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检察机关监督职能弱化的原因分析

　　我国宪法第一百二十九条和人民检察院组织法第一条都明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定既表明法律监督是我国检察制度的根本属性和理论基础，检察机关必须忠于职守，依法履行宪法和法律赋予的神圣职责，又表明检察机关的监督权是国家权力机关授权性的法律监督权，是国家权力机关法律监督的延伸，具有国家法定性、权威性和专门性。我国国家权力机关的最高法律监督和检察机关的专门法律监督构成了有中国特色的法律监督制度，这是我国在确立集权制的人民代表大会制度的基础上吸收分权制衡制的长处建立的完全符合国情的一种先进的监督制度。检察机关的法律监督是我国社会主义法治的重要组成部分，监督职能发挥得如何，不但关系到我国法律能否得以统一正确地实施，而且关系到我国依法治国、建设社会主义法治国家的进程。然而，目前检察机关监督职能弱化令人堪忧，与宪法定位要求极不相称。究其原因，笔者认为主要有以下四方面，如有谬误，恭请批评指正。
　　第一是“先天不足”。所谓“先天不足”，主要是指检察机关法律监督的有关法律制度不健全和现行检察机关管理体制不科学。
　　法律监督的有关法律制度不健全。主要表现是立法存有缺陷。
　　一方面，国家高位法有关检察机关法律监督的规定过于原则和宽泛，缺乏可操作性。目前我国有关检察机关法律监督的法律规定主要散存于宪法和刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法之中，由于根本法和地位较高的基本法的原则性、概括性所限，不可能对检察法律监督做出具体翔实的规定，而低位法又缺乏规定和不便规定，更没有专门的监督法，因此检察机关监督职能难以发挥应有的效力。仅以检察机关的民事行政检察监督为例，作为检察三大诉讼监督中两大监督的民事检察监督和行政检察监督，在长达二百七十条的民诉法和七十五条的行诉法当中，有关检察监督的规定分别只有五条和两条，并且内容比较原则抽象，监督的范围限定在判决生效之后，监督的方式仅仅是抗诉，不但忽视了程序监督和监督透明度问题，而且即使抗诉成功且判决结果公正，也只能是迟到的非完全意义上的公正。这种事后的监督，不仅难以实施，难以及时避免造成诉讼当事人不应有的损失，也缺乏监督应有的透明度和公开性。我国加入WTO之后，检察机关法律监督的职责和任务将更加艰巨繁重，现行高位法有关检察监督的规定过于原则、宽泛的问题，对于专门法律监督的力度、效果以及司法透明度的影响不言而喻，应当引起足够的重视。
　　另一方面，法律监督的有关立法存在缺失和空白。实施法律监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。然而，在检察机关的法律监督中，一般法律监督较之司法监督显得更薄弱。由于现行法律对于检察机关一般法律监督的范围、内容、方式方法等界定不清或没有界定，因此造成了监督上的许多盲点和空白。例如，公安机关的治安处罚，部分侦查活动和审判活动，以及几乎所有行政执法活动，都游离于法律监督立法之外，而这些恰恰是执法不严和权力可能被滥用的领域，因为缺乏法律依据，尤其是缺乏国家高位法的强力支持，所以检察机关法律监督只能“望洋兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。例如立案监督，刑诉法第八十七条规定，公安机关不立案理由不能成立的，检察机关应当通知其立案。如果公安机关仍不立案，检察机关“立案通知”的指令性便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。又如，刑诉法第二百一十五条规定，检察机关认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。然而，没有规定批准决定机关应当在作出决定后多长时间内将通知送达检察机关，造成检察监督严重滞后，使监外执行检察成了“马奇诺防线”。再如，公诉人既履行公诉职责又负有监督责任，这种既是“运动员”又当“裁判员”的双重身份，既不利于法律监督，也不符合诉辩平等的诉讼原则。
　　现行管理体制不科学。主要表现是领导体制不科学和检察机关地位偏低。
