湖南省林业厅深化林权制度改革.doc

中共湖南省第九届委员会常务委员会第5次会议文件
议题之二汇报材料

关于深化林权制度改革的汇报
省林业厅
2006年11月29日

近年来，在省委、省政府和国家林业局的正确领导下，全省林业系统广大干部职工艰苦奋斗、扎实工作，取得了较好成绩。但是由于林业改革步子不大，林区、林农、林业的问题依然突出。根据中央关于集体林权制度改革的精神，我们在广泛调研的基础上，提出了推进林权制度改革、着力解决“三林”问题的对策和建议，并于9月7日向省政府常务会议作了汇报。按照省政府常务会议精神，我们先后与省财政厅、劳动和社会保障厅、国税局等16个部门进行了协商，修改完善了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于深化林权制度改革的意见》（代拟稿），制定了试点实施方案，启动了试点工作。现将有关情况汇报如下。
一、中央关于集体林权制度改革的精神
党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视。《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》、中央今年1号文件、国民经济和社会发展“十一五”规划纲要，都明确提出了加快集体林权制度改革的总要求，把它列为深化农村改革的重要内容和建设社会主义新农村的重要措施。8月24—25日，全国集体林权制度改革现场经验交流会在江西井冈山召开。回良玉副总理出席会议并作了重要讲话。国家林业局局长贾治邦主持会议并作了全面部署。
回良玉副总理指出，集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸，是遵循发展规律、顺乎农民意愿、符合农村实际的改革与创新，要积极稳妥地加以推进。在集体林权改革工作中要着重把握好四个方面。一是始终坚持确保农民得实惠、生态受保护两条基本准则。要切实维护农民的根本利益，该给的利益要给足，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好，真正使集体林权制度改革成为惠及千家万户的德政之举、民心工程。二是正确处理集体与农民、管理与放活两大关系。要坚持让利于民的原则，确保农民多得利、得“大头”，同时壮大集体经济实力。要创新林业管理机制，依法治林、依法护林、依法兴林，做到活而不乱。三是紧紧把握林权界定和农民决策两个关键环节。要依据《农村土地承包法》等法律和政策规定，坚持公开、公平、公正的原则，科学制定确权方案，精心组织确权改革。要依法签订林权承包合同，及时开展林权登记。坚持依法、有偿、自愿的原则，建立规范有序的林木所有权流转机制。要保障农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。四是认真抓好明确林权和管理配套两项改革。要围绕林业确权的主体改革，因地制宜推进各项配套改革，完善财政税收、金融保险、科研推广等支持政策，推进林业分类经营、林木采伐管理和林业综合行政执法体制改革，加快林业社会化服务体系建设，完善林业法律法规，为林业的改革与发展创造良好的外部环境。回良玉副总理要求，各级党委和政府要把集体林权制度改革作为深化农村改革的一项重大任务，作为推进社会主义新农村建设的一个重大举措，切实加强领导，精心组织实施。各有关部门要搞好配合，形成合力。
贾治邦局长在讲话中指出，集体林权制度改革的目标任务是力争到“十一五”期末，基本完成全国集体林权制度改革任务，建立起以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制，逐步实现森林资源增长、林业产业发展、农民生活宽裕、林区社会和谐的目标。
江西现场会后，国务院起草了《关于集体林权制度改革的意见》，并已征求各地、各部门的意见，即将公布执行。
二、我省“三林”问题现状
为了搞好林权制度改革，我厅2月至6月组织2000余人开展了“推进林权制度改革、解决‘三林’问题”的专题调研活动，并抽取24个重点林区县进行了多视角剖析。调研发现，林业发展成绩巨大，但林区发展滞后、林农（林工）生活贫困、林业经营艰难的问题依然突出，改革势在必行。
（一）林区发展滞后
基础设施建设滞后。全省不通公路的村1774个，24个林区县就占有了1356个，占76.44%；全省不通电的村34个、不通电话的村1788个，大多数集中在重点林区。全省177个国有林场有99个是贫困林场，占总数的55.93%。有7个林场场部、50%的工区不通公路；3个林场场部391个工区不通电；56万平方米危房需要改造；55个林场的人畜饮水困难。社会事业水准滞后。林区群众受教育程度和医疗卫生水平低于全省平均水平。
