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构建村民自治组织与乡镇政府和谐关系的思考
赵成龙
【内容摘要】
“乡政村治”是我国目前基层民主政治建设的有效出路，经过20几年的发展取得不少成就，但也存在些不足，主要体现在村民自治组织与乡镇政府关系处理得不顺，从而掣肘了我国农村民主化进程。为此，我国基层政权体系的构建不能单纯的从理出发，应从现实前提出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，正确定位村民自治权与国家行政权，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，加强村民自治组织建设，是新形势下协调村民委员会与基层国家机构的关系，建设社会主义新农村的现实途径。这对完善村民自治，理顺村民委员会与基层国家机构的关系，对发展我国基层民主政治建设，调动我国绝大多数劳动人民积极性建设社会主义新农村，全面小康社会，创建社会主义和谐社会具有积极的现实意义。
【关键词】
乡政村治；村民自治组织；乡镇政府；协调关系
乡政管理与村民自治的二元并存（“乡政村治”）是中国农村管理体制的一个显著特点。村民自治是基层民主政治建设的重要内容，是中国农村改革发展的产物和结果。在村民自治运作实施中，在村民自治组织与乡镇政府的关系处理上存在村民自治权与国家行政权混淆的问题。从现实的问题出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，构建村民自治组织与乡镇政府的和谐关系，对于推进我国基层民主政治建设和社会主义新农村建设，具有积极的现实意义。
一、村民自治组织与乡镇政府关系的现状
（一）法律层面
村民委员会是基层群众性自治组织，就其与乡镇政府关系而言，《村民委员会组织法》作了明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导，支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就清楚表明，村民委员会自治组织与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，这是探讨村民自治组织与乡镇政府关系的逻辑起点。
（二）实践层面
1、作为基层国家机构的乡镇政府，其管辖范围少则数十平方公里，多则数百平方公里；人口也在数万、十几万、百万之间。这样一个规模的行政区域内乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务时，难以直接面对农户，而需要村级自治组织协助。所以“虽然村委会自治组织是自治组织，却是村务自治。在办理政务方面，则应当受到乡镇的领导。”①这就不难理解“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保证指导与被指导关系的性质。”②在现实需要情况下，出现行政管理权下放予村民自治组织，是行政权弹力性与行政机构相对稳定性矛盾解决的必然途径。在这里不能简单地机械的去理解“指导”“领导”的差异性，而应当围绕具体事项中，加强关键环节的衔接，提高效率，真正把国家惠农、普民，政策、方针落到实处。
2、“乡镇政府的管理实际上是国家权力的神经末梢，反映国家的强制性力量，而村民自治则是市民社会自治原则的体现。”③因此，国家权力与村民自治二者存在对立和冲突。并且这种冲突是“零和冲突”，此强彼弱，即当国家权力增长时，基层群众的自治权会相对减弱，尤其是在国家、集体和个人利益冲突时更是如此。此外，乡镇政府的管理权力遍布全乡镇，村民自治的权利仅限于单个村庄，在实践中二者的博弈关系比较激烈。不少乡镇政府干部认为，村民自治脱离实际。实行村民自治后，乡镇管理失去了“看的见的手”，行政权力行使的有效性、及时性难以保障，出现了“应该管的无法管”的现象。因此，在村民自治实践过程中，乡镇干部总是力图凸显自己。干预村里财权、生产经营权；操纵选举，甚至直接任免村委会干部。
3、乡镇政府与村委会的关系具有特殊性和复杂性。一方面《村民委员会组织法》规定，村委会是群众性自治组织，不属于一级政权组织，也就不是基层政权的派出机构，它与乡镇政府不存在行政上的领导与被领导的关系，乡镇政府不能采取行政手段去包办村务。另一方面，乡镇政府作为国家基层行政机构，承担着依法就本行政区域内各项工作实施行政管理职能，有权且必须对村委会布置任务。在实际操作中这两方面往往难以协调，在村民自治问题上往往导致两种倾向，即“过度自治化”“附属行政化”倾向。前者特征是乡镇政府以行政命令代替了指导、帮助和支持，致使村民自治超出法律规定的范围，村民自治组织把村民自治同乡镇行政管理，甚至国家法律对立起来，借口村民自治抵制村民依法应当履行的义务，造成乡镇管理功能萎缩。