　　首先，领导体制不科学制约法律监督。我国宪法第一百三十二条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”；宪法第一百三十三条又规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。这就是所谓的“双重领导”的现行检察机关领导体制。然而，实际运作中由于地方各级检察机关的人、财、物均受制于地方，法定的“双重领导”基本上成了以地方党政领导为主的“一重领导”，上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务，宪法规定的地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，实际上变成了只向地方党政负责。在人事方面，虽然检察官职务的任免权在同级人大及其常委会、检察官等级的评定权在上级检察机关，但是与利益挂勾的检察行政职级的晋升权在地方党政。虽然检察长的任免需要征得上级检察院的意见后由同级人大选举任命，但是检察长任命提名权在地方党委，所谓“人代会选举，上级院批准”实际上成了一种形式。在机关编制和内部机构设置上，检察机关现行编制包括系统内编制和地方编制两方面，上级检察机关确定下达的编制和内设机构，只有争取地方党政有关部门同意才能执行，而地方党政则可以不经上级检察机关同意，根据“需要”对检察机关增减地方编制。现行“双重领导”体制及其变异，势必造成检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，检察机关不得不听命服从服务于地方，甚至成了地方保护主义的“保护伞”。
　　其次，检察机关地位偏低影响法律监督。依法而论，“一府两院”的地位应当是平行的，所配干部的规格也应当一致。事实上检察机关及其内设机构的地位普遍低于同级政府及其内设机构。虽然，中央曾明确各级人民检察院的检察长应相当于同级政府首长副职，但是并未提高检察机关的整体地位。由于各种因素的综合作用，长期以来检察机关一直被视为同级党政机关的部门，检察机关内设机构则被视为同级党政机关所属部门的内设机构，检察机关的干部也因此降格配备。“名不正，则言不顺。”检察机关如此低微的地位与国家的法律监督机关应有的权威性极不相称，在“官本位”思想比较严重的国度里，“名不正”的检察机关依法独立行使检察权只能是一纸空谈。
　　第二是“营养不良”。所谓“营养不良”，主要是指检察机关的财力、物力和人才与履行法律监督职责相比凸显匮乏。

　　财力物力匮乏。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。检察机关的办公经费包括一般性行政经费和检察业务经费两部分。如前所述，地方各级检察机关办公经费均依赖于地方财政。目前，地方各级检察机关的一般性行政经费、特别是人头费，多数地方财政基本上可以保障，然而地方财政每年所拨业务经费不过是杯水车薪，难以保障检察业务工作的正常开展。检察技术装备落后实际上
　　是经费不足，因为技术装备不适应形势发展和检察业务的需要，在很大程度上制约了办案工作。在业务经费紧缺和必须履行职责的两难情况下，地方检察机关不得不厌其烦地“跑财政”，求地方党政领导“关照支持”。不难想象，一个靠乞讨度日无自尊可言的监督者何以能履行监督职责。
　　人才匮乏。主要表现是人才吸纳难。检察机关人才匮乏是个历史沉积的问题。现实的问题是检察机关人才吸纳难，不论是“土生土长”的还是外引的人才都难以留得住，人才流失主要有以下几种情况：一是，有的因为经济收入微薄和工作条件不佳等物质利益原因，背离检察另寻“富家”，或者弃检从教、干律师；二是，有的因为人事流动较慢、仕途不畅影响个人进步等政治因素，自学、考研学业有成另谋高就，“黄鹤一去不复返”；三是，有的因为德才兼备、表现不错，组织提拔、培养调出另有任用；四是，有的因为干部正常交流，个人服从组织不情愿地交流其他单位。然而，对于那些不适应检察机关工作的人员，却因“去向难觅”和“出口不畅”而无法调出。如此这般地恶性循环，致使检察机关人才匮乏的问题更加突出。
　　第三是“环境不佳”。所谓“环境不佳”，主要是指地方保护主义、部门保护主义作祟对法律监督的干扰。
　　地方保护主义干扰。主要表现是一些领导的不正常干预。如前所述，检察机关是在人、财、物均受制于地方的情况下实施法律监督的，因此法律监督不可避免地受到地方利益的制约。当法律监督与地方利益相一致时，地方领导以及相关部门的支持不言而喻；当法律监督触及地方利益时，地方领导往往从地方的发展与稳定考虑处理问题。有的充当“调解员”，游说监督与被监督双方“和平共处”；甚至有的以“仲裁者”自居，指责检察机关“自扬家丑”、“没事找事”，以“服务大局”为由，以言代法，以权压法，致使法律监督不了了之。
