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区域协调发展：面临的挑战和应对的思路

　　摘　要： 近年来，我国大力推动区域协调发展，取得了一定成效。一是区域特色与优势得到有效发挥；二是各地区基础设施状况、投融资环境、体制政策环境等明显改善，区域协调发展的基础逐步确立；三是重点地区和重要经济带的引领支撑作用进一步增强；四是欠发达地区经济增长加快，发展的活力和主动性显着增强，区域间发展差距扩大的势头有所减缓。但也要看到，目前我国区域发展还面临一些矛盾和问题，后一个时期，推动区域协调发展应着眼于四个方面：紧扣主题、把握方向、抓住重点、着力关键。实现区域协调发展是一个长期的历史过程和巨大的系统工程，需要持之以恒、不懈努力。当前及今后一个时期应着力抓好以下几个方面的工作。增强区域政策在宏观调控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。积极推进形成主体功能区，逐步建立合理的空间开发结构。深化重点领域改革，建立协调发展的体制机制。
关键词： 区域协调发展，宏观调控，主体功能区，空间开发结构，法律约束

　　贯彻落实党的十七大精神，推动区域协调发展，需要从我国国情和现阶段的实际出发，充分认识我国区域发展面临的问题和挑战，明确推动区域协调发展的内涵、思路和重点。
　　一、充分认识我国区域发展面临的问题和挑战
　　近年来，我国大力推动区域协调发展，取得了一定成效。一是区域特色与优势得到有效发挥，区域发展速度全面加快、效益明显提升；二是各地区基础设施状况、投融资环境、体制政策环境等明显改善，区域协调发展的基础逐步确立；三是重点地区和重要经济带的引领支撑作用进一步增强，各地区经济结构调整和优化步伐加快，以区域合作与联动为基础的一体化程度明显提高；四是欠发达地区经济增长加快，发展的活力和主动性显着增强，区域间发展差距扩大的势头有所减缓。
　　但也要看到，目前我国区域发展还面临一些矛盾和问题，主要是：区域间经济社会发展差距仍然过大，而且继续扩大的总体趋势没有改变；区域间低水平竞争严重，无序开发状况比较突出，全国生产力布局总体上还不尽合理；区域间基本利益关系尚未理顺，基于资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学规范的制度构架，市场机制还不能充分发挥作用，促进区域协调发展的管理体制不够健全、法律制度不够完善；等等。这些矛盾和问题表明，我国区域发展不协调的状况还没有发生实质性改变。
　　不仅如此，随着改革开放和现代化建设的深入推进，思想观念、体制机制、社会结构、利益格局、地域环境、发展水平等的变化又给区域协调发展带来了新挑战。第一，自然地理与历史差异等导致落后地区在市场竞争中不仅不能分享经济全球化、市场一体化、科技进步、要素流动和产业转移带来的利益，而且其自身的资源和要素大量流出，形成穷者愈穷的“马太效应”；第二，过去的工农产品价格“剪刀差”在新的历史时期并未完全消失，而以农村生产要素特别是土地、人才的低廉售让支持城市发展的新“剪刀差”又开始出现，形成一种“剪刀差依赖”，不利于实现城乡协调发展；第三，我国特别是落后地区正处于加快发展的关键阶段，这种发展在一定程度上仍需要资源和环境的有力支撑，而我国又面临资源环境瓶颈制约加剧和可持续发展的问题，这种“两难困境”是推动区域协调发展必须解决的一大难题；第四，由于领导干部选拔任用制度、政绩考核体系以及财政税收体制和市场制度体系不尽完善，一些地方政府和企业规避宏观调控，单纯追求经济增长、实施市场封锁的状况依然存在，导致国家宏观调控政策在实施中出现“效用销蚀”现象，也不利于推动区域协调发展。
　　二明确推动我国区域协调发展的内涵、思路和重点
　　区域协调发展的基本内涵。就我国当前情况而言，区域协调发展至少包括四个方面内容：一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围。人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，但也不能把推动区域协调发展简单地理解为缩小地区间生产总值差距。现阶段促进区域协调发展的主要任务，是遏制地区间人均生产总值差距扩大的趋势，使之保持在可以接受的限度内。二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务。提供基本公共服务是政府的重要职责，而且这种服务不应因地区和人群的不同而有明显差异。三是各地区比较优势得到充分发挥。实现区域间优势互补、互利互惠，是促进区域协调发展的重要内容只有各地区的比较优势充分发挥，才能实现全国整体利益的最大化。四是各地区人与自然的关系基本处于和谐状态。各地区经济发展必须充分考虑资源环境的承载能力，既要促进欠发达地区经济发展、努力缩小地区差距，也要做到开发有度、开发有序、开发可持续，切实保护好生态环境。
　　推动区域协调发展的思路。主要是理顺五个方面的关系。一是实施区别战略与体现共同目标的关系。近年来，国家针对不同地区的情况提出了不同的战略重点和工作任务，要求各地区从实际出发，立足于发挥比较优势，实行有区别的战略举措和政策措施。但必须明确，缩小区域发展差距、实现基本公共服务均等化才是促进区域协调发展的共同目标。推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展等战略，都要服从这个共同目标。二是政府与市场的关系。政府在促进区域协调发展中担负着重要责任，但政府的引导和推动必须建立在遵循市场经济规律、发挥市场机制作用的基础上。三是中央与地方的关系。促进区域协调发展，需要国家的统筹和支持，特别是中央政府应在健全法制、确定战略、编制规划、制定政策、协调地区关系等方面承担更多责任，但关键还是要靠地方自力更生。四是发达地区与欠发达地区的关系。鼓励支持发达地区率先发展，是实现区域协调发展的重要基础；促进欠发达地区加快发展，是缩小区域差距的关键。发达地区应进一步加大支持欠发达地区的力度，加强与欠发达地区的合作互动，实现优势互补、共同发展。五是重点与一般的关系。促进区域协调发展，既要统筹兼顾，合理考虑各地区的实际需要，支持各地区加快发展；更要抓住重点，大力推动重点地区进一步开发开放，充分发挥这些地区的示范、辐射和带动作用，推动形成新的经济集聚区，培育新的经济增长极。

