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国有资产流失的主要途径及防范对策研究

　　[摘要]在当前国有资产监督管理实践中，最令人困惑与难解的问题就是国有资产的流失问题。近年来更出现了国有资产流失问题大讨论热潮。本文通过工作实践经验，提出当前国有资产流失的主要途径和防范国有资产流失的主要对策。
　　[关键词]国有资产；流失；防范对策

　　一、国有资产流失的主要途径
　　(一)企业财务管理、经营管理中的流失
　　1．处置固定的资产不入账。固定资产账实不符，擅自处理更新改造拆换下来的固定资产，但收入不入账。
　　2．应收账款不入账。有的企业不积极追收应收账款，达到三年即做坏账处理，而实际上已经收回。有的企业收回三年以上、已做坏账处理的应收账款时不入账，形成体外循环，化公为私。
　　3．通过投资转移资金。有的国有企业将资金投入民营或非关联企业，最后借口对方企业经营失败，让对方出具虚假证明文件，确认为投资损失，无法收回，造成“合法”流失。
　　4．担保中的流失。有的企业利用国有资产、国有企业信誉为民营企业担保。赚了钱就归民营企业，亏损了就由国有企业承担债务。
　　5．国有企业购销环节的流失。企业购销人员在采购过程中，以次充好、缺斤少两、索要回扣；在销售过程中，为赚取佣金，低价销售。
　　6．在工程承包过程中，干预招投标。对施工单位的偷工减料“睁一只眼、闭一只眼”，造成大量“豆腐渣工程”，给国家、人民生命财产带来巨大损失。建设项目严重超预算，随意增加工程项目和工程量，超支工程款。
　　7．私设“小金库”。现在相当多的企业存在“账外资产”或“账外收入”。这些资产和收入， 往往不进财务大账，私设“小金库”，以奖金、福利的名义私分国有资产。
　　8．偷漏国家税款。有的企业“账外收入”不进财务大账，偷漏流转税、所得税。收入直接抵减支出，偷漏国家税款。
　　9．利用虚假发票报销，虚列成本。利用假发票，或者虚开发票报销。在成本中虚列费用，将民营企业、关联公司的费用拿到国有企业报销，造成国有资产流失。
　　10．高管渎职、经营管理不善导致的流失。企业高管人员为了个人利益，利用职权，侵吞国有资产。有些国有企业经营者受其经营管理能力所限，使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。
　　(二)企业改制重组、产权转让过程中的流失
　　1．财产清查不彻底。在企业改制准备阶段，必须进行彻底的财产清查。由于部分企业领导更换频繁，致使无法对企业历史形成的资产和负债情况进行：真实、完整的反映；或者只将账面原值作为清查值，使得一定的账外资产无法纳入改制范围，造成国有资产流失。
　　2．资产评估不规范。资产：评估不规范主要有以下原因：一是评估委托程序不规范，有些单位既是评估委托方，又是资产受让方，直接操纵评估结果：二是评估人员因自身利益驱动，或者被“收买”，私下交易，人为低估资产价值；三是评估操作程序不规范，直接由企业自行清点资产，对企业隐瞒的资产未经评估：四是评估方法失当，往往只用一种方法，缺乏不同方法之间的相互印证、比较；五是任意提取各种准备：六是以部分资产代替整体资产评估，不考虑无形资产的价值，以有形资产代替企业总资产。
　　3．资产剥离不严格。迁就或片面考虑受让人的利益，将不属于剥离范围的资产连同剥离资产一并从企业净资产中剥离，人为缩小转制企业的净资产，对剥离出来的资产不及时同企业签订委托管理协议，结果被转制企业无偿占用；对企业原来使用的划拨土地使用权，未根据实际情况按规定办理国有土地使用权的出让、租赁或以土地使用权作价出资(入股)手续，可保留划拨用地的未报批或超期使用，使土地处于无偿使用状态，土地资产效益未能充分发挥，国家权益被侵占。
　　4．产权交易不透明。企业在改制过程中，买卖双方在谈判过程中始终一对一讨论，缺乏公开性和透明度，甚至会出现个别暗箱操作，私下交易，将国家利益拱手让人。
　　5．执行优惠政策不规范。在出售企业过程中，不按规定，对购买方给予大量优惠，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股或是配送股；职工安置费用从产权转让金额中抵减；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不得实现。
　　6．逃废债务。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权无法收回，造成国家信贷资产流失。
　　(三)隐性国有资产流失
　　1．“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业为了安排子女、家属就业，投入一定的资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业，或让出适销对路产品的经营权给“三产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。
　　2．国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立“民营”公司经营从中获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。
　　3．国有企业无形资产的流失。一是企业自行研制新技术取得的无形资产未按规定入账，虽然这些新技术已为企业所拥有和使用，并带来经济效益，但由于未入账，致使总资产中少了无形资产这一块；二是在出售、转让技术，尤其是转让技术与提供技术服务同步进行时，往往忽视技术本身的价值，搞低价出售、转让技术和技术服务；三是在对外技术服务、学术交流、接待参观访问中无意泄密，把所掌握的技术秘密或内部事项提供给其他企业，造成企业无形资产的损失；四是在企业整体转让时，将“商誉”无形资产忽略不计，只计算实物资产。
　　(四)有关主管部门和地方政府的不当行政行为造成流失
　　国有资产运营或监督、管理机构等在行使出资权、监督权、管理权时，越位干预企业自主经营权，或政府其他有关部门的不当行政行为，造成企业决策失误、经营不善等，导致国有资产流失。

