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观亲思考促进专项债更好服务于经济社会发展的构思以青海省为例刘璐（中国人民银行西宁中心支行青海西宁8 1 0 0 0 1）摘要：通过梳理专项债相关文献，分析全国专项债发行情况，对青海省专项债发行规模、期限利率和资金投向等进行研究，发现存在项目储备不足、资金闲置与超进度并存、收益较少的项目难以获得资金支持等问题，提出加强项目储备、加大监管力度、进一步优化资金投向的建议。关键词：专项债券；项目储备；收益；监管【中图分类号】F830.1【文献标识码】A【文章编号】1 0 0 7-8 4 1 X-2023（7）-0 0 4 5-0 5地方政府专项债券是地方财政与金融协同的创新工具，在扩大有效投资、稳定宏观经济方面发挥着重要作用，尤其在改革发展、经济转型和产业调整等面临诸多挑战的情况下，专项债已经成为引导社会预期、推动经济复苏的重要引擎。基于此，探究如何用好专项债，使其更好地服务于经济社会发展便迫在眉睫。当前，现有专项债相关研究多从国家视角展开，鲜有关于青海省专项债的研究，本文拟结合青海省专项债工作实际，就专项债发行与使用问题提出针对性建议。一、文献综述（一）相关研究现状1.专项债的积极作用与风险识别。张琦和吉富星（2 0 2 0）认为专项债存在诸多风险，主要表现为专项债发行速度过快、使用不规范、监管机制不完善等，容易引发风险集聚，并可能演变为公共风险。陈林、龙菲（2 0 2 1）阐述了专项债能够拉动有效投资，推动地区经济发展；减少政府融资成本，降低地方债务风险，但存在资金管理体系与额度分配指标体系不健全、挤占私人投资、影响产业结构升级等问题。唐剑冰和于诗琴（2 0 2 1）研究发现，专项债对投资、就业及经济等方面存在良好的促进效果，但在专项债发行使用中，存在专项债风险外溢、额度分配不均匀、挤占信贷资源等问题。2.专项债的优化管理。田美玉和周楚茜（2 0 2 1）就地方政府专项债务管理优化提出建议：采取差别化规范政策、完善专项债用作项目资本金、持续推进财政体制改革。徐寒广和刘郁（2 0 2 1）梳理了专项债历史发展脉络，并分析发展现状，提出完善项目储备流程、加强绩效监管和提高资金使用与拨付效率，加强协作配合的建议。国家开发银行研究院课题组（2 0 2 2）从夯实专项债全流程管理、优化市场化配套融资机制、高度关注潜在风险、合理规划地方政府债务空间等方面，对更好地发挥地方政府专项债逆周期调节作用提出了建议。2023.7青海金融4 5观寨思考(二)政策支撑我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，地方专项债务高，风险压力大等问题突出，为规范专项债的使用，政府出台了一系列的政策。关于进一步做好地方政府专项债券发行工作的意见（财库（2 0 1 8）7 2号）提出六点要求：一是加快发行进度；二是提高市场化能力；三是优化发行流程；四是简化披露程序；五是加快拨付进度；六是积极报送信息。地方政府债券发行管理办法（财库（2 0 2 0）4 3 号）对地方债发行期限提出了新要求，包括延长期限、减缓压力；明确额度、分类管理；加强信披力度，推行市场化机制；允许更改资金用途、接续发行融资。青海省财政厅关于印发青海省政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知（青财债字（2 0 2 2）4 6 号）指出，专项债项目资金要求遵循权责对等、科学规范、公开透明、结果导向的原则。