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论坚持人大监督与依法独立行使检察权
——基于人大监督权与法律监督权关系的分析
检察机关作为我国宪法规定的专门性国家法律监督机关，由各级人民代表大会产生并对其负责，人大对于检察机关具有监督职责，检察机关具有接受人大监督的法定义务。探讨人大对检察机关的监督问题，不仅是检察机关自身理顺和优化法律监督外部关系，从而发挥监督实效的需要，更是事关我国现行监督体制下权力监督与法律监督之间如何协调一致，最大限度地发挥整体监督效能的重大问题。本文从研究人大监督权与法律监督权的关系入手，尝试从权力关系的视角去审视人大与检察机关的关系，由此分析人大对检察机关进行监督的理论依据及意义，以及人大如何在保障检察机关独立性的同时合法有效地实施对检察机关的监督问题等现实问题，从而明确检察机关如何更好地接受人大监督确立相应的理论基础。
一、人大监督权与法律监督权的概念辨析：
本文所指的人大监督权是指在我国宪政体制下人大及其常委会依据宪法所享有的一项专门性权力，监督权是宪法、法律赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要职权，是指人民代表大会及其常委会依照宪法、法律规定，监察、检查、督促政府、法院、检察院依法履行职责，防止违宪、违法行为，保证宪法、法律正确实施，维护人民根本利益的强制性权力。我们从行使人大监督权的主体、目的、性质、对象、内容角度对人大监督权界定如下：人大监督权是指国家权力机关为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国
家的意志，以法定的程序和方式，对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关的工作状况和宪法、法律的实施状况，所采取的了解、调查、审议、处置的强制行为。
法律监督权是指检察机关作为宪法法定的专门性国家法律监督机关所独有的旨在保证国家法律得到统一正确实施的权力。法律监督权是专用于指称检察机关依据宪法授权所享有的监督性权力。在我国宪政体制下的国家权力架构中，法律监督权与检察权具有同一性，法律监督权与检察权是“一个事物的两种命题”，法律监督权的强调的是权力的性质和功能，而检察权强调的是具体权能和实际行使①按照我国宪法对检察权的定位，我国的检察权即法律监督权，是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于司法权，它是一种通过侦查、起诉、诉讼监督等方式对一切违法犯罪行为进行合法性的法律监督的权力。
二、人大监督权与法律监督权的关系：
探讨人大监督权与法律监督权的关系，必然要对这两种同属监督权范畴的权力进行比较，以辨识其异同点，进而合理定位两者关系。
1.不同的法律依据决定了两者的不同性质。人大监督权的主要法律依据可以分三层次来看：一是《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第67条第6项规定“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；①张智辉著：《检察权研究》，第21页，中国检察出版社。
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第104条规定“县级以上地方人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。二是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定程序提出对本级人民政府及所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。”三是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规范化、程序化的法律规定明确各级人大常委会依法履行监督权的形式和程序。我国检察机关法律监督权的法律依据主要为：我国宪法第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。以及我国三大刑事诉讼法对诉讼监督权的规定等。因此，人大监督权是国家权力机关行使的全面监督宪法法律的正确实施和“一府两院”工作的权力，从宏观上、权源上进行监督，属于权力监督。而法律监督权是检察机关专门行使的，按照法律规定的方式和范围，对违法犯罪行为进行法律监督的权力，属于法律监督。
2.不同的权力来源决定了两者的不同地位。人民代表大会及其常委会是广大人民意志的代表、由宪法确认的国家权力机关和立法机关，监督权是其作为国家权力机关所享有的固有权力之一，直接来源并体现人民的意志。法律监督权是由国家最高权力机关通过立法的形式授予人民检察院行使，渊源于国家权力机关的授权，权力的行使要受人民代表大会的监督，具有派生性，因此，法律监督权必须体现国家权力机关的意志，具有国家性而非地方性，是国家权力体系的重要
组成部分。由于人大监督权集中体现了国家权力意志的特点和权力关系，这就决定了人大监督权是我国社会主义监督权力体制中最高层次的监督权，因而具有最高的权威性和最广泛的全面性。而法律监督权则是建立在人大的统一的国家权力和宪法的基础上，不享有与人大监督权相对平等的地位。