后者是乡镇政府不能对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中权利滥用，致使村民自治组织名存实亡，乡镇政府对村民委员会的法律地位和自治尊重不够，把村委会当成其下属行政组织，习惯用传统的命令、指示等方法进行管理，任意干涉属于村民自治范围能的生产经营活①徐勇：中国农村自治，华中师范大学出版，1997（213）（注释格式不对，下面的都要改过来，举例徐勇：《中国农村自治》，华中师范大学出版社１９９７年版，第２１３页，书籍注释②景跃进：国家与社会事业下的村民自治，中国书评，1998[5]③赵立新李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2]（举例：赵立新李波：《村民自治与乡政管理研究》，《烟台师范学院学报学报》，2006年第２期，期刊注释）动。这两种倾向都是错误的，有碍于乡镇政府职能的发挥和国家政权对乡村的有效管理，有碍于村民自治权力的正确行使和村民的主动性、积极性发挥，不利于树立乡镇政府的权威和保证农村政治的稳定。
二、村民自治组织与乡镇政府矛盾冲突的原因解析
（一）制度对村民自治组织和乡镇政府职责界定不清晰
《村民委员会组织法》规定，乡镇政府和村委会是指导和协商的关系。一方面肯定了乡镇政府和村委会的是两种不同权力载体；另一方面，又强调乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，而非领导关系。这一制度是理念性的制度构架，实践表明，在“乡政村治”的格局中，在村的层面上，实际存在乡政管理与村民自治两种权力的影响（在村里享有宪法赋予更多的是权利而非权力，权力是乡政管理的延伸——“协助”）。这两种权力，在实际运作中构成了此消彼长的“零和冲突”。因此，就成文法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系非常的粗略和原则化，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容和方式，也没明确规定“协助”的范围和形式。这为乡镇政府与村委会见仁见智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出种种冲突。
（二）“政权”“治权”不分的结构性矛盾
“乡政村治”是我国目前基层政权格局。乡政管理，是指乡镇作为国家在农村的基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不能直接具体管理基层的社会事务。村民自治，是指在乡镇以下的村建立村民自治组织，在党和政府的领导下自主地管理基层社会事务。
这种模式下，“乡镇政府是政府权力延伸到农村社会的最后一阶段。”①乡镇政府是农村最基层的政权组织，是自上而下的政权终端。而村则是村民自治组织单位，“村民自治权直接来源于农村社会本身。”②“乡政”和“村治”的有机结合共同构成基层政权的政治运行，共同维护农村社会的稳定，促进农村社会经济的发展。然而，调查研究表明，以乡镇党委为核心的乡政权力既可以是村民自治权力的有力推动者，也可能是他的主要障碍。即，在村庄的层面，乡村精英和村民享有自治权的范围在相当大程度上取决于乡镇政府。
村委会是法定的村民自治组织，这决定了其必须代表村民意，为村民服务来赢得村民的支持和信任，这是村民委员会自治组织性质和功能的使然。除此之外，乡镇的许多行政性工作需要通过村委会在村民中贯彻实施。因此，村委会实际上又承担着某些行政性职务，具有准政权组织的意味。这样，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色体现了村民意志①②胡庆东：乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因，南都学坛（人文社会科学学报）[6]徐勇：论现阶段农村管理体制中乡政与村治的冲突与调试，求索，1992[2]和乡镇意志的冲突，难免不发生村民意志与作为国家意志代理者乡镇政府间的冲突，而村委会的双重角色就更显得尴尬了。只要村委会偏重于某一角色，即会发生失衡，引发矛盾冲突。这一冲突和失衡，在一定程度上源于现阶段国家权力体制与村民自治原则存在着结构性矛盾。所以，应从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力交接问题。
（三）传统文化的消极影响
从历史的角度讲，中国传统政治文化中，一方面强调“尚贤”的思想，重德治轻法治，所以，唤圣君贤臣，从贤不从众。因此，在传统文化下的人民缺乏政治上的热情，放弃了其政治的参与权利。另一方面强调，“大一统”的思想被人们认为是治世的基本条件，因此“在这大一统中，人民根本没有政治参与的自觉。”①这种传统的政治思想的本质是伦理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我国广大农村人们缺乏社会主义政治思想，缺乏政治的自觉。再次，中国传统文化强调以人为本，但这仅限于伦理、礼教的精神层面。在儒家文化构建的政治社会中，人本主义精神表现为统治者的为民负责、为民做主的意识，体现了一种主导与被主导的关系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把统治者置于首位，使愚民成为民之策。