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基于财权的国有经济财务理论体系构建研究
【内容提要】
现阶段，我国经济发展已经进入到工业化后期的关键性战略阶段，国有经济发展面临新的发展环境和内部特征，国有经济的地位和作用更加突出，客观上要求国有经济保持长远发展的竞争力。因此，以国有资本为研究起点，创新国有经济财务理论，为我国国有经济可持续发展及产权改革提供理论支持，就显得更加迫切和重要。文章以“两级三层”新型国有资本管理体制为研究背景，在借鉴财权理论现有研究成果的基础上，针对国有资本宏观运行和国有产权运作中的财务问题进行研究，以期构建一套有机的国有经济财务理论体系。
【关 键 词】财权理论/国有资本/国有产权/国有经济财务EE12UU8405713

    ［中图分类号］F810　［文献标识码］A　［文章编号］1004-4434(2010)05-0116-05
    我国经过30年的社会主义市场经济体制改革，国有产权逐步从政府行政权力控制中独立出来，逐渐纳入以契约维系的市场交易关系中，国有资本管理体制实现了计划型向市场型转化，国有经济素质得到明显改善，国有经济的主导作用进一步增强。随着改革的深入，国有企业改革已进入到攻坚阶段，国有经济财务理论体系的构建随着现代企业制度的建立和产权制度改革而凸显重要。
    一、国有经济财务的提出
    1.国有经济财务是国有资本管理体制改革的需要
    十四届三中全会提出以建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，国有企业改革随之从一般政策性调整进入到制度创新、配套改革的新时期。现代企业制度基本形式是公司制，基本的特征是“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。我国国有企业在推行现代企业制度过程中的关键问题在于企业中的国有资产（资本）的权益没有一个确定的、有行为能力的所有者。
    从法律意义上说，国有资本的最终所有者是全体人民，但全体人民是个集合体，在实践中全民不能以个体的形式直接地行使其所有者权能，这样就必须产生一个产权主体代表——政府，由政府代表全民行使国有资本产权主体职责。政府的最高行政机关是国务院，而国务院不可能直接对如此巨大规模的国有资本行使产权，而只能再次将其委托给中央部委和各级地方政府及其部门。所以，现实中国有资本的产权是归政府及其各部门行使的。国内外的实践表明，政府及其各部门直接作为企业中的国有产权的行使者并不合适。原因有二：一是各级政府部门承担着社会经济管理职能，要以全社会的公平、公正、稳定等为施政目标，而作为产权所有者则要以企业的盈利为目标，两者必然会在政府行为层面造成目标冲突；二是政府部门实际上也只是国有资本终极所有者的代理人之一，它本身并没有实现资本权益最大化的内在动力，而且在政府系统之内，委托一方的监督也面临目标困境。显然，微观上国有企业的公司化改造引发了宏观上国有资本管理体制改革的迫切需要。事实上，由国家代替全民充当资本所有者、由政府代为行使国家所有权是目前我国宪法所限定的。所以国有资本管理体制改革的出发点不在于政府放弃产权而在于政府如何有效地行使企业中的国有产权。多年实践表明，在国有资本的全民－国家－政府－企业的多级代理链条中，首先需要将政府的社会经济管理职能与国有产权所有者职能分开，并把由政府各部门分散行使的各项所有者权能集中统一，实现所有权行使主体的“一元化”，即“政资分开”；进而将国有资本的所有权和经营权分开，即“政企分开”。
    党的“十六大”报告提出了国有资本管理体制的新构想：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”国资委作为国务院和地方政府的特设机构，是经营性国有资产“监督与管理”的唯一的政府部门，以国有资产保值增值为目标，是政府行使国有产权权能的一元化主体，初步完成了“政资分开”。但是，面对10多万亿元并在不断增长的国有资本，国资委不适宜、也没有能力直接充当国有企业的出资人（股东）来监督企业，也不可能按市场化原则调整国有资本结构和进行资产经营。国资委的选择只能是将国有产权的权能加以分解，保留收益权，以国有资产所有者、监督与管理者的身份，授权国有资本经营公司，代替自己充当企业的国有股东，行使产权，按市场化原则运作国有资本，并因此获取收益和承担经营失败的责任，从而实现国有资本的“政企分开”，形成中央与地方“国资委－国有资本经营公司－国有资本投资企业”的“两级三层”国有资本管理体制。