二、全国专项债发行情况50000416524000030002000010000图1 全国新增地方政府债券与专项债发行情况资料来源：财政部16.003.9012.008.004.000.0045525436243601925882194602018全国发行新增地方政府债券（亿元）全国发行新增专项债（亿元）3.433.0914.6014.20-6.109.0020182019平均年限平均利率（%）47566437094038435844201920203.44202020213.41202120224.003.002.0015.501.000.002022图2 全国专项债平均年限与利率变化情况资料来源：财政部地方政府债券是指以地方政府的税收能力作为偿还担保的债务凭证，按照资金用途与偿还资金的来源，分为一般债和专项债。其中，专项债是指包含在政府性基金预算内，用于有一定收益的公益类项目。20182022年期间，全国新增专项债发行规模总体呈现上升趋势（见图1），2 0 2 2 年新增专项债占新增地方债的比重为8 4.9%，与2 0 1 8 年相比扩大了3 8.2 个百分点。全国专项债平均发行期限普遍延长，从6.1 0 年延长至1 5.5 0年，平均发行利率缓慢下降，由3.9 0%收窄至3.0 9%（见图2）。全国地方专项债的投向变化：2 0 1 7 2 0 1 8 年，以发行土地储备与棚户改造专项债为主。2 0 1 9 2 0 2 0 年，房地产业经历了严格的调控期，专项债投向土地储备与棚户改造领域受限。2 0 2 1 年，新增专项债主要投向交通基础建设、水利工程、能源等九个方面。2 0 2 2 年，监管部门明确专项债在原有九大领域投向基础上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向细化为公共领域充换电基础设施，大型风电基地等绿色低碳能源基地。新基建细化为云计算、数据及人工智能基础设施改造，市政、公共服务等民生领域信息化项目等。三、青海省专项债券发行情况2022年，青海省政府坚持“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的总体要求，靠前发力、适当加力，抓实抓好债券项目策划储备和发行使用管理工作，扎实推动稳住经济一揽子政策措施落地见效。一是坚持工作重心前移，及时组织县区（园区）、各部门提前做好债券项目谋划储备工作。规范债券项目申报，聚焦债券支持领域，加强项目前置审核，持续推进“季报季审”，形成梯次准备、动态管理的项目储备机制，全力保障重大项目支出需求。二是建立专项债券项目联合会审机制，组织相关单位开展系46齐海金融2023.7观乐思考统培训和业务指导，主动靠前做好“店小二”式全流程服务，着力做优做大专项债项目储备。三是全力做好债券争取工作，在夯实项目储备的基础上，统筹发展和安全，加强资金使用管理。研究制定了西宁市地方政府专项债券项目全流程管理方案范本，围绕项目投资管理、债券资金管理等，着力加强专项债券全生命周期管理。四是动态监控项目推进和资金使用情况，采取月通报、季督促等方式，有效推进项目的进展。（一）发行特点1.发行期限延长。自2 0 1 8 年青海省专项债券逐步推广以来，期限以5 年、7 年为主，后拓展至1 0 年、1 5 年、20年、3 0 年。2 0 1 8 2 0 2 1 年期间，青海省专项债平均发行期限延长，从7.5 7 年延长至1 4.2 7 年（见图3），平均发行期限延长有利于降低地方政府负债率，匹配项目周期。20.004.0216.0012.008.004.00-0.00图3 青海省专项债平均年限与利率变化情况资料来源：青海省财政厅2.存在再融资压力。从发行规模看，2 0 1 9 年专项债总额大幅增加，2 0 2 1 年专项债总额缓慢回落（见图4）。由于之前的债券逐渐到期，专项债再融资压力开始显现，同时政府出于偿还存量债务的需要，2 0 2 1 年再融资专项债金160140.9812080402.0002018图4 青海省专项债再融资专项债金额与专项债总额变化情况资料来源：青海省财政厅额创新高，是上一年的5.7 倍，占专项债总额比重近一半，占比较2 0 1 8 年新增3 8.5 个百分点。