因此，在这种文化下形成了两类人，一类是政治意识上狂热的统治者，他们很多人认为，农民不能正确选择自己的生活和理想，需要他们做出“安排”。他们“将民众排斥在政治文化之外，不给民众以任何政治表达的机会”②。这些乡镇干部对农民事务横加干涉，甚至包办，农民自己推选村官只能是自己的一厢情愿。一类是政治意识上的漠视者，这就是传统小农经济社会形成的个体农民意识。一家一户为单位的个体经济使乡村农民缺乏有机联系，分散性尤为突出，而弱小的经济地位决定了他们不能以自己的名义来保护自己的经济利益，所以需要别人代表他们。因此，小农意识的影响就表现为行政权力对社会的支配。从而助长了乡镇干部的权力扩大。
（四）资源拥有量不对称及利益归属不明
在我国“现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，”③这种矛盾集中体现在实行集体所有制和家庭分户经营的农村。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村及集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益协调时，乡政管理与村民自治关系也较为和谐，村民自治也较为规范。当三者利益紧张时，结果则相反。究其原因，是乡政村治拥有的资源①②韦政通：中国文化概论，长沙，岳麓书社，2003年（215）
赵立新李波。村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2]③徐勇论乡政管理与村民自治的有机衔接，华中师范大学出版社，1997[1]不对称。从量的角度讲，乡镇行为较村民及村委会拥有更多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。尽管《村民委员会组织法》明确规定了村民的权力及村委会作为村民自治组织的行为要求，但农业生产的特点决定了村民很难形成有组织的力量，而乡镇行政则是高度组织化的力量。因此造成了村级组织在乡政格局中处于弱势地位。而乡镇政府凭借其拥有资源的量的优势，在对村级组织进行渗透控制中占有了有利地位，从而引发了乡镇与村关系的矛盾冲突。
三、新时期协调村民自治组织与乡镇政府关系的途径
在发展民主政治的宏观视角下思考如何解决村民自治组织与乡镇政府之间的矛盾冲突，应当从社会民主的发展规律出发，寻求实现两者关系的协调和谐的现实途径。
（一）健全村民自治法律体系，实现“乡政村治”的法制化
农村社会的“乡政村治”格局，虽然是由两种不同的权力构成，但从权力的来源看，其最终归属和运作目的是一致的。因为，代行国家权力的象征管理不是凌驾于农民之上的强权，而是有效的组织和引领社会的管理权。而村民自治权责是由《宪法》规定农村村民管理基层社会事务的权力。而这都是建立在人民当家作主的基础之上的。同时，由于二者具有共同的权力基础，乡政管理和村民自治可以实现有机结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作也有赖于国家权力的保证支持。
鉴于目前实施的《村民委员会组织法》确立的“乡政村治”的原则精神，由全国人大制定关于“乡政村治”，特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督程序性法律。其次，由各个省、自治区、直辖市人大常委会制定有关的实施办法，应明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡镇政府和村委的职责权限。从而使乡镇政府更好的指导村委会的工作，村委会更好的协助乡镇政府工作，使二者在制度规范的基础上有机的衔接起来，使村委会的双重角色达到大体上的平衡。为此，在“乡政村治”的法律及实施办法中，应考虑增加、补充有关法律的条款，追究那些无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村内事务有关责任人的法律责任，以维护“乡政村治”法律体系的权威，为司法介入“乡政村治”矛盾和冲突打开法律通道，防止村委会“过渡自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。此外，“作为正式制度在基层社会的延伸，村委会在构建和维护乡村社会的法律与秩序方面具有不可忽视的重要性。”①应通过各级人大的具体工作，引导村民制定出合乎据国情的法律制度、地方性法规和便于操作的乡①梁治平：乡土社会中的法律与秩序，北京中国政法大学出版社，1997（422－427）村自治章程制度，使“乡政村治”逐步纳入法制的轨道。
（二）增强对村民自治组织和乡镇政府价值理念的认知
