解放思想-开创市政管理新局面.doc

解放思想 开创市政管理新局面
    当前，在解放思想的大旗下，举国上下，南粤大地，春潮涌动，号角阵阵，催人奋进。面对新形势、新任务、新要求，城市管理工作要开创新局面，市政管理工作要找出路，谋发展，创新绩，上台阶。深圳市城管局市政考察组到香港路政署进行学习考察。根据此次香港之行以及去年随市政府考察团赴新加坡学习考察了解掌握的情况，结合深圳市市政管理工作实际，谈几点体会和看法。
    虚心取经：香港与新加坡市政管理经验解读
    香港、新加坡城市环境优美，市政基础设施建设完善，具有世界一流的管理水平，在市政设施管理方面有许多好的经验和做法。香港、新加坡在管理体制、运作机制和精细化、人性化管理以及全面、均衡发展等方面特别值得深圳学习和借鉴。
    第一，建立统一、高效的管理体制，政府行政效率高。
    香港城市道路桥梁（包括路灯、交通设施、道路绿化等）和铁路的规划、建设和管理等综合职能主要由“环境运输及工务局”下属路政署负责。路政署设有总办事处、主要工程管理处、铁路拓展处以及港珠澳大桥香港工程管理处。其中，城市道路、照明等设施的规划建设由主要工程管理处负责，设施的维修养护和日常管理由总办事处负责；新加坡没有公路和城市道路之分，统称公共道路，由一个政府部门（陆路交通管理局）全权负责综合管理。陆路交通管理局管理的业务范围包括私人与公共交通、公共道路与地铁系统等，职责范围包括制定政策、规划、实施建设和维修养护管理等。道路管理的主要内容包括：道路、道路结构、公共路灯、交通设施以及有关电气、机械系统等。香港路政署和新加坡陆路交通管理局的职能相当于深圳市规划、建设（建筑工务）、城市管理、交通（公路）、公安交警以及地铁等多个部门的职能。这种一体化、集约式的集中、综合管理模式，最大限度地避免了机构臃肿、层次重叠、职责不清、部门之间推诿扯皮等弊端，大大提高了政府的行政效率和管理效果。
    第二，树立精细化、人性化理念，设施建设管理标准高。
    在香港，随处可见设计新颖、方便实用的人行天桥、空中走廊、地下通道等行人过街设施以及隔音屏障、隔音罩等环保设施。在新加坡公交系统中设置有室内公交候车室，内有空调，乘客可以在非常舒适的环境下候车，行人系统中，到处都是可为行人遮阳挡雨和正确引导行人通行的有盖连廊，包括路与路之间、路与楼宇之间、公交与地铁接驳处等。这些设施从规划、设计、施工到维护管理，无不体现政府的人性化和精细化。
    规划建设方面，以香港人行天桥为例，从规划选址布局、外型设计、选用材料、装饰美化到施工质量等等均从以人为本、方便市民、美化环境等方面周全考虑、合理规划、精心设计、严格施工。人行天桥设计不但注重整体的美观与实用相结合，还非常注意细节问题。如天桥两侧设置有花草带，无障碍设施齐全，不少天桥还配有自动扶梯和专门为残疾人服务的升降电梯。细节设计方面，香港八号干线收费广场旁一座人行天桥的普通台阶给考察组留下了非常深刻的印象。该天桥人行台阶设计成微拱形（具有向两侧散水功能），台阶两侧设有排水沟槽，以便下雨天有雨水飘入时能集中排放，确保台阶不积水、不湿滑，确保行人安全。
    维护管理方面，在香港、新加坡看到的每条街道路面、人行道、地下通道、人行天桥、隔离护栏、路灯设施、交通标志、公交站亭等设施，不管是新的还是旧的，都给人整洁有序、清爽舒适、精细雅致的感觉。这与他们的严格管理和精心维护是分不开的：一是严格监管。目前香港道路维修工程全部实行合约化管理，合约中制定了完善的监管体系和严格的制约措施。如：规定不论级别高低的路政署员工都要巡查，定期举行会议检讨工作中各方的表现、进度、质量等问题，每个季度对承建商进行一次工作表现的鉴定，形成一份季度工作报告，内容主要包括工艺、工程进度、工地安全、环境污染监控、综合责任、紧急应变等，综合承建商在不同工程项目的工作表现做一个整体评价；制约措施方面，规定上述的整体评价将决定该承建商是否在政府认可的《公共工程承建商名册》内被提升、下调或剔除，并直接影响该承建商在投新的维修工程合约时的中标机会。同时，采取严厉的经济制裁手段。每月支付的维修工程费用与承建商的工作表现直接挂钩。路政署每季抽取5%-10%的已完成工作量进行审查，通过季度审查去计算承建商的表现指标以调整每月支付的费用，表现指标与每月支付的费用之间有一个详细的量化对照表。