3.发行节奏转慢。在项目储备不充分或优质项目较少、规划设计调整频繁、项目审核趋严等因素的共同作用下，2021年新增专项债发行节奏明显转慢，发行进度不及预期，导致政府性基金实际收入放缓，专项债扩投资稳增长作用未得到充分释放。（二）发行现状分析整体来看，2 0 2 2 年青海省专项债券主要呈现出“规模扩大、节奏加快、投向优化、尚有空间”的特点。1.发行规模创新高。截至2 0 2 2 年底，青海省发行专项债1 4 9.6 7 亿元，同比增长高达4 6.1%，发行规模达到近5 年来峰值。从发行结构看，新增专项债券占主体，共发行二十二期专项债券，其中再融资专项债券仅发行两期，其发行金额仅占专项债发行总额的0.0 4%，占比同比缩减5.0044.66个百分点。4.002.发行进度“前慢后快”。从发行进度看，2 0 2 2 年青3.413.39元7.577.462018201949.0015.9820193.333.00平均年限-2.00平均利率（%）16.09元14.27:1.000.0020202021142.18123.02再融资专项债金额（亿元）52.50专项债总额（亿元）9.182020海省专项债发行呈现“前慢后快”的特点，从第三季度起发行节奏加快，尤其是十月单月发行规模已超过前三个季度，发行金额占比高达5 5.3%。发行节奏加快，既有力支持宏观经济，又为后续加强逆周期调节、启动专项债增量政策赢得了窗口时间。3.资金投向优化。从资金投向看，政府不断优化资金投向，重点加强了对交通基础建设、能源及环保、社会事业等领域的项目支持。从过去主要投向棚户改造逐渐转变为以投向交通、水利等重大项目为主。交通、水利项目专项期限较长，储债期限相对较短，使专项债平均发行年限明显延长，由上年同期的1 3.5 6 年延长至1 8.3 6 年。但这种转变带来更多的正向效益，有助于降低期限错配风险、缓释债务风险和撬动社会投资。4仍有举债空间。从专项债发行空间看，全省各地区的专项债务限额均高于债务余额，全省债务限额占用率为202190.2%，同比提高8.8 个百分点。其中海西蒙古族藏族自治州债务限额占用率最高，玉树藏族自治州债务限额占用率2023.7青海金融47观思考最低（见表1），大部分地区债务限额占用率较去年有所提升，但仍存在一定的举债空间。表1 青海省2 0 2 2 年专项债务限额及余额情况（决算）表单位：亿元，%地区债务限额占用率青海省798.80西宁市313.40海东市158.18海北藏族自治州9.70黄南藏族自治州18.90海南藏族自治州12.37果洛藏族自治州6.55玉树藏族自治州1.00海西蒙古族藏族自治州78.36资料来源：青海省财政厅通过梳理近年来青海省专项债发行脉络，对比全国专项债发行状况，可以发现青海省专项债效能正在不断释放，对地区经济平稳发展起到了重要的支撑作用。其积极影响包括：一是平均发行期限普遍延长，有利于弥补负债成本刚性的缺陷，增强财政的可持续性；二是平均发行利率缓慢下降，有助于减少专项债融资成本，减轻地方财政的负担；三是资金投向不断优化，有益于撬动社会投资；四是新增专项债发行规模于2 0 2 2 年创历史新高，发行节奏显著加快，为后续加强逆周期调节、启动专项债增量政策赢得了窗口时间。四、存在的问题（一）项目储备不足回顾2 0 2 1 年的专项债情况，为避免专项债发行过程中发生项目质量不过关、偿债能力不足和资金使用缺乏效益等问题，政府对发债项目审核趋严，申报难度加大。究其原因在于优质项目比较匮乏，前期准备工作不充分，部分行业主管部门申报热情高涨，并且错误地认为专项债券偿还均由财政兜底，对项目谋划仅停留在简单申报阶段，甚至只有一个项目名称和简单的项目建设内容描述，缺乏可研报告、立项批复、规划、环评等要件支撑，导致项目过审率低。