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的政治管理体制。从实质上讲，村民自治是以民主化取向为价值目标、1998年正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，以法的形式确定了村民自治价值理念的法理基础，为我国的村民自治建设奠定了基调。我国《宪法》规定，乡镇作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层，具体体现了政府与民间的分权关系。中国共产党领导下的中国政权取得改革、建设、发展阶段性成就的关键就在于把“一盘散沙”的亿万农民群众组织起来，并且通过“制度性权力”重新建构了当代中国乡土社会的权威机构。当前我国正在进行的乡镇政府机构改革的目标是“把农村及基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有
①效的领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事项的地方基层政府。”因此，所以，从本质上讲作为基层国家机构的乡镇政府有两个异而不对立、合而不同的价值目标。即要体现国家行政的权威性、刚性，又要体现其基层的灵活、变通和“人性化”的管理体制。
村民自治的深入发展，离不开持续的宣传。虽然在党和国家积极地推动下，村民自治的宣传取得一定成效，但是对村民自治中所体现的现代民主精神，如村民对村级事务的主权地位、村民作为权力和利益主体的不可侵犯性、村干部的权力来源于村民的授予等却宣传得不够。这就会使农村干部和农民对村民自治的理解和认识过于肤浅，既不利于村民自治的长远发展，与不利于人们在实践中正确把握。因此，针对村民自治中出现的问题，尤其是村民委员会与乡镇政府关系的问题，应该从更高、更深的层次上加强对村民自治内在精神的把握和宣传教育上。
（二）加强村民自治组织的自身建设
1、克服传统乡政文化本位，提高村民的自治意识和民主观念村民自治是一个历史的过程，是一个随着农村经济社会发展不断深化的过程。随着农村经济的发展，以村民自治为主要内容的基层民主建设的不断推进，首要问题是对村民进行持续普遍的社会主义民主思想教育，转变村民封闭分散的思想观念和自私狭隘的小农意识。通过公共教育系统，组织专门的机构和人员，以农村经济文化“三下乡”为平台，对村民进行宣传教育，逐步培养和提高他们的民主法制观念和政治参与能力。
2、提高村委会民主议事和自治能力
村民委员会要改变长期以来对乡镇政府行政领导关系的依赖性，切实处理好村民自治与乡镇政府工作的关系。一要健全组织、完善制度、提高干部素质，自主地履行法律赋予的职责，充分发挥组织群众进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的作用。二要提高认①陈华栋顾建光中国问题研究综述与思考[j]2006年第三期识正确处理组织村民自治与协助乡镇政府做好工作的关系。村民委员会虽客观上处于乡镇政府管辖的范围，但宪法规定“村民委员会协助乡镇政府做好各项工作，”是村委会的法定义务。所以，不能把“自治”与“协助”对立起来。实行基层群众自治是为了更好地发挥基层社会主义民主，保障人民群众当家作主的权利，这同乡镇政府的工作目标是一致的，从根本上说，实行群众自治更有助于乡镇政府开展工作，同时协助乡镇政府工作也必然促进村民自治。
3、进一步完善村民自治中的民主监督机制民主监督是村民自治顺利运行的重要保障，是保证村民赋予的村民自治组织的权力正确行使，始终为村民谋利益的必要条件。当前各地农村普遍存在民主监督薄弱的现象，监督主体力量单薄，缺乏有效的各个相互衔接和协调的制度形成的体系对权力的有力制约。民主监督机制应把转变村支部的领导方式和明确两委职责作为促进农村民主监督工作的重点，形成一个相互制约、相互促进的民主政治运行机制，才能建立起以各党组织领导下的充满活力的村民自治机制。
结语
当前村民委员会与乡镇政府的关系已经在价值理念，制度发展和实践操作的探索前进中取得了一定的成就，对于我国农村经济的发展，农村社会的稳定和社会主义和谐社会建设具有十分重要意义。在我国“乡政村治”的基本格局下，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此实现村民自治与乡镇政府关系和谐融洽的目标。应该说，在农村基层民主政治建设进程中，这一目标不可能一蹴而就，而是一个不断总结实践经验，不断推进的历史过程。
参考文献：[1]邓小平：邓小平文选[m]，北京：人民出版社，1994.[2]江泽民：论有中国特色社会主义[m]，北京：中央文献出版社，2002.[3]费孝通：费孝通选集[m]，天津：天津人民出版社，1988.[4][法]托克维尔：论美国民主[m]（上），北京：商务印书馆，1997.[5]张厚安：中国农村基层政权[m]，成都：四川人民出版社，1992.[6]韦政通，中国文化概论[m]，长沙：岳麓书社，2003.[7]徐永：非均衡的中国政治：城市与乡村比较[m]，北京：中国广播电视出版社，1992.[8]朱光磊：中国的贫富差距与政府控制[m]，上海：上海三联书店，2002..[9]徐勇：中国农村自治[m].武汉：华中师范大学出版社1997.[10]赵树凯：乡村治理：组织和冲突[j]，中国政治，2004.
