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关于乡镇政府运行情况的调查和思考
按照部党组的要求和人事教育司的统一安排，山西调研蹲点组于2011年10月21日到达山西后即开始了调研蹲点活动，这期间，结合区划地名司开展的特大型乡镇行政管理体制与创新研究工作，就对乡镇政府的运行、执政、行政管理情况以及乡镇干部的所思所想、所诉所求等进行了深入的调查了解。调研方式和调研乡镇的选择采取灵活多样的方式，既有集体座谈，也有个人约谈；既有正式的调研，也有非正式的闲谈；既向乡镇的党政主要领导了解情况，也倾听乡镇一般干部、村干部和普通村民的所思所想；在调研乡镇的选取上：既有规模较大的，也有规模较小的，既有经济发展较好的，也有比较落后的；既有平原乡镇，也有偏远山区乡镇。通过调研蹲点，我对乡镇的工作和乡镇政府的运行情况有了比较全面、真实、深刻的认识、总体感觉是：乡镇政权在国家政权体系建设起着基础的、至关重要的作用；乡镇政府责任大、权力小，乡镇干部非常辛苦；现行乡镇行政管理体制有待逐步改革创新。
一、矛盾与问题
改革开放以来，我国经济社会快速发展，城乡建设日新月异，人民生活水平不断提高，社会主义现代化建设取得了举世
-1经费需求，更谈不上加大基础设施建设和医疗、卫生等公共服务的投入。XX市榆次区庄子乡政府办公楼冬季的煤炭钱在15万元左右，由于资金缺乏，每年都要欠债10多万元。每次买炭，都要乡党委会研究决定，因为这是一笔很大的开支。XX市榆次区东阳镇的政府办公楼是用上级拨付的建设乡文化站的专用资金建设的，由于缺口很大，镇政府至今欠外债100多万元。有的乡镇外债高达几百万元，少数乡镇负债超千万元。为了维持正常运转，一些乡镇政府出现了挤占村级管理费、挪用社会抚养费返还（计划生育罚款，属计划生育专用）、截留挪用各种项目款、专项款等违法违规现象，有些乡镇领导为此还触犯了法律。
从人员编制方面来看，各乡镇人员编制依规模差异的数量不等，但相对于所承担的工作量来说总体上很少。XX市榆次区庄子乡地处山区，全乡面积167平方公里，下辖33个行政村，其中有13个自然村地处非常偏远的山区，目前该乡仅有行政编制人员25人、事业编制人员23人，聘任人员2人，为农民提供公共服务、计划生育等工作的成本非常高，任务相当繁重；XX市XX县区翟店镇人口近4万人，建成区面积过6平方公里，人口2.5万人，辖区内个体企业200多家。目前该镇行政编制34人，实际在编人员仅16人。事业编制30人，实际在编人员
-3题较重。如公益事业的建设包括村容村貌的整治、道路、水利等基础设施的建设，投资超出50万元的要到县一级招投标，办事程序太繁琐，不但要投入大量的人力、物力、财力，还经常因审批环节过多，时间过长而错过了工程建设的最好时机，还增加了建设的隐性成本。经济社会发展的重大项目的落地、民生工程的建设等因相关手续批示不下来而摞荒现象经常发生，一定程度上影响了经济社会的发展。
二是乡镇政府与上一级政府之间事权划分不明确，突出表现为实施行政执法权的主体不明晰，实施行政执法权的主体与履行管理职责的管理者分离，权责分离，导致乡镇政府在管理上的滞后缺失。如计划生育、土地管理、综合治理、安全生产、公路治超、环境保护、信访稳定等属于“一票否决”，责任追究的事项，按照属地管理的原则，乡镇政府责无旁贷的要履行管理职责，但这些工作的执法权却在上一级政府与主管部门，乡镇政府没有执法权，但在这些方面一旦出现问题，就拿乡镇政府开刀，乡镇干部时刻提心吊胆，轻则摘帽子、挨板子、受处分，重则还要承担法律责任。用他们的话形容是：出太阳怕，怕发生森林火灾；下雨怕，怕发生水灾和地质灾害；不出太阳不下雨也怕，怕发生交通事故或者不稳定事件；管也不对，不管也不对，管是越权违法，不管是失职、渎职，如风箱里的老
-5财力和精力等原因，许多工作欲罢不能、欲办不成，到头来完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”，乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，感到身不由己，力不从心。
由于乡镇政府财权、事权、人权都在上面，乡镇为了搞建设、上项目，甚至本属于自身发展的事情，都要向上级实权部门请示汇报，打通关节，以取得他们的肯定和支持。因为许多事情的成功与否，决定权不在乡镇，上级部门掌握生杀大权，不去“活动”、不去“争取”，不但会“一事无成”，就连日常工作都无法正常开展。所以乡镇领导只能唯上是听，哪路神仙都不敢得罪，哪个领导，哪个部门说的话都得服从，至此乡镇政府工作人员就只得不分工作日和节假日、不分白天和黑夜，乡镇干部形象地说他们的工作是“五加二”、“白加黑”。由于存在区域差，乡镇干部的工资要比同级别的市县干部低20-30%，担负责任大，工作强度高，工资待遇低，导致部分乡镇干部内心出现了失衡感，甚至产生了怨气，长此以往，会对基层政权建设产生不利的影响。
“忧”是指乡镇干部特别是一些党政主要领导，从巩固党的执政基础的战略高度出发，必存忧虑。许多乡镇干部反映，现在乡镇政府与农民之间的关系与传统意义上的政府与农民之
-7化财力分布。各级财政的财力支出要继续向基层倾斜，县级政府要提高对乡镇财政转移支付规模和比例，赋予乡镇履行政府职能的必要财力，保证乡镇工作正常进行。
（二）明确乡镇政府的职能定位。按照“加强社会管理、加强社会服务”的乡镇政府职能转变总要求，根据责任、权力、经费保障对等的原则，科学划分县级以上政府部门和乡镇政府职能，并以法律的形式加以明确。法律法规规定由县级以上政府部门承担的责任，不能转给或变相转乡镇政府承担。上级政府和行政主管部门根据需要依法将任务委托给乡镇政府的必须提供必要的财力保障，并赋予相应的办事权限，并分清责任。严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，严禁把不属于乡镇职能范围的事项列入对乡镇的工作考核。要进一步规范上级部门派出机构，严格控制向特大型乡镇派出机构，除国家和省另有规定外，上级主管部门不得自行向乡镇派出机构。按有关规定已派出的，要主动加强与乡镇的沟通与协调，其党群工作实行属地化管理，主要领导的人事任免、调动要事先征求乡镇意见。乡镇要切实加强对上级部门派出机构的协调与监督。上级政府及其主管部门不得擅自上收乡镇机构和事业站所，确需上收的要报省级人民政府审批。
（三）适当增加并分类确定乡镇党政机构和人员编制。在现有
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