关于规范XX县区乡镇财政资金管理的调查与思考.docx

关于规范XX县区乡镇财政资金管理的调查与思考
关于规范XX县区区乡财政资金管理的调查与思
考
一、区乡财政资金管理现状
近年来，区委、区政府高度重视财政资金管理，不断加强财政资金监管，积极发挥财政、审计、纪检监察等部门的职能作用，努力提高财政资金管理水平，全区财政资金管理总体规范有序、安全运行。
一是制度建设持续跟进。以区政府名义出台了一系列管理制度，为加强区乡财政资金管理提供了制度保障。2008年，制定出台了《XX县区区直财政性资金管理暂行办法》、《XX县区乡镇财政财务管理办法》。2013年，重新制定出台了《XX县区区直财政性资金管理办法》、《XX县区乡镇财政预算管理办法》。2016年，在《XX县区区直财政性资金管理办法》执行期满后，根据新形势下从严治党从严管理的要求，结合新预算法等法律法规，又进行重新修订。
二是账户管理严格规范。2014年，根据区委区政府统一安排部署，组织区纪委、区财政对全区各乡镇、各区直单位的财政资金账户进行全面清查，违规账户全部撤销；区乡所有行政事业单位开设账户必须通过区财政局审批；未经审批的，一律认定为“小金库”账户。
三是资金收付不断加强。在收入方面，税收收入直达国库；非税收入按照“收支两条线”，依收入性质分别缴入国
1库或财政专户。在支出方面，全面推行了国库集中支付制度和政府采购制度。
四是预算绩效逐步显现。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入政府预算编制范围，形成了完整的政府预算体系。在部门预算的编制上，严格按照年度部门预算编制方案，经“二上二下”程序，报区委、区政府审定、人大审议批准后，即具有法律效力，作为预算执行的依据。探索推行了预算绩效管理，将评价结果运用于下年度预算安排，促进提高财政资金使用效益。
五是内控制度明显加强。区乡财政部门细化内部岗位分工，明确岗位职责，严格实行不相容职位相互制约，严格控制财政资金流水线作业，实行印鉴分管，认真执行全程稽查制度，确保了财政资金安全运行。
六是预决算公开全面推进。区直单位的部门预决算、“三公”经费使用情况，以及全区财政专项资金使用情况，通过政府网站不断扩大公开范围，基本实现了公开全覆盖，广泛接受社会监督。
二、主要问题
（一）预算编制与执行不够规范。一是预算编制的预见性不足。有些单位年初的事业计划不准确，该搞的事情没有申报预算，不该搞的事情乱报预算。既造成频繁追加预算，又造成安排的预算无法执行，占用了财政资金额度。二是预算编制的随意性较大。在区直，有的单位在预算编报过程中狮子
2大张口，做一件事要一笔钱，巧立名目，千方百计另外申请经费，做小事要大钱。在乡镇，对结余资金的使用安排，缺乏科学依据，有的乡镇想方设法多列支出申报要回往来资金。甚至有些财力困难乡镇，也不考虑自身财力状况，盲目编制项目支出，导致执行结果与年初预算差异较大，缺乏严肃性。三是部分财政资金没有纳入预算管理。如医疗卫生系统的经营收费收入没有纳入预算管理。四是预算执行的约束力不强。无预算、超预算安排支出，追加、调减支出随意性较大。区直有些单位存在随意突破预算的问题，预算执行结果超支过大；大部分乡镇在预算执行过程中，未履行人大审议手续，随意追加、调减支出，影响了预算的约束力和权威性。
（二）部分财政资金使用绩效不高。一是存在财政存量资金沉淀的问题。有的单位在向上申报专项资金时，准备工作不充分资金下达后不能及时开工建设；有的项目实施的进度缓慢，造成资金不能及时拨付；有的单位部门预算结余结转资金过大，以前年度安排的本级财政资金长期放臵在专户中，既不能动用，也不让整合。二是存在财政资金碎片化的问题。如近年来区本级安排的产业发展类资金，包括三大工程专项资金，中小企业补助资金，科技研发与投入资金，劳动密集型企业贷款贴息等，资金零星分散，不能集中力量办大事，没有起到实际效果。三是存在专项资金滞留或挤占挪用的问题。有的乡镇和项目主管部门没有依照有关规定及时拨付资金，滞留欠拨专项资金问题较为突出。有的乡镇不按照资金使用计划和项目实施方案要求，擅自改变资金用途，挤占挪
3用专项资金；有的乡镇将一事一议配套资金套回用于弥补经费不足；有的采取虚开票据，套取各类专项资金用于日常支出。四是乡镇非基本性支出较大的问题。经调查统计，2014年、2015年全区乡镇的非基本性支出分别为3.2亿元、4.4亿元，分别占当年乡镇财政总支出比重为65%、73%。非基本性支出较大，有利于当地加快公共基础设施建设和工业园区建设。但从全区的角度看，乡镇的建设支出随意性较大，缺乏科学规划，难免存在重复建设，浪费财政资金的问题。
（三）虚收虚支问题比较严重。从区直看，近年来非税收入空转额度较大，2013年、2014年分别空转1.9亿元、2.1亿元，分别占当年非税收入完成数的48.8%、41.1从乡镇看，大部分乡镇税收任务与实际税源脱节，乡镇只能通过虚列企业扶持资金、税收返还、工程建设资金等方式，将财政资金通过税务机关入库，从而达到虚收地方财政收入的目的，造成财政资金的虚收虚支。虚收虚支的问题，既减少上级财政对我区财政的转移支付数额，又增加了乡镇支出成本，也严重影响宏观经济统计数据的准确性。