第二篇：论乡镇行政管理与村民自治的关系河北广播电视大学
“人才培养模式改革和开放教育试点”行政管理专业
本科毕业论文
论乡镇行政管理和村民自治的关系
学生姓名：学号：指导教师：年级：分校/学院：提交日期：
目录
一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进""""""""""""""""""""2
（一）乡镇职能的基本状况""""""""""""""""""""""""2
（二）“社改乡”及乡镇体制的建立"""""""""""""""""""""3
（三）我国村民自治的发展过程"""""""""""""""""""""""3
二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析""""""""""""5
（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定""""""""""""""""""5
（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题"""""""""""""""""5
（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析""""""""""""""""7
三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议""""""""""""""""8
（一）解放思想，转变观念""""""""""""""""""""""""8
（二）完善制度，规范运行""""""""""""""""""""""""9
（三）因势利导，多措并举"""""""""""""""""""""""10
摘要
我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织，其在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社台一”的烙印。实践表明，在我国推行了多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其培养和训练了农民的民主意识和民主程序，并为中国现今的民主政治建设打下了基础，但是在乡政村治模式下，乡村治理存在着乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念；在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系；从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络改善乡镇行政管理与村民自治的关系。
关键词：乡镇职能；行政管理；村民自治；理顺关系
1
论乡镇行政管理和村民自治的关系
改革开放以来，农村基层管理体制发生了重大的变化，由从前的公社管理过渡到现行的乡镇管理与村民自治的二元并存的模式。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。乡镇行政管理更多从最基层一级政府管理的角度来思考，而村民自治是从一个村的范国内，如何更好地实现村民自主管理村内事务的问题。这种二元并存的现象导致了权力的重叠，而权力在本质上具有强烈的排他性。乡镇行政管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治权力；而村民自治权则必然通过村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡镇行政管理的控制。因为上述原因，两种权力之间的对抗和矛盾长期存在，这样既不利于乡镇政治文化的建设，也不利于发挥村民自治优势，更影响到建设社会主义新农村事业。因此，深入研究、有机处理乡镇行政管理与村民自治的关系，对于我国基层民主政治发展和社会主义新农村建设具有重要的政治意义和现实意义。应当努力寻求一条旨在发挥两种组织本质精神的路径，既要充分体现村民对村务的决定权，又要充分体现基层党组织在村民自治过程中的领导、监督和表率作用。通过合理措施，使二者有效地互相融合，共促发展。
一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进
为了更好的理解乡镇政府和村民自治之间的关系，更有机地协调二者关系，必须搞清楚乡镇行政管理与村民自治的历史背景、意义以及职能所在。
（一）乡镇职能的基本状况我国乡镇政府职能主要体现在：
1、服务职能。负责为所辖区域内的农村和社区提供充足而优质的公共产品和服务。如农村基础设施的建设和维护，包括饮水安全工程，道路、电网改造，饮水、小型水利灌溉等。另外还有农业技术研究与指导、良种的培育、市场开发及供求信息等。接近城市的镇还应该执行许多属于城市的职能。例如排污、清理垃圾、防火筹。
2、协调职能。县级政府职能部门在乡镇一级大都设有多个派出机关。为使这些部门互相配合、统一行动，需要乡镇政府发挥其综合协调的作用。乡镇政府还要协调驻乡镇各单位、各行各业、各村、各经济组织以及个人与国家、集体之间的关系。
3、指导职能。主要是指导村民委员会开展工作。这在《村民委员会组织法》第四条
2中有明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事。”这种指导主要是：根据本地的实际情况。依法对村委会的建制进行必要的调整；对村委会创办的某些生产、服务项目进行协调、帮助和指导；对村委会的机构设置、村委会成员的选举等进行指导；对村委会日常工作的指导。
4、监督职能。主要是指对本行政区域内的各行各业、各部门及各项经济活动进行监督，使其遵守党和国家的法律法规，遵守财政制度和纪律，监督各企业、各经济组织及村民个人的生产经营活动，使其遵守国家政策、法律法规和有关部门制定的规章制度，做到遵纪守法、照章纳税、合法致富，保证经济的顺利发展。
5、教育职能。加大对农民的再教育、再培训力度，提高其吸收科技知识和驾驭市场的能力，增强法律意识和诚信道德观念，通过教育和引导来规范农民的行为，提高其整体素质。要加强对先进文化的引导，开展多种形式的、农民喜闻乐见的文化活动。加大投入，尽力满足农民的各种文化需求，避免文化阻滞经济发展后劲。
（二）“社改乡”及乡镇体制的建立
1978年12月，中国共产党召开的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新时期。随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。
1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村接居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务足把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台。
（三）我国村民自治的发展过程