　　推动区域协调发展的重点。今后一个时期，推动区域协调发展应着眼于四个方面：紧扣主题、把握方向、抓住重点、着力关键。紧扣主题，就是紧扣“发展”这个主题，把发展作为促进区域协调发展的前提与基础；把握方向，就是把握“协调”这个方向，运用各种有效手段，促进形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、各地区比较优势充分发挥、人与自然关系和谐、基本公共服务和人民生活水平差距趋于缩小的区域协调发展格局；抓住重点，就是抓住“加强薄弱环节”这个重点，围绕制约区域协调发展的重点地区、瓶颈环节、主要矛盾、基本制度等，加大工作力度，完善政策措施；着力关键，就是着力于“结合”这个关键，通过完善工作方式和推进制度创新，把各种促进区域协调发展的力量与措施有机结合起来，如实现国家支持与地方推动的结合、政府推动与市场能动的结合、自身努力与外部支持的结合、经济区域联动与行政区推动的结合等。
　　三、抓好推动我国区域协调发展的重点工作
　　实现区域协调发展是一个长期的历史过程和巨大的系统工程，需要持之以恒、不懈努力。当前及今后一个时期，应着力抓好以下几个方面的工作。
　　增强区域政策在宏观调控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。要充分发挥区域政策在宏观调控中的作用，就必须解决好突出地区特色与避免各自为政的问题，从国家区域协调发展的全局出发，加强相关政策的协调和机制建设，形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。具体地说，就是打破东、中、西部和东北的界限，根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素，进一步明确各区域的战略布局、功能定位、发展重点等，从而确定财政转移支付政策、税收政策、金融政策、人口迁移和流动管理政策、就业政策等的基本导向。
　　积极推进形成主体功能区，逐步建立合理的空间开发结构。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，推进形成主体功能区，能够进一步突出各地区的特色与需求，增强区域政策的针对性，同时也有利于处理好一些特殊性质功能区开发与保护的关系，是对区域发展总体战略的完善、细化与落实。在实际操作过程中，应重点把握好以下方面：准确认识和把握我国国情和发展阶段，从实际出发进行科学划分，不能盲目仿效发达国家；积极调整完善相关政策特别是财政政策、人口迁移政策、生态保护与资源利用政策、经济补偿及相关政策，尤其要加大对限制开发和禁止开发区域的财政转移支付力度；进一步明确中央和地方各自的职责，充分发挥各方面积极性，做好区域发展四大板块战略与形成主体功能区的政策衔接，保持政策的连续性和稳定性。
　　深化重点领域改革，建立协调发展的体制机制。区域协调发展的关键是区域经济一体化或者说市场一体化，其前提是体制一体化。从这个意义上说，体制创新是区域协调发展的重要保障，必须把深化改革作为促进区域协调发展的重要途径。当前，要着力推进行政管理体制改革，转变政府职能，完善干部选拔任用制度和绩效考核体系；完善所有制结构，调整国有经济布局，深化垄断行业改革，大力发展非公有制经济，构建富有活力和创造力的所有制基础；理顺财税管理体制，合理确定各级政府的事权并确保财权与事权相匹配，完善财政转移支付制度，建设公共财政体系，健全有利于发展方式转变和能源资源节约的税收制度；推进企业体制改革完善微观制度基础，使企业既注重经济效益又注重社会效益；推进市场体制改革，完善现代市场体系，打破垄断，促进平等竞争。
　　着力抓好重点地区发展，进一步促进区域协作互动。促进区域协调发展要抓好两头：一方面，充分调动发达地区的积极性，进一步发挥其对欠发达地区的辐射、带动、示范和支持作用；另一方面，进一步支持欠发达地区加快发展，通过加大政策支持和体制倾斜力度，解决其面临的突出问题和主要瓶颈。
　　强化规划引导和法律约束，健全保障区域政策有效实施的制度。提高区域政策实施的有效性和规范性，需要加强两项工作。一是区域规划编制。编制和实施区域规划，有利于统筹兼顾、综合协调，调动各方面的积极性，加快区域协调发展的进程。应按照科学发展、协调发展的要求，编制和实施若干重点开发区域和重点生态功能区域的规划。二是建立健全区域法律法规。应加快立法进程，抓紧制定促进区域协调发展法、区域规划法等专门法律法规，进一步解决规划和政策有效实施的问题。