（二）林农（林工）生活贫困
目前，全省乡镇农业总人口数为5087.12万人。据统计，全省林地面积5亩以上或者收入来自于林业的比例在30%以上的农业人口为2062.18万人。这部分人口占全省农业人口的40%，其收入明显低于全省平均水平。2005年，24个重点林区县中，有14个是贫困县；5497个省定贫困村中，有4241个是林区村，占77.15%。14个林区贫困县中，农民人均纯收入只有1720元，比全省平均数低1398元。
林区农民无田、少田情况严重。有的地方林农连最基本的温饱问题都没有解决。24个林区县中，无田人口34.2万人，少田（人均水田0.5亩以下）人口282.6万人（其中人均0.3亩以下人口106万人）。以每人每年需基本口粮600斤稻谷、少田人口人均自产稻谷300斤计算，24个林区县每年缺粮10.5亿斤。按国家最低保护价每百斤70元进行折算，缺粮人口每年需支付购粮款7.4亿元。
2004年，全省国有林场在职职工的年平均工资为4740元，只有全省职工年平均工资的41.28%。有54个国有林场、13899人没有参加养老保险，拖欠职工基本工资3.14亿元，拖欠社保部门养老保险费1.3亿元。全省国有林场累计负债10.81亿元。
（三）林业经营艰难
一是资源管理难度大。全省基础设施和工业园区建设等需要占用大量林地，每年在10万亩以上；造纸、板材等木竹加工企业需要消耗大量的森林资源，木竹原材料供需缺口每年在1000万立方米以上；林区财政、群众和林业部门对以资源消耗为基础的木竹经济依赖性很强，给我省森林资源管理造成了巨大的压力。二是林业部门负债重。在“灭荒”战役中，各级林业主管部门普遍负债。通过多年“消化”，现负债总额还有8.83亿元。林业部门的人头、业务经费大部分没有列入财政支出，工程配套经费也很困难。三是国有林场困难多。作为事业单位没有财政保障，作为企业又不能自主经营，职工没有稳定的收入来源。有些林场还代管乡村，承担政府的职能。
造成“三林”问题的原因是多方面的。一是林权制度改革滞后。体现在：林权不明晰。全省还有相当面积的山林没有登记发放林权证。已发证的地证不符、“四至”边界不清、档案保管不全的现象严重。20多年的林权流转没有进行变更登记。集体经营山林所有权虚置。作为终极所有者的林农权利无法实现。处分权不落实。受传统采伐政策的控制，商品林权所有者不能自主采伐林木。由于缺乏流转机制和流转平台，林木林地权属流转受到限制。林木林地流转虽然初现端倪，但总体上还处在随意的、小规模的、无序的状态。林业生产力要素不能通过顺畅流动，实现集聚和集中。同时，由于管理缺位，流转过程中侵占公有资产和林农利益的问题屡有出现。
二是林业负担过重。主要体现在木竹税费负担重。据统计，全省在木竹采伐销售环节收取的各种税费总额平均占销售价的35%，高的50%。不少林区县按照木竹经销数量定额征收增值税和所得税。一些县、乡、村还违规收取林路维护费、村级管理费、价格调节基金等多种名目的费用。一些林农含着眼泪说，“栽树看树辛辛苦苦几十年，最后只捞到一截树尾巴”。
三是惠农政策惠林不足。由于林区县的水田面积少，林农享受粮食补贴、良种补贴和农机具补贴的数量甚微，且山高坡陡，可退耕的坡耕地少，退耕还林政策亦未完全惠及山区林农。一些林农无奈地说，国家取消了农业税，对种粮农民进行多种补贴，我们不仅得不到，反而随粮食价格上涨，生活水平下降了。原来卖一立方米木材可以买回1100斤稻谷，现在只能买500斤。国家对林农实行定销粮和统销粮等补助政策已经取消。粮食放开以后价格上涨，不少林农生活水平下降。
四是国家财政保障不够。由于大部分林区县财政困难，政府对林业投入有限，导致育林基金未能按国家政策规定返还林农用于再生产。2005年，全省各类林业行政事业单位开支人头经费和业务经费7亿元，其中65.43%的经费从育林基金等收费中列支。“育林基金”已变为“育人基金”。森林防火等本应由公共财政支出的经费，有一部分转由林农承担。有的肩负公共服务职能的林业站异化为“收费站”。有的木材检查站异化为“罚款站”。
三、关于我省深化林权制度改革的建议
根据中央关于集体林权制度改革的精神和调研结果，我们提出如下改革的建议。
（一）深化林权制度改革
改革的总体目标：到“十一五”期末，基本完成全省林权制度改革任务。
改革的范围：全省所有的林地以及森林和林木。
改革的步骤：2007年选择重点林区怀化市和绥宁县、安化县、浏阳市、国有武冈林场开展试点，2008年全省推开，2010年全面完成全省林权制度改革任务。