    从国有资本管理体制的宏观角度来看，国有资本经营公司是建立国有资本中观运营主体的关键，它不仅使得政府部门从管理目标困境中解脱出来，缩小直接行权的幅度，推进政企分开，还能成为国有经济布局和结构战略性调整、国有产权高效运作的平台。从建立现代企业制度的微观角度来看，国有资本经营公司成为企业国有产权一个具体而明确的、以资本保值增值为唯一目标的持有者，为强化国有企业产权约束、加强对经营者的有效监督和激励、构造合理的财务治理结构奠定了基础。因此，国有企业制度创新与国有资本管理体制改革客观上要求创新国有经济财务理论，处理好国资委与国有资本经营公司、国有资本经营公司与下属国有资本投资企业的财权配置与财务关系，指导实践中的国有资本运营和国有产权运作。
    2.国有经济财务内涵
    国有经济财务是政府以资本所有者身份，凭借国有资本所有权，对经营性国有资产进行价值管理和分配的经济活动及其所形成的经济关系。国有经济财务在内涵上属于国有资本的收益分配活动，在外延上包括国资委财务、国有资本经营公司财务和国有资本投资企业财务三个层次。从“资本受托责任”看，本身就包括了谁委托资本（国家所有者、国资委、国有资本经营公司）、谁受托资本（国资委、国有资本经营公司、国有资本投资企业），最终由谁解除受托责任（国有资本投资企业），责任的解除由谁确认（国家所有者、国资委、国有资本经营公司、国有资本投资企业），国有经济财务呈现出多层次性和财务关系多元化的特性。
    二、财权理论
    财权理论将产权经济学思想引入到财务学，从“价值”和“权力”两个角度综合考察财务理论问题，创新性地构建了以财权为核心的财务理论体系与运作体系，成为国有经济财务理论研究不可或缺的理论基石。
    1.财权的内涵
    财权理论认为，财权表现为某一主体对财力所拥有的支配权，是一种“财力”以及与此相伴随的“权力”的结合，即“财权”＝“财力”+（相应的）“权力”（伍中信，1999）。这里的“财力”表现为企业财务的价值方面，即财务资金或本金，而相应的权力便是支配这一“财力”所具有的权能。随着企业产权主体地位的确立，企业也相应取得了独立财权，企业有权在法人产权的范围内独立行使投资权和收益（分配）权等各项权能。可以说，独立财权的确立，是现代企业财务区别于传统财务的根本标志，是企业是否真正开展财务活动的标志，也是财务区别于会计的重要“砝码”。
    2.财权起点论
    财权理论认为，财权与产权是两个相近的经济学范畴，在两者交叉的领域里，财权构成了产权中最核心的权能（伍中信，1999）。如果说产权是现代企业理论的核心概念和研究逻辑起点的话，那么财权便是现代财务理论的核心概念和研究逻辑起点并在现代财务理论体系中起着基础性的作用，是统领整个现代财务理论体系的主线。
    3.财权流本质论
    财权理论认为，现代财务本质是财权流（伍中信，1998），即财力流+（相应的）权力流。用“财权流”来表述现代财务本质，一方面，可用“财力”的流动来替代“本金”、“资金”等“价值流”，发挥它们在本质理论上的优势；另一方面，通过“权力”的流动来体现现代企业制度下权力双方的“财务关系”，以弥补“资金运动论”及“本金投入与收益论”在字面上不能反映财务关系的缺陷。因此，财权流本质论既充分体现了“本金本质论”的优势，又反映了“本金本质论”在新的历史条件下的特殊性，注重了“价值”与“权力”的高度融合。
    三、国有经济财务的基本理论体系
    1.国有资本：国有经济财务的逻辑起点
    资本的基本属性是要在运动中寻求保值增值。在众多的国有资源中，真正执行资本职能的，唯有“经营性国有资产”。这类资产不但具有物质性特点，而且具有周转性和增值性的要求，其经过“筹集－投放－运营－收益－分配－再投入”的不断循环周转运动，实现保值增值。因此，本文所讲的国有资本是指“经营性国有资产”价值的货币表现。从产权界定的意义上讲，国有资本是指政府直接出资所形成的各种形态的资本的总称。国有资本是国有资产的价值形态，而国有资产则是国有资本的实物形态。国有资本这一概念的产生是资本范畴在社会主义国有经济中普遍使用的结果，在现实经济生活中，国有企业是其主要载体。
