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对权力监督制约弱化是产生腐败的温床

　　近年来，党中央、国务院采取一系列措施，加强党风廉政建设，开展反腐败斗争，惩治了一批腐败分子，取得了阶段性成果。但是，反腐败的形势仍然十分严峻。那么，为什么一些腐败现象会久禁不止呢？产生这种现象的原因是什么？如何有效地对权力进行监督制约，防止腐败现象的产生呢？本文就这些问题作一粗浅探讨。
一、腐败产生的主要症结在于对权力监督制约弱化
腐败是一种社会的和历史的现象。从根本上讲是剥削制度和剥削社会的产物。在社会主义条件下，由于产生腐败的阶级根源和阶级基础已不复存在，腐败现象理应销声匿迹。但事实并非如此。由于我们各项约束制度很不完善，对权力的监督制约弱化，致使以权谋私、滥用权力、弄权渎职等消极腐败现象大量产生。不受制约的权力必然要产生腐败。我们认为，目前，在导致腐败现象产生的诸多因素中，对权力监督制约弱化是产生腐败的主要原因，而这种弱化从根本上来说又在于制度的不健全和不完善。
1、监督制约机制不完善。作为监督的主要部门——纪检监督机关，无论过去还是现在，在体制上、职能上都实行在上级纪检监察机关和当地党委、政府的双重领导下，对同级党委、政府进行监督。从实践中看，这样的监督体制存在很大弊端。一是纪检监察机关实行双重领导，实际上是当地党委、政府的单方领导，许多问题都由当地党委、政府决定和解决。客观上大大削弱了纪检监察机关的权威。在这样的体制下，对同级党委、政府实施监督，是难以落实和奏效的。二是这种体制不能使纪检监察机关独立行使权力。本该自身决定和实施的事情，还要经当地党委、政府研究决定。颠倒了监督与被监督的关系。三是这种体制，使纪检监察干部不能超脱自己所处的环境，工作积极性受到很大影响。办案中心存疑虑，瞻左顾右，思前想后，不能充分行使职权。在对违纪者处理中更会受到各方面的干扰。因此，处理上打折扣的事在所难免。
2、监督制约方面的具体制度、规章不健全。一是至今没有一个规范性、严密性、权威性强的，能够统管全党上下的党内监督条例。二是没有统一的领导干部廉政准则。因此，近年来虽然对领导干部提了几十条要求，但却起不到多少制约作用。三是对于党的纪律检查的组织设立、任务要求等只是在党章中作了概述，始终没有出台与之配套的、具体的、系统的《中国共产党纪律检查工作条例》。虽然颁布了《中华人民共和国行政监察条例》，但并不完善，有待充实新的内容并上升到更具权威性的《行政监察法》。四是现在虽然搞了三项制度但也是粗线条的，缺乏配套措施，落实起来有困难。
3、社会监督制约体系网络尚未建立起来。权力腐败现象涉及到社会的方方面面。因此，对权力腐败，只有调动全社会的力量，运用一系列政治的、经济的、行政的和法律的手段来监督制约，综合整治，才能收到事半功倍的效果。目前，这方面的制度还相当薄弱。一是国家缺乏对各行业主管部门监督机构的统一要求，使得各级行业主管部门还没有建立起自上而下的、统一的、可相互配合的监督网络。二是还没有建立起以党内监督为主，以群众监督、民主党派监督、舆论监督、法律监督为辅的监督体系。目前，除党内监督以外，其它监督，即没有统一的监督章程，又没有建立必要的组织形式，缺乏行使监督权力的必备条件。三是经济监督手段还没有充分发挥作用。如：财政、会计、审计等部门的制度还不完善。国家赋予它们的监督权力还不大，范围还不广。因此，在这些环节还不能有效制止和杜绝经济违法违纪活动。
4、缺乏对人大及其代表行使监督权力的保障机制。现行宪法明确指出：国家一切权力属于人民。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。然而，宪法是国家的根本大法，它不能也不可能代替其它专门法律。只在宪法中确认人民在国家中的领导地位和监督地位是不够的。还需要大量的、与之配套的具体法律文件及措施。目前，这方面的制度极为欠缺。因此，宪法中的这些要求还难以落实。
二、对权力监督制约弱化应采取的对策
1、改革现行纪检监察机关体制，赋予其更强更大的监督权力。一是应修改党章有关条款，将现行的纪检机关双重领导改为中纪委直接领导。各级纪检组织上下是直接领导关系，不受当地党委的领导和管理。其人事安排由上一级党委、纪委选举或任命。工资待遇，机构编制等事项也都由它的上一级组织决定。将现行的监督同级党委的权力改为上一级纪检机关监督下一级党委。二是在修改、完善目前的《中华人民共和国行政监察条例》基础上，由全国人大制定新的《中华人民共和国行政监察法》。将行政监察机关划归人大。监察机关实行上一级人大和上一级监察机关双重领导，业务上以监察机关领导为主。其人事任免由一级人大或监察组织选举或任命。工资待遇、机构编制等事项都由上一级人大和监察机关决定，不受当地政府管辖。实行上一级监察机关监督下一级政府。三是明确纪检监察机关可以按照有关规定，在其工作范围内，有权对任何人进行检查，有权对任何机关进行质询。有独立的查办案件权力。当地党委、政府无权干涉。但是，纪检监察部门在立案前要向当地党委、政府通报有关情况。