（二）资金闲置与超进度并存从资金使用过程看，缺少对项目情况和资金使用明细的持续更新，公开披露的资料中普遍只显示项目最初发行时的情况，而在实践中有时会存在资金闲置与超进度拨付资金的问题。一方面，受到疫情反复及自然灾害的影响，债务限额债务余额720.72286.07137.818.7016.909.145.550.0072.4590.225391.279587.122389.690789.418073.888484.7328092.4579部分专项债迟迟无法开工，专项债发行后不能及时使用，造成资金沉淀。另一方面，由于部分地区拨付进度与考核存在挂钩，项目单位面对层层压力，选择忽略项目的实际进度，通过签订补充协议预付资金的方式，超进度拨付债券资金，一定程度上抑制了专项债券资金对刺激消费、撬动经济的作用。（三）收益较少的项目难获资金支持理论上，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券，而在实践中，地方政府发行的专项债券以项目收益型为主，收益较少的项目由于收益与成本不对等，难以获得资金支持，其公益属性普遍较强，现金流回报难，收益不足以财政弥补缺口，只能依赖财政兜底，导致财政支出还款压力大，而这类项目往往能够满足人民群众生活的需要，有利于社会可持续发展，政府虽有责任将资金投向此类项目，但对于财政实力较弱的地区，可能面临无法按期兑付债券本金和利息的问题，从而导致隐性债务风险。五、对策建议（一）加强项目储备充分落实专项债券发行使用的主体责任，定期对相关部门工作人员进行业务知识培训，进一步加深员工对专项债券政策的理解把握，熟悉债券申报发行流程，不断提高项目谋划能力、申报精准性和风险防范意识。实践中，要提前做好项目申报前期准备工作，积极谋划符合产业政策且能落地见效的优质项目，撰写调研报告，优先申报成熟度较高的优质项目，努力提高项目过审率。加快办理各项审批手续，尽早形成实物工作量。（二）加大监管力度切实履行地方政府债务日常监督职能，依托地方政府48齐海金融2023.7观乐思考债务管理系统监测项目建设进度和资金使用情况，规范专项债的发行使用。监督每笔专项债项目具体支出内容、收益情况及到期偿还等情况，加大地方政府部门与项目单位间的沟通交流频次，项目单位要每周如实上报项目进展情况，便于推动项目建设进展，同时要加强专项债券项目资金绩效评估，持续公开专项债项目建设情况和资金使用明细，确保偿债收入来源全程对公众公开，有利于防范化解地方政府隐性债务风险。（三）进一步优化资金投向未来专项债券的用途应当不限于地方固定资产投资或是用于补充地方中小银行资本金，而是转型为地方政府的权益类投资工具。因此，在专项债转型的当下，应当及时关注定位的转变，发挥专项债券工具的灵活性，盘活专项债务限额空间，精准聚焦重点领域与薄弱环节，结合社会需求发行地方专项债券。建议将资金适度投向城市轨道交通、养老、妇女儿童发展等收益较少的项目，深度挖掘这类项目的可能收益，扩大项目供应范围，保证优质项目供给能力，这样做将有利于专项债项目更好地服务于社会公共事业。参考文献：1陈林，龙菲地方政府专项债券的收益与风险-来自学术文献与中国实践的启示J.经济体制改革，2 0 2 1（0 5)。2国家开发银行研究院课题组，蔡宁。对更好发挥地方政府专项债逆周期调节作用的建议J.债券，2 0 2 2（0 8)。3莫凡，政府异质性视角下地方政府债务的经济增长效应研究 D.华南理工大学，2 0 2 0.4】田美玉，周楚茜地方政府专项债务支出效率研究J价格理论与实践，2 0 2 1(1 0).5徐寒飞，刘郁地方政府专项债发展现状及政策建议J中国货币市场，2 0 2 1（1 0).6张琦，吉富星政府专项债风险的构成、演化与防范J.新金融,2 0 2 0(0 9).作者简介：刘璐，硕士研究生，现供职于中国人民银行西宁中心支行。责任编辑：袁晓珍校对:YXZ2023.7齐海金融49