　　二、防范国有资产流失的主要对策
　　(一)建立健全科学的国有资产管理体系
　　1．建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强的可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。
　　2．建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。
　　3．改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。
　　(二)建立健全国有资产监督约束机制
　　1．派出监事会制度。监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。监事会制度实践证明，监事会在一定程度上起到了出资人与企业之间的桥梁作用，而且通过对企业的年度监督检查等监事会的系统工作，发现企业存在的一些问题，及时提出一些整改措施和建议，有效地维护了出资者利益。因此健全国有企业的监督机制，首先必须重视监事会工作，加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营管理及企业负责人经营行为进行监督的目的。
　　2．政府审计监督。卓有成效的政府审计无疑也是国有资产强有力的看扩者。政府审计监督主要通过对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。通过定期、不定期的政府审计，不仅使企业置身于社会公众的监督之中，而且也能保证监督结果真正做到客观、公正，增强对企业经营者的约束与监督。
　　3．社会审计监督。国有企业必须接受出资人指定的社会中介组织机构的财务审计。加强社会中介机构的监督力度。对审计中发现的企业舞弊或不正当交易等行为及时曝光。真正发挥社会中介审计的独立性、公正性和客观性，使其成为企业监督的有效渠道之一。
　　4．企业内部监督。国有企业一般都设专职审计机构和审计人员，进行内部审计监督。内部审计工作扎根于企业内部，在各管理层面和经营环节上拥有其他部门难以知晓的信息资源，熟知公司的经营管理，并以内向性服务为活动宗旨。通过有针对性的内部审计工作，可以对公司内部控制做出切实的评价，对管理中存在的缺陷或失败进行快速报告，促使高级管理层做出快速反应，并且及时地采取防范、纠正措施，使内部审计工作有机地融入公司治理和风险管理过程中。
　　(三)重点防范企业改制过程中国有资产的流失
　　1．审批改制企业，严把“六关”。一是严把“界定关”。界定清楚国有资产的范围，特别注意的是利用国有资金、资产创造的收益也属于国有资产。二是严把“审计关”。对改制企业首先进行清产核资，再聘请会计师事务所对改制企业资产进行专项审计，同时对法定代表人进行任期(或离任)责任审计，对法定代表人在任期内的财务收支和经营情况进行全面的审计评价。三是严把“评估关”。严格按照国务院《国有资产评估管理办法》，采取符合实际的标准及方法，按规定程序和环节进行操作。四是严把“核销关”。按照“少核销，多挂账，慎剥离”的原则慎重处置企业申报的呆坏账，注重保持改制企业法人财产的完整。五是严把“方案关”。慎重制定改制方案，改制方案充分考虑和听取职代会意见。六是严把“交接关”。严格执行付款“三不许”原则，严防用国有资产买国有资产。
　　2．规范产权转让过程，严格要求进场交易。规范企业国有产权转让行为，建立企业国有产权交易制度，已经成为从源头上防治腐败，防止国有资产流失，加强国有产权交易监管的制度性要求。产权交易市场是在公平、公正、公开的交易平台上，经过严格程序化的方式把交易信息完全暴露在阳光之下。通过产权交易市场，可以发现和提升国有资产的价值，规范交易行为，节约交易成本，对反腐倡廉，防止国有资产流失具有积极作用。
　　(四)防范国有资产的隐性流失
　　1．完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起到重要作用。
　　2．严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。
　　3．加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。
　　(五)建立健全国有资产流失的责任追究制度
　　企业国有资产流失往往不单纯是国有资产流失问题，而是与违法违纪行为相伴而生。对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况子以处理。分清是不可抗力影响，还是经验不足造成失误；是责任心不强个人失职，还是主观从中牟利，损公肥私。有针对性地加大责任追究力度，以达到惩前毖后之效。