改革的主要内容：一是全面明晰所有权和使用权。以现有林权为基础，与全省林权登记换发证工作相结合，进一步明晰林地的使用权和林木的所有权。对已经确权到户的山林在保持稳定的基础上明晰四至和面积，调解纠纷，换发全国统一的林权证书。对目前仍由集体经营的山林区别对待。在保证2/3以上村民或者村民代表参加会议，2/3以上到会人员同意的前提下，由农民民主决策将林地和林木分配到户，或者采取“分股不分山、分山不分林”的形式将林权明晰到农户，并核发林权证书；在村级基层组织财力困难的地方，可以保留少量山林由集体经济组织民主经营管理，收入用于公益事业，但集体统一经营的山林不得超过当地山林面积的10%。全省林业用地面积1.92亿亩，按每亩1元计算，完成此项任务共需工作经费1.92亿元。请省财政资助3000万元，其中2007年1500万元。
二是改革商品林采伐管理办法。在非林地上所造的用材林，保证采伐指标，即报即批；速生丰产林、工业原料林按其经营方案采伐，保证采伐指标；经营规模达到1500亩以上的个人或者单位，可单独编制森林经营方案，按经营方案保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；以培育森林为目的的抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。实行木竹采伐计划分配林农参与制度和公示制度，简化办理采伐证的审批手续。为切实加强我省木竹等工业原料的供给能力，请省委省政府给予工业原料林基地建设优惠贷款条件和政策，省财政和省级森林植被恢复费每年支持企业建设原料林基地1000万元，对工业原料林征收的育林基金全额返还，省、市、县三级财政每年从农业土地开发资金中分别安排10%用于工业原料林基地建设。
三是规范林权流转。请省政府批准颁布《湖南省森林林木和林地使用权流转办法》、《湖南省森林资源资产评估办法》。我们打算在2009年之前在省、市和76个重点林区县以森林资源调查技术队伍为基础，建立森林资源资产评估机构；以木材行业管理机构为基础，建立森林资源流转中心，构建林木林地权属流转平台，引导经营者公开挂牌交易；以资源林政管理机构为基础，建立林权登记管理中心，维护林业经营者的法定权益，加强森林资源流转监督。森林资源资产评估机构和森林资源流转中心为中介组织，自主经营，自负盈亏。林权登记管理中心为林业部门内设机构，行使行政管理职能。
（二）减轻林农负担
一是取消所有违法违规木竹收费项目。规范增值税、所得税的征收。不得按木竹经销数量从量定额计征增值税、所得税。为此，请省财政厅、省物价局、省国税局、省地税局、省农办和我厅联合行文，进一步明确木竹税费征收的有关规定，制定木竹收购保护价，并联合开展执法检查，切实纠正木竹税费征收中的违法违规行为。
二是改革育林基金征收、管理和使用方法。育林基金实行收支两条线，收入全部纳入财政预算管理，林业行政事业单位（包括基层林业站和木材检查站）人员和机构经费全部由财政安排。同时，林业部门按照县乡机构改革的要求，科学调整林业站和木材检查站设置，将全省现有林业站工作人员16221人精简分流35%左右，减轻财政负担。按照中央林业《决定》，育林基金必须逐步全额返还给林业生产经营者。2005年我省征收的育林基金总额为47500万元，其中约70%计33250万元已用作林业行政事业单位人员和机构经费。建议通过增加财政对林业的支出预算，逐步将被挤占的育林基金返还给林农，用于林业生产。为此，请省财政从2007年起每年新增预算6650万元，到2011年安排33250万元，用于对林区县财政困难的专项补助，逐步恢复育林基金的本来面目，切实减轻林农负担。
三是扩大公益林生态效益补偿面积。我省区划界定省级公益林面积1155万亩，已实施补偿500万亩。争取2008年以前，将其全部纳入补偿范围。请省财政增加补偿资金3275万元。其中，2007年增加300万亩，补偿1500万元；2008年增加355万亩，补偿1775万元。
四是加大对林业公益性事业的扶持力度。从2007年起，请省财政每年安排2000万元，用于森林防火、森林病虫害防治、森林资源监管等社会公共支出，构建森林生态安全体系，维护林区社会稳定。
五是解决林区群众缺粮少粮问题。请省政府明确省财政每年安排的农村最低生活保障资金重点用于林区缺粮少粮群众购粮补助。无田户、少田户每人每年分别补助60元、30元。
（三）推进国有林场改革
第一，对国有林场实行分类经营。全省国有林场177个，经营国有林969万亩。生态公益型林场139个，经营面积696万亩，其中生态公益林543万亩。请人事部门按平均每1500亩生态公益林配备1名护林员、平均1万亩配1名生产技术人员、平均每个林场配7名行管人员的标准，核定全额事业编制5136人。年需经费6798万元，由各级财政纳入预算安排，其中请省财政安排50%计3400万元。商品经营型林场38个，经营面积263万亩，其中生态公益林89万亩，按照现代企业制度的模式经营。对89万亩生态公益林的护林员经费折算成每亩每年20元，扣除国家补助公益林4.5元/亩后，年需经费1379万元，由财政负担。请省财政补助50%计689万元。