比如，若承建商的表现指标扣分不超过5%，则全额支付其月度费用，超过5%但不超过10%，支付90%，超过30%，支付为0等等。换而言之，若某个承建商某月表现指标扣分超过30%，则其该月份将拿不到一分钱。二是精心养护。他们实行以每六个月一次为周期的道路行车线封闭检查和维修：检查就相当于人的定期体检，对保证道路等设施的“健康”很有好处。此外，结合道路封闭检查，他们同步实施一些预定的维修养护工程，包括道路小型维修，清洁、更换道路设施，清除道路排水系统及修剪路边树木等。如用高压水枪对道路中间的混凝土隔离墩进行冲洗，用各种有效工具对交通标志、交通护栏进行清洗。
    文明施工方面，香港政府对道路文明施工要求非常严格，对道路工程的照明、标志和防护方面有非常严格和精细的规定。如对快速路进行施工作业时，规定在施工现场前600米处设置施工提示牌，400米处设置道路变窄提示牌，200米处设封路提示牌、导向牌及闪光指示灯，施工现场用同一高度（1米）反光筒、按5米的间距顺直摆放，并在反光筒上方净高1.2米的位置安装警告灯。同时，设置作业车辆专用出入口，作业后方设置车载式缓撞装置护航车（防撞车），确保作业人员和施工设备的安全。
    第三，统筹规划、均衡发展，整体管理水平高。
    香港和新加坡在城市规划方面，做到科学规划，统筹考虑，规划具有前瞻性。如新加坡道路规划建设非常超前，整个城市的道路规划都提前综合考虑各种因素，既预留城市发展的空间，又充分考虑各种管线建设的需要，规划建设一步到位。因此在道路建设中基本上不会出现同一区域或同一条道路的多次改造现象，不象国内的一些城市，今天这么改造，明天又那么整治。一方面浪费纳税人的钱，另一方面使有关道路附属物受到破坏。如对道路绿地、树木的破坏尤为突出。
    在管理上，香港、新加坡没有城、乡之别，没有大街与小巷之别，没有空中、地面和地下之别，他们实行的是全方位、覆盖式的管理，管理的触角深入到城市的每一个角落，因此，他们设施管理的整体水平非常高。
    客观立题：深圳市政管理的现状与问题剖析
    经过二十八年的建设和发展，深圳在市政设施建设、管理方面已取得了令世人瞩目的辉煌成就。目前已建成了比较完善的城市道路路网体系和城市照明体系，道路综合完好率，路灯亮灯率和设备完好率一直在全国大、中城市中处于领先地位。
    但是，我们不能做井底之蛙，不能坐井观天和夜郎自大。我们要按照汪洋书记的要求，用国际视野审视自己，用国际先进标准比照自己，要完整认识自己所处的“国际坐标”。我们必须客观正视我们存在的问题，要清醒认识到，我们与建设现代化国际化城市的目标要求还有一定的差距。对比香港、新加坡的管理经验，深圳在市政设施管理方面主要存在以下问题。
    第一，管理体制和运作机制有待进一步完善。

    问题一，城市道路与公路整合问题。目前深圳市的城市道路和公路为两个相对独立的体系，由两个政府职能部门分别管理。随着深圳农村的城市化，公路功能基本不复存在，绝大部分公路，特别是一些国道、省道、乡道等一般公路（如107国道、沙湾公路、西丽湖路等）实际上已承担了城市道路功能。由于公路设计、建设和管理标准低（如设计上没有路灯、没有人行道、没有排水管网等）、功能配套不全，严重制约和影响了深圳市城市道路设施建设管理整体水平的提高。加上部分城市道路和公路存在插花管理问题，给市民的监督和投诉带来极大的不便，不利于提高政府执行力和行政效率。
    问题二，道路与交通设施统一管理问题。目前深圳市道路、路灯、绿化等设施由城管部门负责维护和管理，而依附于道路上的交通信号灯、电子眼、显示器、交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施由公安交警部门负责维护和管理。在新加坡，所有交通设施均由陆路交通管理局负责规划建设和维护管理，交警部门只是负责对车辆和驾驶员的动态交通管理和执法工作。对比这两种模式，我们认为道路上的交通设施以道路为载体，属于道路市政设施的一部分，交通设施的设置往往需要道路设施的配合，如果由交警部门实施，增加了协调环节，降低了工作效率，不利于提高政府行政效率。