    从财权理论来看，国有资本是国有经济财务理论的基本细胞，是“财力”即财务资金或本金的集中体现。如果说，“本金投入与收益活动”是一般财务的合理逻辑起点，而经济体制转为市场经济后，“财务是一种资本运动的管理”（彭韶兵，1998），那么具体到国有经济财务来说，国有资本作为国有经济财务的“财力”体现，就是统领整个国有经济财务理论体系的主线，是国有经济财务基础理论以及应用理论研究的逻辑起点。
    2.财权流：国有经济财务的本质
    从产权角度看，一组产权的交换或流动，实质上包含着一组价值的运动，也体现了一定的权、责、利的关系。现代产权经济学表明，“物质商品的交易实质上可以看成是这些物品所有者的一组权利交换，这一点是产权实际存在的原因。尤其对于一个复杂的交换过程来讲，产权的思想意味着权利的交换，是一个复杂的过程，因而交换实际上可以分解成不同的人拥有的不同权利之间的交换”（张军　1994）。阿尔钦干脆说道：“产权不是人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为性关系”（阿尔钦　1969）。国有经济财务本质的财权流，其“财流”表现为国有资本运营，其“权流”表现为国有产权运作。国有经济财务本质的“财权流”论，体现了产权思想，是财权理论在国有经济财务中直接表现，贯穿于国有经济财务基本理论的始末，在国有经济财务理论体系中居于核心和统驭地位。
    3.从财权归位到产权完整：国有经济财务主体的确立
    财权理论认为，财务主体是具有独立财权，进行独立核算，拥有自身利益并努力使其最大化的经济实体。企业财务主体是由企业所有权安排所决定的，是企业所有权安排的内在要求，它是指拥有财务控制权、组织企业财务活动、处理企业财务关系的所有者和经营者。据此，能成为财务主体的只能是对企业投入要素的签约人，且这一签约人必须是掌握企业财务控制权的所有者和经营者。这样，在新型“两级三层”国有资本管理体制下，国有经济财务存在三个财务主体，一是国资委作为终极所有者代表，构成国有经济财务的宏观财务主体；二是国有资本经营公司作为中间出资人代表，构成国有经济财务的中观财务主体；三是国有资本投资企业作为国有资产经营者构成国有经济财务的微观财务主体。
    我国国有资产管理改革经历了曲折历程，国有资产管理局几度组建，但都未能彻底解决财权独立问题，因而也未能解决国有资产运营效率低下和国有资产流失问题。国资委的组建使国有资产管理告别了“五龙治水”的尴尬局面，原本割裂的财权得到了统一。但是，国资委的财务主体地位并未确立。笔者认为，国有经济财务理论体系的构建正是循着“财权归位、产权完整”的市场化改革思路，贯彻权力、义务、责任相统一的原则，管人、管事、出资相协调的原则，进一步明确国资委的国有经济财务主体地位，赋予其独立而完整的财权，独立进行国有资本投入、产出、收益分配等财务活动，以实现国有资本的保值增值与国有资本控制力。
    国有经济财务的“财权流”本质表明，对于国有经济财务主体基本内涵和特征的分析应该从“财流”和“权流”这两个方面加以考察。从财流方面考察，财务本质要求财务主体追求自身财力的最大化，即财务主体必须具有经济性与目的性；从权流方面考察，财务本质要求财务主体必须拥有独立的对财力的支配权，即财务主体必须拥有独立的财权。因此，国资委作为国有经济财务的宏观财务主体，必须要打造成一种授权于政府却又相对独立、拥有独立而完整的财权的经济性组织，代表政府（中央政府和地方政府）行使国有资本终极出资人职能，将国有资本投资于国有资本经营公司，以股东身份对国有资本经营公司的资本运作进行监督，并享有资本投资的财务决策权、收益权和处置权；国有资本经营公司作为中间出资人，介于国资委和国有资本投资企业之间，以产权为纽带实施国有资本的财务运作。可以说，国资委财务主体地位的确立，是产权与财权长期分割后的一次整合和强化，而财务主体财权的独立与完整是国有经济财务运作的根本条件。
    4.从保值增值到控制力：国有经济财务目标的价值与权力特征
    从国有资本的特征来看，它既具有资本的一般属性－追求利润和资本增值，又具有国有资本的特殊属性－调控经济运行。与国有资本的属性相适应，国有经济财务目标也具有两重性：一是实现国有资本的保值增值；二是保持国有资本的控制力，即实现宏观调控和主导国民经济，确保国民经济健康运行。其中，保值增值是其首要目标，体现出国有经济财务的“价值”特征；国有资本控制力是其终极目标，体现出国有经济财务的“权力”特征。