2、各级纪检监察机关对其工作范围内的国家机关、企事业单位、群众团体等单位派驻纪检监察机构或纪检监察巡视员。被派出的机构和人员由派出机关直接任免和管理，不受被派驻单位的制约。派出纪检监察机构有权检查和监督被派驻单位的一切事务。并定期向它的派出机关汇报所驻单位的有关情况。
3、全国人大应制定《中华人民共和国监督法》及其相配套的各项法律、法规。确立人民的监督权高于一切的原则。扭转目前监督权力低于行政权力，甚至低于某些领导人权力的局面。要对人民群众、人大代表、党外组织及人士、新闻舆论界和执法机关等如何对国家机关的工作及领导者的权力实施监督；人大机关及其人大代表如何对违法违纪及不称职的国家机关中的领导干部进行弹劾、罢免等事项作出具体的、详细的规定。并在人大常委会中设立监督委员会，具体指导、检查全国监督方面的工作。
4、建立健全各种约束制度和防范措施，把腐败现象遏制在萌芽之中。一是要建立主管领导连带责任制度。下属或下级发生了问题，受到处理，它的上一级组织和领导必须承担失察的责任，受到相应的处理。这样，可以增强领导干部的责任感和克服管理与使用干部上的种种不正常现象。二是要进一步完善民主集中制和集体领导制度。我们要认真总结党的民主集中制和集体领导制度方面的经验教训，建立健全民主集中制和集体领导制度。要制定具体的规章来规范领导干部的行为，严格限制个人的权力，分解党委、政府及各部门中一、二把手的权力，增强集体领导的力度。建立重大事项向上一级党委、政府报告制度。即：在决定涉及本地政治、经济、科技、文化及对外交流、投资建设等方面的较大事项时，除坚持本级党委、政府的集体研究决定外，还要向上一级党委、政府请示报告，并提供一切有关资料。未获上级批准，一律不得进行。防止重复建设和盲止决策。三是建立严格的决策失误追究制度。各级党委、政府及所属部门要分别建立重大事项向人大通报和报告制度。人大对党委、政府及部门通报和报告的重大事项，应组织联合检查组对有关事项进行监督跟踪。对因决策失误，而给国家和集体造成经济损失的，属党委管理的干部，人大可向上一级党委写出情况报告，并建议上一级党委对有关责任人给予处理。属于人大和政府管理的干部，可由上级人大，政府或本级人大、政府对责任人进行处理。四是建立更广泛的领导干部报告事项制度。确定出领导干部更广泛的报告事项范围。即除了个人隐私和工作上涉及保密的事项外，其它家庭事项和工作事项都要定期书面向上级纪检监察机关和本级党委、政府报告，接受组织和群众的监督。五是建立对领导干部离任前的经济审计制度。即在领导干部调动、离退休、提升之前，由上一级和本级审计部门组成联合审计组，对其在任期间的经济方面的情况进行全面的、严格的审计。如发现有问题时，审计组要向其主管部门和管理他们的纪检监察部门写出书面报告。主管部门接到报告后，应立即停止其调动、离任、提升活动，并令其说清问题和采取补救措施。同时纪检监察部门对其进行全面调查，视情况进行处理。六是建立领导干部以及重要部门、重要岗位上的干部交流和换岗制度。国家必须实行县级以上干部、掌管人、财、物部门的干部、执法执纪部门的干部以及其它重要岗位上的干部定期交流和换岗制度。
　　5、建立对纪检监察机关失职责任追究制度。纪检监察机关是主要的纪律监督机关，它的作用发挥的好坏直接影响着党风廉政建设的效果。因此要建立起对纪检监察机关失职责任追究制度。即：纪检监察机关及人员由于没有及时发现违纪案件或接到群众举报后压案不查或查办不力，而使违法违纪者逍遥法外，继续从事违法违纪活动，给国家和人民带来危害的，应对有关责任者进行追究处理。以增强纪检监察干部责任感，使他们严格履行职责，积极查办案件。
6、进一步完善和改革会计、审计制度，充分发挥会计、审计部门在经济方面的监督作用。近些年来，领导干部涉及经济领域违法违纪案件越来越多，犯罪数额越来越大。这和我们目前财政、会计、审计制度还不完善、不合理，没有起到监督制约作用有直接关系。因此，应采取如下改进和完善措施：一是各级财政部门要设立会计局。会计局上下机关是直接领导关系。会计局的主要职责就是统一管理国家机关、企事业单位以及社会团体中的会计人员。监督会计人员依法办事，维护财经纪律和国家、集体的利益等。二是国家机关、企事业单位以及社会团体中的会计人员，都是各级会计局的派出人员。他们不受所在单位的领导和管理要改变目前会计人员都受所在单位的领导和管理的体制。三是中央政府及财政部门要制定严格的、具体的新的会计工作条例。详细规定出会计机构及人员的职责、职权、义务以及违反财经纪律应受的法律制裁等。四是建立起更加独立的、更具权威的审计机构和审计制度。将各级审计机关划归各级人大统一管理。其人事任免都由人大选举产生或由人大常委任命。审计机关要对人大负责，向人大报告工作并受人大监督。审计机关实行双重领导体制，并在业务上以上级审计机关领导为主。改变目前审计机关由本级政府和上一级审计机关领导体制。五是会计局及审计机关有权要求其它执法执纪部门协助查清有关单位的违法违纪事实，并建议其它执法执纪部门对有关单位违法违纪行为进行处理。