村民自治是中国农村改革的三大创造之一，也是一个政治和社会层面的重大创造。作
3为农村基层民主的重要形式，村民自治开启了新时期民主政治建设的序幕，也是新农村的一个重要主题。
新中国建国后逐步确立的人民公社制度是适应社会主义国家整合乡村社会需要的一种治理体制。包产到户提高了农民生产的积极性，但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱，农村社会整合组织的缺失呼唤新的适应现代国家整合乡村社会需要的组织和机制。经济和政治环境的变化，促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。
1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍撤销生产大队设立村民委员会。到1987《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质，并初步探索了如何用民主自治办法选择村委会干部、管理村级公共事务的形式。自此，以建立村委会为标志的村民自治活动，在全国范围内开展起来，我国农村走上了一条在家庭联产承包制基础上组织领导农民、发展农村基层民主的新路子。
随着1998年以来《村组法》正式通过和全面贯彻实施，全国31个省（区、市）全部制定了村委会组织法实施办法，一些省还制定了《村委会选举办法》和《村务公开办法》等地方性法规和实施细则，为村民自治提供了法律保障和制度保障，标志着村民自治工作正式进入一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新时期。村民自治在依法治国的原则下，呈现出行政和法律两强推动的格局。此后，村民自治的不断深化，普遍建立了村民代表会议制度，基本实行了民主决策村中重大事项；建立了以村务公开栏为主的多种公开形式，实行了民主监督制度；制定了村民自治章程和村规民约，实行了民主管理村中事务。村民自治的制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。
总的来说，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，已经基本上实现了农村社会的组织重建；村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的难题。经过30多年的艰苦努力，村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可
4转让的民主权利。
二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析
（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定
关于村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规定明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。首先，乡镇政府与村民委员会不是领导与被领导的关系，不是简单的上对下的行政命令关系。村民委员会是乡村基层民主自治的制度载体，而不是国家行政机关的体制延伸；村民委员会向村民会议负责，而不是向乡镇政府负责，村委会有权自行处理自治范围内的村级事务，不受乡镇政府的干预，乡镇政府不能把大量的行政工作压给村民委员会，代替村民委员会决定问题。其次，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。这两者是相辅相成、缺一不可的。这是因为村民自治工作非常繁重，如果没有乡镇政府的指导、支持和帮助，村民委员会很难圆满自治完成。乡镇政府作为基层行政机构，有责任把国家的法律、法规和党的方针政策落实到农村社区，而村民委员会是实现乡镇政府与群众沟通的桥梁，有义务协助基层政府完成这一任务
（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题
在实际中，村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，而乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、协助维护社会治安等。这种现象导致了关系更加复杂化。有些地方未处理好这个关系，因此出现：乡镇干部抱怨说，上面还是老规矩，命令一级一级压，对下却有了基层民主，不能再把命令往下压，他们受夹板气；村干部则说，现在村民自治，乡镇管不了我们。这些言论表明他们都没有摆正自己的法律位置，没有准确把握《村民委员会组织法》及有关法律规定的精神。现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
1、乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制。乡镇政府把村民委员会当作自己的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一
5般表现为以下四种方式：
（1）政府直接干预，按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免。但实际操作中乡镇政府往往通过在选举中对村民委员会成员资格进行限制等方式，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”，造成村民自治组织角色错位。表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种侵害。
（2）间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。
（3）基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。
2、村民自治实践与法律法规的偏离。主要存在四方面的问题：
（1）集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。
（2）民主决策、民主监督和民主管理不足。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但大部分村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中
6参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。
（4）村委会内部矛盾严重，无能力领导自治。有的村委干部当选者与落选者之间的矛盾，村党支部与村委会的权力之争，造成对群众利益诉求不重视、不解决、不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。
（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析
1、经济基础的制约。经济因素是村民自治的