    问题三，市、区城市道路、照明、绿化设施统一管理问题。目前特区内罗湖、福田、盐田三区的市政道路桥梁、照明、绿化等设施全部由市城管局管理。由于历史原因，南山区的市政道路桥梁、照明、绿化等市政设施分别由市城管局、南山区城管局、蛇口工业区、华侨城集团等单位管理。特区外宝安龙华二线拓展区市政设施由市城管局管理，其他区域城区市政设施主要由宝安、龙岗两区城管局和光明新区管委会建管办负责管理，城区以外区域农村城市化三年过渡期内由各办事处和股份公司负责管理，过渡期后主要由各区城管局（建管办）和街道办负责管理。目前的这种管理模式带来机构重设、职责交叉、分工不明、资源浪费、运作不畅等问题，不利于提高政府行政效率。
    第二，全市市政设施管理整体水平亟待提高。
    由于管理体制、机构编制和经费投入等原因，目前深圳市市政设施管理水平良莠不齐，差别较大。尤其是特区内、外差别较大，存在二元结构问题。主要体现在四个方面：一是特区外市政基础设施建设普遍滞后甚至缺失；二是特区外管理维护资金缺口较大；三是特区内、外市政设施管理维护的标准不一样；四是特区内、外机构编制、人员编制、机械装备和技术力量方面存在较大差距。由于上述原因，导致特区外市政基础设施不完善，整体管理水平较低。如普遍存在断头路问题，“有路无灯、有灯不亮”问题还比较严重，部分路灯还使用水泥路灯杆等等。
    第三，精细化、人性化管理需要不断加强。
    去以年来，深圳市结合开展市政设施综合整治行动，在推进市政设施人性化、精细化管理方面取得了较好的突破，成效较显著。如在深南路改造工程中，我们配套建设了许多人性化的设施。在地铁出入口与公交停靠站之间设置了无缝接驳有盖连廊，在部分路段设置了行人过街设施（包括张拉膜遮阳棚、有盖连廊等），设置了绿色环保、休闲式的自行车道和单车棚，市民可以轻松实现单车与地铁的换乘，非常方便，非常人性化；精细化管理方面，我们对部分城市道路、桥梁的护栏、隔离栏、隔离墩、桥栏、防撞栏、导向岛、安全岛、公交候车亭等道路交通设施进行了梳理，精雕细刻，进行专项整治，建设了诸如雕花花岗岩道牙和隔离墩、镂空彩色护栏等精品设施。
    虽然我们在精细化、人性化管理方面取得了一些突破和成绩，但是，与香港、新加坡相比，我们还有差距，我们的人性化设施建设还没有得到普及，精细化管理还不够精、不够细、不够深入，还需要在今后的工作中继续深入和加强。
    大胆破题：开创深圳市政管理工作新局面构思
    面对我们存在的差距和问题，在新形势下，我们要彻底解放思想，大胆改革创新，积极开创深圳市政管理工作新局面，推进深圳市市政管理工作上一个新台阶，应从以下几方面解题和破题。
    第一，大胆创新，进一步完善管理体制和机制。
    借鉴香港、新加坡的经验和做法，结合今年国家大部门改革思路，为整合资源、优化配置、减少开支、提高政府管理和服务效能，我们要大胆改革创新，进一步理顺和完善体制机制，建立统一、高效的市政管理体制和运作机制。基本思路和建议如下： 
    整合公路与城市道路。根据深圳市规划部门编制的全市道路总体规划要求，建议从城市化发展和深圳市实际出发，把深圳市城市道路与公路进行整合，将现有公路全部纳入城市道路管理。具体操作上，可把公路交由城管部门按市政道路的标准进行改造和维护管理，市公路局承担的公路建设职责仍由市交通局继续履行。
    道路与交通设施统一管理。建议将依附于道路上的标牌、标识、标线、护栏等静态交通设施由城管部门实行集中、统一管理。
    城市道路、照明及绿化设施统一管理。城市道路（桥梁）、照明、绿化等设施管理具有专业性、技术性和系统性强以及存在跨区域管理等特点，适合一体化、集约式的统一、集中管理，而不适合分散管理。建议将全市城市道路（桥梁）、照明及绿化设施交由市城管局实行统一、集中管理。根据目前深圳市管理现状，为积极稳妥推进这项工作，建议分两步实施：第一步，特区内先统一管理。第二步，待条件成熟，全市统一管理。
    第二，缩短差距，全面提升全市市政设施管理整体水平。
    总的思路是以深圳市2011年举办“大运会”为契机，以全市市政设施综合整治为主线，认真贯彻落实市政府《关于加强宝安龙岗两区和光明新区市政设施建设管理的若干意见》，全面加强宝安、龙岗和光明新区市政基础设施建设和整治改造，坚定不移地推进特区内、外一体化发展，不断消除二元结构，缩短差距，平衡发展。重点推进以下工作：