    财务目标客观上取决于财务主体存在的目的和宏观经济模式。“两级三层”国有资本管理体制客观上要求国有资本出资人代表职能与社会管理者职能分开、国有资本监督主体与经营主体分开、出资者所有权与企业法人财产权分开，形成具有完全产权主体权能的国有资本出资人代表和独立财权的国有经济财务主体。国有资本作为国有经济财务的本金，不再以稳定通货、促进社会公平分配等财政目标作为行为目标，更不履行传统体制下的财政所履行的管理企业财务、为企业牵线搭桥等职责，其存在的根本目的就是按市场运作法则，运用各种手段维护国有资本的产权权能，确保国有资本的保值增值与国有资本控制力。
    5.国有资本配置与国有产权配置：国有经济财务职能的财权流思想
    基于财权理论和国有经济财务的“财权流”本质，笔者认为，对国有经济财务职能的界定，同样应从“财力流”和“权力流”两个方面进行，将其概括为国有资本配置职能和国有产权配置职能。正如财务本质中的财力流与权力流是附于一体的，是一个财务本质的两个方面一样，基于财力流的国有资本配置与基于权力流的国有产权配置也是同一客观过程的两个方面，是不可分割的。两者的关系是：在国有资本配置的同时进行着国有产权配置，通过国有产权的有效配置实现国有资本配置的优化。国有资本配置与国有产权配置两大职能的提出，不仅秉承了我们价值与权力融合研究的特色，也渗透着“财权流”的思想。
    (1)国有资本配置是国有经济财务的基本职能。国有资本配置职能是财务资源配置职能在国有经济财务中的具体体现。从性质上说，国有经济财务主要是以国有资本所有者的身份从价值形态上对全社会的经营性国有资产进行宏观财务管理，根本目的是通过国有资本配置优化国民经济结构，提高国民经济的整体效益，引导国民经济稳定、协调的持续发展。因此，在社会主义市场经济条件下，国有资本不可能也不必要进入所有产业领域，而应根据自身宏观运营的特点以及国有经济战略调整的要求，有选择地进入某些重要产业和关键领域。
    从产业结构发展规律来说，产业结构是随着经济发展水平的变化而变化的。在不同经济发展时期它们的地位和重要性也会发生变化。在一定时期内，那些具有基础性和主导性，能引导和带动整个国民经济发展、结构完善和高级化的部门，构成产业结构的核心部门，这些部门是一国经济的制高点，能够主导整个经济的发展趋向。从这种意义上说，国有资本的产业选择领域就应该是国民经济的核心产业部门。
    从国有资本的性质特点来看，其产业适应性决定了国有资本对不同产业具有不同的相容度。一般来说，竞争性越强的产业部门越适合非国有制企业；而垄断性越强的部门就越适合国有企业。因此，为了最大限度地发挥国有企业的制度优势，必须将有限的国有资本按照产业发展的轻重缓急进行优化配置，以更好地发挥国有经济在市场经济中的主导作用。
    以上分析表明，国有经济财务应该根据现有国有经济基础和自身财力状况安排国有资本的进退，保证国有资本在核心产业部门和经济制高点上具有足够的控制力以及保障经济控制力所必需的资源和条件。
    (2)国有产权配置是国有经济财务的重要职能。现代产权理论认为，根据产权的排他程度和外部性内在化程度，可以把现实中的产权区分为私有产权、共有产权与国有产权三种形式。我们并不能笼统地说哪种产权在资源配置中更有效，而是要根据产权的特性来与不同的产业进行匹配，如果产权特性与产业定位一致，则这种产权制度就是有效的。任何产权都有其存在的理由，产权本身无所谓好坏，也无所谓效率高低，关键在于它是否和它所在的产业相匹配。所以，和效率高低有关的是产权制度，而不是产权。产权制度的核心是产权结构，即各种产权在产业中的配置情况，但是最优产权结构应是市场选择的结果，而非政府规定的结果。有效率的产权结构应是把排他性强、外部性弱的私人产权配置在具有同样性质的市场领域，而把排他性弱、外部性强的公共产权配置在公共领域。根据这一原则，应把私有产权配置在竞争性强、以盈利为目的、受市场经济规律支配的私人产品领域中；把共有产权配置在具有“俱乐部”性质的准公共产品领域；把国有产权配置在市场失灵的公共产品领域，实现国有资本“有进有退、合理流动”。
    综上所述，从财务角度来看，国有经济布局和结构的战略性调整、国有资本的产业选择和国有资本的市场进退，其实质是国有经济财务运作，其导向是为调整国有资本结构，优化国有资本及其产权配置，实现国有资本保值增值，并从整体上对国民经济进行控制。

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