　　部门保护主义干扰。主要表现是被监督者的不配合。法律监督是对遵守、执行法律中的违法行为和失误行为予以依法制裁和矫正。在监督与被监督这一对立统一的矛盾中，表面上看监督者处于优势地位、被监督者处于劣势地位，其实并非如此。如前所述，由于法律监督的有关法律制度不健全，尤其是现有法律规定缺乏应有的刚性，被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对监督说“不”。一是，认为检察机关法律监督不必要、没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然，或者推诿拖延执行；二是，认为检察机关法律监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行；三是，自立章法遏制法律监督。刑诉法规定，检察院发现刑事一审案件违反法定程序时，有权向法院提出纠正意见。然而，最高法院在相关的司法解释中将检察院对刑事一审的监督限定为“庭审之后、监督意见书面提出、法院认为正确”三个条件，不但制约了检察机关依法履行监督职责，而且违反了刑诉法有关庭审诉讼监督的立法本意。类似问题很多，笔者不必赘述已足见检察监督之艰难。
　　第四是“恨不争气”。所谓“恨不争气”，主要是指检察机关不能监督、不愿监督。
　　如果说“先天不足，营养不良，环境不佳”是检察机关监督职能弱化的客观原因，那么不能监督和不愿监督则是检察机关监督职能弱化的主观原因。虽然主观原因中也有客观因素，但是内因毕竟是根据。
　　不能监督。主要表现是“两自一不”。
　　一是自作多情。对于法律监督，检察机关内部一直存有难为其责的思想。有的认为，公检法是一家，是“制于人”又“受制于人”的关系，担心法律监督——挑毛病伤了和气。因此，发现违法行为不是理直气壮地予以纠正，而是先通气打招呼，然后视对方的态度和意见行事，或者不痛不痒地予以口头纠正，如果被监督者反感不愿理睬，便蜻蜓点水——点到为数，不了了之。有的认为，在现行领导体制下，检察机关人、财、物均受制于地方，担心法律监督不合地方党政领导心意和“服务大局”不力，生怕断了检察机关的生路。因此，遇到需要监督纠正的问题，不论是否需要总是先向地方领导汇报和请示，唯唯诺诺活象旧社会的“童养媳”。对于地方领导的不正常干预，不敢坚持原则、据理力争，而象患了“软骨病”似的点头称是、言听计从。
　　二是自缚手脚。在检察机关业务工作考核中，有些考核项目的设置不当，甚至直接影响了检察机关监督职能的发挥。例如，不起诉率和无罪判决率两项考核，其本意是为了提高办案质量，然而，考核项目的设计者忽略了一个基本的事实，即不起诉率与无罪判决率分别与公安机关和审判机关密切相关，如果公安机关坚持不撤案、法院坚持判无罪，检察机关也无锦囊妙计。实践证明，将不起诉率和无罪判决率的考核绝对化，不仅未能达到预期目的，反而授人以柄、自缚手脚，不利于监督职能的发挥。
　　三是力不从心。现代司法工作日趋专业化、技术化，非经系统的法律学习和专门的业务培训难以承担，尤其是法律监督要求监督者必须具备更高的法律水平。在美国，检察官均是从优秀的律师中选拨的；在瑞典，任职五年以上的法官才可以担任检察官。相比之下，我国检察官队伍现状远不适应现代法律监督的要求，高等院校法律专业毕业的检察官所占比例太小，即使经济较发达地区的检察院也仅有10％左右，加上检察业务培训因经费不足欠帐太多，检察官队伍整体素质、特别是专业素质与现代法律监督者的要求相差甚远，加上对市场经济条件下法律监督的许多理论与实践问题缺乏认真深入的研究，致使检察监督举步维艰、进退维谷。
　　不愿监督。主要表现是重侦查轻监督。法律监督是检察机关的基本职责和根本任务，也是检察机关修身立业之本，其他检察工作都应围绕这个根本任务去开展。然而，我们有很多同志对宪法和法律赋予的这一神圣职责缺乏正确认识，加上如前所述的诸多客观制约因素影响和功利主义作祟，片面认为法律监督是“猪八戒照镜子——里外不是人”，不如侦查工作出成绩、看得见，因此重侦查、轻监督。表现在业务工作指导思想上，不是把法律监督作为统揽检察工作的总抓手，而是作为单项工作与查办职务犯罪、严打整治斗争并列；表现在业务工作考核评比上，法律监督工作考核评比的内容、考核评比工作的力度均逊色于查办职务犯罪等工作；表现在业务工作先进表彰上，与查办职务犯罪等工作相比法律监督工作不过是凤毛麟角。如上所述，检察机关履行法律监督职责不免有些“叶公好龙”之嫌。
　　综上所述，检察机关监督职能弱化已是不争的事实。从根本上扭转检察监督“欲干不能，欲罢不忍”的尴尬被动局面，必须从理论与实践的结合上加以综合考虑。一方面，检察机关必须以对党对人民对自身宪法地位高度负责的政治责任感，认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，努力提高检察官队伍的整体素质，不断增强履行法律监督职责的能力，切实做到勇于监督、善于监督。另一方面，必须加强和完善监督立法，强化检察机关的宪法地位和监督职能，改革和健全检察机关的领导体制，加大检察机关人财物力投入。只有这样，才能强化检察机关法律监督职能，检察监督才能在建设社会主义法治国家进程中发挥应有的作用。　　于建友 姜远斌
　　吴高志 陈志雁