    大力实施道路修缮和城市照明改善工程。在继续推进特区内城市管理年道路修缮和城市照明改善工程的基础上，加大力度，重点对特区外城市道路（公路）和城市照明设施进行全面修缮和改造。道路修缮改造方面，重点对特区外已超过使用年限、病害严重、未达到标准和市民投诉集中的城市道路、公路进行修缮和改造，内容包括对路面、路灯、交通、绿化、环卫、排水等设施进行综合整治和改造（包括对断头路进行整治）；城市照明改善方面，重点推进特区外“有路无灯、有灯不亮”整治、路灯水泥杆改造、景观照明设施建设完善以及路灯节能改造和绿色照明建设等工程。上述整治任务在2010年年底前完成。
    抓好特区外社区市政设施移交接管工作。根据市政府《关于宝安龙岗两区和光明新区城市化过渡期后社区市政设施移交接收管理维护实施方案》文件精神，尽快开展设施移交接管工作，并根据设施现状，尽快制定整治改造计划，按照轻重缓急、分批整治的原则，对这些设施实施整治改造。
    想方设法解决资金投入问题。市政设施整治主要是项目整治，需投入较大的资金。因此，落实经费是关键和保障。市、区两级政府应根据《关于加强宝安龙岗两区和光明新区市政设施建设管理的若干意见》以及深圳市财政制度改革有关文件精神，继续加大对特区外各项整治的投入，各级财政部门在财政预算中要继续安排相应的经费，并确保及时、足额到位。
    第三，加大力度，强力推进人性化、精细化和长效管理。
    全面树立以人为本、和谐发展的城市管理理念，深入贯彻落实“科学、严格、精细、长效”城市管理八字方针，加大力度，深入推进人性化、精细化和长效管理工作。重点推进以下工作：
    以人为本，大力建设完善城市步行系统、自行车系统、无障碍系统和道路降噪系统，提高城市的通达性和亲和力。一是结合道路修缮工程，配套建设人行天桥、有盖连廊、地下通道、行人过街等候设施、休闲式自行车道和单车棚、盲道和无障碍通道等设施。在有条件的繁华商业街，可参照香港模式，通过加建城市空中走廊将天桥和路边建筑物融为一体，使行人既可领略都市风光，又可彻底解决人车分流问题，为深圳增添亮丽的风景。二是对现有人行天桥进行整治改造。针对深圳市人行天桥现状，对深南路沿线的人行天桥以及其他道路使用年限较长、存在安全隐患的人行天桥拆除重建或改建地下通道；对其他人行天桥进行完善配套设施（如加设顶棚）和装饰、美化；对位于商业繁华区、人流量大的人行天桥增设自动扶梯、升降电梯和顶棚。三是借鉴香港经验，在快速路的居民居住区、学校、医院等地段设置隔音屏障，尽量减少交通噪音对市民的影响。
    精梳细理，继续综合整治道路附属设施和沿街临时设施。一是继续对城市道路（公路）、桥梁的护栏、隔离栏、隔离墩、桥栏、防撞栏、导向岛、安全岛、公交候车亭等道路附属设施进行精梳细理，精雕细刻，力求更加安全、美观和实用。二是按照《深圳市城市容貌标准》的要求，继续对设置在城市道路、公路两侧的太阳伞、休闲桌椅、报刊亭、售货亭、保安亭、遮阳篷布、阅报栏、招贴栏等各类临时设施进行综合整治。
    开拓创新，进一步建立和完善长效管理机制。一是机制创新。针对深圳市事业单位改革后出现的新问题、新情况，借鉴香港的合约化管理模式，引入市场运作机制，大胆研究和探讨市政业务合同化管理问题，积极稳妥推进道桥维修养护业务从目前的计划性管理向合同化管理的转变，进一步理顺管理主体和养护主体的关系，建立完善监管体系和有效的制约措施，全面加强对养护单位的监督和管理，确保长期管养效果。二是制度创新。建立市政设施管理检查考核制度。根据最近出台的《深圳市道桥设施管理检查考核办法》和《深圳市城市道路照明设施管理检查考核办法》有关要求和规定，严格实施检查考核和监督管理。三是科技创新。充分利用科技手段，推行全市市政设施信息化和数字化管理。继续完善市城管局道路、桥梁和路灯信息化管理系统，并逐步向全市推广使用。特区外宝安龙岗两区和光明新区今、明两年要建立道路、桥梁和路灯信息化管理系统；利用数字化城市管理平台，对市政设施（城市管理部件）实行网格化和数字化管理，不断提高设施管理水平。
    深圳要“叫板”世界一流水平，要媲美世界名城，要建成现代化国际化城市，我们任重道远