（四）财政资金借出数额较大。财政出借资金在优化城镇发展环境，解决企业资金瓶颈，助推经济增长和安臵就业等方面发挥了积极作用。但从借款主体和用途，审批权限控制，趋势规模上分析，有些问题需要重视。一是出借资金审批程序不够规范，部分出借资金未经集体研究。二是部分财政资金出借无合同或无资产抵押，存在资金安全隐患。三是财政资金被大量用于垫付企业完税。截止2016年6月，乡镇借款
4给企业的资金达2.93亿元。出借资金未归还数额较大且难以收回，既严重影响了财政资金运行，又暗藏着极大的风险。
（五）政府性债务风险加大。政府性债务是一把“双刃剑”，一方面，如果用得好的话，可以用预期的支撑当前的，用未来的支撑现在的，缓解当期财政资金的供求矛盾，拓宽筹资渠道，加快建设步伐。另一方面，如果政府性债务无所限制，疏于管理，就会导致政府信用危机和财政危机，严重影响经济社会正常运行。目前，我区历史债务本息偿还压力呈逐年递增态势，同时随意举债搞建设的现象突出。对此，中央已多次发出警告，对地方政府性债务采取不救助的原则，需要引起高度关注。
三、对策建议
（一）着力强化预算刚性约束。坚持做到“先预算、后支出”、“无预算不支出”，强化预算的刚性约束。每年年初预算内资金安排必须经过集体研究，严格按预算规定落实和执行；预算外资金和政府融通资金的拨付和使用，必须提交区资金管理委员会研究，集中统一管理，坚决杜绝多头拨付和分散管理的现象。严格控制预算执行中追加预算事项，除因突发情况、新出台政策、新增单位等必须当年安排的支出外，一律不追加各部门的预算支出。对因特殊情况确定需安排的支出，优先通过已批复的部门预算资金、以前年度结转资金调剂解决，或通过部门机动经费解决。强化资金支付、政府采购等基础环节管理，加快预算执行进度。
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（二）着力提高财政资金使用绩效。一是深化预算绩效管理改革。以绩效评价为关键，强化绩效评价结果应用，建立结果报告和公开制度，推动绩效结果与预算安排相结合，建立和完善预算编制有目标、预算执行有跟踪监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的“五有”新机制，提高预算绩效管理的深度与广度。二是坚决盘活财政存量资金。统筹编制部门预算与盘活存量资金工作，坚持编制预算时先动用存量、再安排增量，努力做到预算一经下达就能立即执行。收回区直各单位、各乡镇超过两年没有用完的中省专项资金，集中用于精准扶贫和灾后建设。收回各部门的结余结转资金，重新纳入预算安排。三是加大整合财政资金力度。对科技研究与开发经费、三大工程专项经费、中小企业发展等各类专项资金统一整合成企业贷款贴息专项经费，发挥财政资金的放大效应，促进实体经济发展。对各项支农资金，除扶贫、救灾、救济和中央明确要求不允许整合外，按照“集中连片”建设的思路，本着资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变的原则，将性质趋同、目标接近的资金捆绑打包、拼盘使用，变分散投入为集中使用，发挥财政资金的最大效益。
（三）着力规范债权债务管理。一是全面收紧财政对外借款。除省级生产调度资金外，原则上不对企业借出财政资金。确需借出财政资金的，必须完善审批程序。同时，要运用法律手段加强历年对外借款的清收力度。二是加强政府性债务管理。制定出台《XX县区政府性债务管理办法》，注重在举债、
6使用、偿还全过程从严管理；强化政府性债务限额管理、预算管理，加强举债的事前控制、事中监督、事后审核，建立举借债务进行项目建设审批制度，严格控制全区债务规模；对未经区委区政府研究审批，擅自举债进行建设的行为，实行问责追责。三是依法规范担保行为。要严格落实《预算法》、《担保法》的规定，除法律另有规定外，区乡两级政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，对违规提供担保的，严格依法追究相关人员的责任，防止形成新的政府性债务。
（四）着力加强财政收入征管。按照《预算法》要求，落实收入预期管理原则，实事求是确定收入预期目标。把乡镇的税收任务直接分配到国地税，由国地税根据各乡镇税源情况依法组织征收，乡镇负责征收环节的协调配合，坚决防止收取“过头税”和采取“空转”方式虚增财政收入的行为，维护财经秩序。进一步加大税源调查力度，加强部门之间的沟通，打造信息共享平台，建立完善的税源数据库，强化信息化、动态化管理，不断提高税源分析运用水平。建立财税联席会议和督办制度，一月一分析、一月一通报，做到月清季结、应收尽收、均衡入库。强化非税收入征收管理，将全区医疗卫生系统经营收费收入纳入非税收入管理范围。严格控制乡镇税收征管成本，建议将乡镇的协税、护税成本由区总部经济办公室统筹安排。
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