第二，解决国有林场的养老保险问题。全省国有林场现有职工50539人（其中在职35393人，离退休15146人），其中未解决养老保险共有13899人。按照省政府常务会议的意见，建议对其中初步界定为商品经营型林场的2083名未入保职工，由林场通过采伐林木、林地流转取得收益自行解决入保问题。初步界定为生态公益型林场的11816名未入保职工分别处理：其中，农户型林场5174名未入保职工，参照农垦企业职工“低进低出”解决；其他6642名未入保职工（其中在职职工5026人），界定身份，对号入座，分别比照机关事业、城镇企业、农垦企业职工解决社保问题。对5026名未入保职工，根据初步测算，需要补交1.8万元/人（不含应由个人负担的部分），即全省需要补交9046万元。除由林场自筹三分之一外，请省财政、市县财政各补助三分之一。
第三，加强国有林场基础设施建设。请省政府明确由国有林场代管的13个建制乡和264个行政村平等享受国家的优惠政策。请交通部门和电力部门对国有林场的公路和农网改造给予扶持倾斜。加大对贫困林场的扶贫力度，请省财政从2007年起增加国有林场扶贫专项资金800万元。
由于“三林”问题事关全省新农村建设大局，林权制度改革涉及面广，政策性强，难度大，请求省委省政府参照福建、江西的作法尽快出台《关于深化林权制度改革的意见》，于12月召开各市州、县市区主要领导参加的全省林权制度改革工作会议，动员和部署林权制度改革工作。

关于深化集体林权制度改革的基本原则

集体林权制度改革政策性、法律性强,涉及面广,影响重大而深远,各级干部要准确把握好集体林权制度改革的几个原则,把这项惠及千家万户农民利益的重大举措抓紧抓好抓出实效。
——坚持林农得实惠和生态受保护的原则。要以兴林富民为目标,切实维护农民的根本利益。该给农民的利益要给够,该减的负担要减够,该搞的服务要搞好,真正使林改成为惠及千家万户的“德政之举”、“民心工程”。集体林权制度改革不能以牺牲生态为代价,凡是出现乱砍滥伐的,必须追究领导责任。
——坚持依法办事的原则,做到公平、公正、公开。集体林权制度改革要充分尊重、相信和依靠群众,充分发挥农民的改革主体作用。切实做到权益平等到户,优先选择农村集体经济组织内部成员家庭承包方式,使农户依法享有平等的承包经营权。严格按照相关法律法规办事,做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”,确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权,不能包办代替,更不能强制推行。
——坚持因地制宜,分类指导的原则。集体林权制度改革一定要根据各地的森林资源状况,社会发展水平以及农民的要求等实际情况,由农民自主选择集体林权制度改革方式,不搞一刀切。
——坚持尊重历史,保持政策的连续性和稳定性的原则。林业“三定”以来,已经明确了的林地使用权和林木所有权,大部分群众满意,要予以维护,不得借改革之机打乱重来、重新分配或无偿平调;对已经划定的自留山,由农户长期无偿使用,不得强行收回,自留山的林木一律归农户所有。对承包到户的责任山,原则上要保持承包关系的稳定,凡原承包合同基本合理,群众没有意见的要维持原承包关系;凡原承包合同依法认定明显不合理或不合法的,应依法依规予以完善或调整。对仍由集体统一经营管理的山林,要由集体经济组织成员民主决定有效的经营方式。群众决定不再由集体统一经营的,要采取家庭承包经营的方式均山到户;群众要求仍由集体统一经营的要及时转换经营机制,实行股份合作,均股均利到人到户。对国有林场、采育场、森林公园使用的集体林地,在稳定权属关系基础上,合理确定或调整林地使用费或收益分成比例;对历史遗留问题,要本着有利于维护农民利益、有利于保护森林资源和促进林业发展的要求,结合实际,妥善处理,确保林区稳定。
——坚持三个效益相统一的原则。在推进林改的同时,要发动群众开展大讨论,找出符合当地林业、林产业发展的路子,切实保护好生态环境,大力发展林业产业,发展特色经济,把林业资源优势变为经济优势、发展优势。以兴林富民为目标,以林权改革为突破口,发展特色经济,建设社会主义新农村,努力实现经济、社会和生态效益的有机统一。(云南省委副书记 李纪恒 背景:根据李纪恒近期在云南省集体林权制度改革试点县调研时的讲话整理。)
13