3.不同的权力内容决定了行使权力的方式不同。人大监督权行使的主体是全国人大和地方各级人大及其常委会。其权力范围具有广泛性，可以对法律实施的一切主体、一切行为进行监督，主要针对国家或地区的重要立法活动、国家大政方针的制定以及国家或地区的法律实施状况进行监督。法律监督权的行使的主体是全国和地方各级检察院，监督对象具有具体性、限定性，而只能在法律授权的范围内对特定的对象进行监督。人大监督权的行使方式主要包括：听取和审议工作报告；提出质询和罢免案；视察和调查（针对特定问题组成专门委员会进行调查）；撤销不适当的决定和命令；受理人民群众的申诉和意见；考查、考核、罢免和撤职由人大及其常委会选举、决定任命的国家工作人员等。而法律监督权的监督的方式主要是：受理检举、控告和申诉；对刑事案件决定或批准逮捕、不逮捕，提起公诉和支持公诉；对国家工作人员职务犯罪立案侦查；对刑事、民事、行政诉讼案件提出抗诉；监督其他司法机关的司法、执法活动等。
4.不同的权力性质决定了两者引起的监督效果不同。人大监督权具有上命下从的性质，是自上而下的实质性的权力监督，从法律后果上看，人大监督具有最高权威性，因此具有终局性。而法律监督权属
于同级监督，是一种制约性的权力，而不是对另一种权力给以实际处置的权力，其实现必须经过一定的法律程序，具有程序性特点，这也决定法律监督权的有限性和非终结性，其监督效果也是程序性而非实体处分性。
对国家权力关系的考察必须关注和联系其赖以生成的宪政体制，人大监督权与法律监督权的上述差异并不影响两者之间在目标上的一致性，即在我国人民代表大会制度下，人大监督权与法律监督权的目的都是为了维护国家法制的统一，保障宪法和法律的正确实施，因而具有目的同一性。从本质上讲，人大监督权与法律监督权之间是产生与被产生，监督与被监督的关系。检察机关的法律监督权，同行政权、审判权一样，都是国家权力的重要组成部分。而人大监督权的重要职责就是对“一府两院”实施监督。检察机关代表国家行使法律监督权，既是监督的主体，也是被监督的对象。
三、坚持人大监督与依法独立行使检察权之关系
从宪政视角来看，如何认识和处理人大监督与独立行使检察权之关系，不仅是一个理顺国家权力机关与专门法律监督机关之间权力配置的重大理论问题，更是事关当前我国检察制度长远发展的迫切现实问题。应当明确，坚持人大监督与依法独立行使检察权之间是辩证统一的关系。
（一）依法独立行使检察权的含义及价值：
我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是。“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
依法独立行使检察权，是由检察权自身的法律监督属性所决定的。检察机关所依法行使的检察权具有法律监督的性质。检察权所具有的法律监督性质，不仅使检察权区别于其他任何一种国家权力，而且决定了检察权的行使必须具有独立性。第一，独立性是有效监督的前提条件。监督主体要对监督对象进行有效的监督必须独立于监督对象，很难想象自身尚不独立的机构可以有效实施监督职能。第二，独立性是法律监督依法进行的基本保障。法律监督的目的是为了维护国家法制的统一正确实施，因此法律监督的活动即检察权的行使，必须严格依法进行。如果维护法律实施的活动本身都不能严格依照法律的规定进行，就没有理由要求其他主体遵守法律，也无法保证行使检察权的活动能够有效地维护法律的实施。第三，独立性是维护司法公平和社会正义的根本要求。检察权作为国家的法律监督权，要对违反法律的行为进行追究。这就有赖于检察机关根据对证据的分析和对事实情况的判断认定行为的违法性，缺乏独立性显然是无法作出客观、公正的结论的。因此，独立性是是保证检察权依法公正行使的必然要求。
（二）人大监督之于检察权的必要性：
1.无论从权力来源还是权力层次的角度分析，人大监督是国家权力机关实现最高层次的监督权的方式，检察权是次级监督权，受命于国家权力机关，不享有与人大的国家权力相对平等的地位，人大监督对于检察权具有绝对性和单向性，检察权的行使必须接受人大的监督。
2.从宪法设定检察权为法律监督权的目的分析，检察机关专门行使法律监督权的目的是为了防止其他国家机关滥用国家权力，起到以权力制约权力的作用，并赋予其一定的独立性。但这种独立性是在对人民代表大会及其常委会负责的前提之下的，是建立在人民代表大会制度基础之上的。因此，检察机关被赋予独立行使权力的地位是按照公正行使法律监督职能的需要来设定的，因为监督者也面临由谁监督的问题，没有任何一项权力是可靠而无需控制的，人大对检察权的监督正是为防止法律监督权的滥用。
（三）人大对检察机关的监督定位。
人大对检察机关的监督也应当是权力监督，而不是对检察机关办理的具体案件的监督，这也表明在具体检察事务上，检察机关具有独立行使检察权的地位。根据宪法的规定，国家权力机关对检察权的监督主要有两种形式：一是通过任免权对具体行使检察权的主体的适格性和履行法定职责情况进行监督。二是对检察权的具体行使状况进行监督，主要包括：听取和审议检察机关的工作报告；（2）执法检查和代表视察；（3）工作评议和执法评议；（4）对检察机关办理的案件实行个案监督；（5）督促执法责任制和错案追究制的落实；（6）质询、特定问题调查、罢免等监督手段；（7）决定检察机关提交的重要事项。其中，个案监督问题极易导致人大监督权和依法独立行使检察权这二者之间关系的失衡。对社会影响较大、明显存在司法不公的案件，人大及其常委会有权督促检察机关依法办理，但人大及其常委会不得直接替代检察机关办理具体案件，也不宜对案件处理直接作出决定，否则
将混淆权力机关的法律监督与检察机关的专门监督的界限，具体案件应当在人大监督下由检察机关独立负责地严格依照法定诉讼程序办理。
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