，在卫生系统内部，则按照属地管理原则，统一制定了卫生应急网络示意图，标示卫生应急电话和估计抵达时间，保证一旦发生突发公共卫生事件，第一时间赶赴现场。10月21日，卫生部国家应急办主任郝阳到本市调研时，随机拨打了三个应急电话，电话接通后，市局应急办、疾控中心、卫生监督局、综合医院、专家组、应急专业队伍均在5分种内得到信息，并在规定期间内赶赴现场。郝阳主任对我们的效率和作法颇为赞赏。
3、管理动态化。在政府的主导下，各部门都可以讲原则，顾大局，对应急工作予以了高度重视，应急值守全面到位，应急队伍随时待命。可以说，全市各部门协调配合、整体联动、迅速防控的卫生应急管理工作格局已基本形成。
由于外部环境错综复杂，存在高度的不确定性，应急预案虽然编制出来，对多种也许出现的状况都作了充足估计，但也无法绝对涵盖所有的状况。应急预案的精髓在于建立了一套应急救援体系和卫生应急专业队伍，保证突发公共卫生事件时可以迅速启动应急程序。市局正在筹建卫生应急指挥中心，市疾控中心已建设集疫情监测、信息汇报、视频会商、物资储备、应急值守等功能“五位一体”的突发公共卫生事件应急中心；规划实行紧急医学救援指挥平台，建设完毕“一种主中心两个分中心”的决策指挥平台体系。合理配置各类应急队伍专业构成，对原各类队伍进行了科学调整，从全市卫生人员中，选拔政治思想好、业务水平精的专业技术人员扩建了应急专家库，对传染病疫情、食物与职业中毒、突发公共卫生紧急医学救援三个类别的11支市级卫生应急专业队伍人员进行了调整；各基层医疗卫生单位也结合辖区实际完善了卫生应急处置队伍，全市24家卫生医疗机构和401个村卫生室（小区卫生服务站）均明确专科（室）专人负责卫生应急工作。
冬季至今，本市出现七季特大旱情，导致部分群众和牲畜出现饮水困难，卫生、水利、农业、民政等部门多次召开专题会议，启动应急预案。卫生和教育联合组织风险隐患排查专班于3月6日至1６日，对全市各中小学、托幼机构的食堂、生活饮用水进行了一次专题检查。由于组织及时，应对有力，保证了人畜饮水安全，未发生因旱情导致的传染病流行。